嚴格地說，“鄉鎮”作為我國五級政權結構中最低的一級政府組織，迄今只有20多年的歷史。然而，在1983年至1985年的“社改鄉”結束后，鄉鎮數量一直呈下降趨勢，其規模卻變得越來越大，甚至超過了人民公社解體前的平均規模。如在1986年，全國鄉鎮總數一下子從1985年的91138個減少到71521個，比上年凈減少了19617個，村民委員會總數由1985年的940617個減少到847894個，比上年減少了接近10萬個。直到1996年底，全國鄉鎮數量又比10年前減少了26037個，村民委員會比10年前減少了10.77多萬個。特別是從１９９８年開始，鄉鎮撤并的范圍擴大，速度加快，由此帶來的社會后果也難以預料。截至2004年9月30日，全國鄉鎮總數為37166個，比1995年減少了9970個，平均每天撤并鄉鎮４個。另據民政部推算，近10年來全國一共精簡鄉鎮機構17280個，裁減財政供養人員8.64萬人，減輕國家財政負擔為8.64億元，并沒有收到預期的效果，并且出現了許多“按下葫蘆露出瓢”的社會衍生現象。
因此，“鄉鎮”作為國家依法設置的一種地方行政建制，應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性，管理層級的有序性，機構設置的合理性，職能定位的科學性，組織制度的規范性，政權名稱的固定性，等等。這是世界各國在鄉鎮政權建設方面的基本經驗和一般規律。譬如，美國有16822個鄉（或小市鎮），有25962個特別區，15174個學校區，都具有獨立的法人地位，其管轄面積大小不一，管理人口也多少不等。像馬薩諸塞州一個鄉鎮，有的規模多達4萬余人，有的還不滿300人。紐約州一個小市鎮，有的僅為1平方英里，有的多達幾百平方英里，人口規模分別在100人至幾千人不等。法國現有36413個市鎮，平均管轄面積為14平方公里。其中，人口規模在10萬人以上的有40個，2萬人以上的有334個，1500人以下的有3.5萬個，且大多在300人左右。羅馬尼亞現有236個市鎮，還有2705個鄉，平均管轄面積為116平方公里，人口一般在4000人至10000人之間。總體而言，現代西方國家對鄉鎮的建制規模并沒有統一的標準，其管理方式靈活多樣，帶有“人性化”管理的特點。
但在中國歷史上，“皇權止于縣政”，鄉鎮建制多“因其俗以為法”，或延續或中斷，或重視或忽略，或繼承或革新，表現為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征，經歷了一個漫長而又復雜的演化過程。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家的鄉鎮政權像中國這樣頻繁變動，顯得極其混亂和無序。如在歷史上的許多朝代，鄉里組織稱謂復雜且多變，如“有‘鄉’、‘里’、‘區’、‘社’、‘城’、‘鎮’、‘鋪’、‘廂’、‘集’、‘圖’、‘都’、‘保’、‘總’、‘村’、‘莊’、‘營’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘戶’。又有所謂‘寨’、‘堡’、‘團’、‘卡房’等等之稱者，皆于固定組織之外，復為屬于特殊情形下之特種組織”。概括起來，它主要有兩種類型：一是“趨大化”，一是“趨小化”。史載周代，“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，一萬二千五百戶”，可謂管轄面積大，管理人口多，組織結構嚴密，層級劃分細致，并且注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等等社會功能。秦漢以后，我國的“鄉”建制規模變小，其地位和作用也逐漸降低。如魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉，三千以上置二鄉，五千以上置三鄉，萬以上置四鄉”，“鄉”建制規模在500戶至2500戶之間。但到隋唐時期，“鄉”的建制規模僅為500戶，這與以往的“萬戶之鄉”簡直無法相比。事實上，“鄉制”到了唐代，已經名存實亡。北宋中期，王安石在全國推行“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”，“鄉”的建制規模為250戶左右。而到元明清三代，“鄉”的建制規模僅為100戶左右?？傊瑸榱丝刂颇康亩衙癖姺殖尚挝坏幕舅枷?，連同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不綴。
