習近平總書記強調：要“把中國人的飯碗牢牢端在自己手里”。隨著工業化和城鎮化的快速發展，耕地退化、污染、棄耕現象日益凸顯，土地資源