清朝末年，我國出現了“太平天國的鄉村組織采取寓兵于農的方法，建立守土鄉官制”。按照《天朝田畝制度》規定，農村每5家設“伍長”，每25家設“兩司馬”，每100家設“卒長”，每500家設“旅帥”，每2500家設“師帥”，每13156家設“軍帥”，“鄉”的建制規模為大約五六萬人。光緒三十四年（1908年），晚清政府開始重視學習西方憲政，制訂出了中國有史以來第一部《城鎮鄉自治章程》。該章程規定：城鎮人口10萬人以上者設為“區”，5萬人以上者設為“鎮”，鄉村人口5萬人以下者設為“鄉”。但到了民國時期，國民黨規定：百戶以上村者設鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者設鎮。鄉鎮以下設閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭。1939年，國民黨對鄉鎮建制規模又做了補充規定，即鄉鎮以管轄10個保為基本組織原則，一般不少于6個?；蛘呤遣欢嘤?5個保，其規模為大約1000戶左右。新中國成立后，尤其是在合作化和人民公社化運動中，我國鄉鎮變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。如在1958年，全國一次性砍掉了74萬個農業合作社，將其合并為23630個人民公社。這種“政社合一”的人民公社相對于國家政府而言，只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。1980年，全國的人民公社為54183個，生產大隊為71萬個，生產隊為576萬個，若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產大隊配備7名干部，平均每個生產隊配備5名干部計算，當時需要大約3500萬名干部，這比歐洲一個中等國家的總人口還多，如何讓中國農民承擔得了。于是，我國在上世紀80年代初期廢除了人民公社管理體制，建立起79306個鄉，3144個民族鄉，9140個鎮和94萬個村民委員會，作為農村基層政權組織和群眾性自治組織，即實行“鄉政”與“村治”相結合管理模式。
但是，隨著我國農村經濟體制改革的不斷深入，國家政治體制改革起步晚、行動慢，從而使農村經濟基礎的巨大變動與其上層建筑處于“兩張皮”的分離狀態。這樣不僅造成了各地以“撤并鄉鎮”、“精簡機構”、“分流人員”為主要標志的鄉鎮機構改革一直沒有取得實質性的進展，而且使我國過去在傳統計劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交*，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等等歷史遺留問題始終得不到根本解決。說到底，我國鄉鎮改革的根本問題在于劃分各級政府的事權與財權，只有在此基礎上（即明確哪些事情應該歸中央政府、省級政府和縣市級政府來管，又有哪些事情應該歸鄉鎮政府來管），接下來才能考慮鄉鎮政府機構設置與人員編制、經費供給等等一系列問題。如果缺乏整體性、全面性、系統性、科學性的制度設計和強有力的法律作保障，那么單靠“鄉鎮撤并”這一招是難以奏效的。也就是說，下一步的鄉鎮改革既要解決鄉鎮政權自身的問題，如鄉鎮的建制規模、機構設置、職能定位、人員編制，又要解決整個體制方面的問題，如國民收入的再分配、財政體制、戶籍制度、城鄉就業制度、農民義務教育和農村公共產品供給體制。這就需要中央政府抓緊制定出臺一套全面、系統、科學的鄉鎮改革綜合配套方案，逐漸地使鄉鎮機構改革步入健康發展的軌道。因此，我們應站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度去認識和把握鄉鎮改革與發展的總體方向，主要目標是建立精干高效的農村行政管理體制和惠及9億農民的公共產品供給體制，提高整個社會管理和服務水平。這是迄今世界上規模最大、牽涉面最廣的一場波瀾壯闊的農村政治體制改革。
總之，我國鄉鎮政權“廟小菩薩多”的問題根源在于國家政治體制設計不夠科學，而與鄉鎮建制規模大小無關。今后，我們應堅持“以人為本”的價值取向，緊緊圍繞全面建設小康社會和積極構建社會主義和諧社會的奮斗目標，科學地、審慎地對待“鄉鎮撤并”工作，既不能由此給農村和9億農民帶來一系列經濟、政治、文化、社會等方面的新問題和新矛盾，更不能搞“一刀切”。
作者單位：河南信陽師范學院
中國鄉村發現網轉自：中國農經信息網
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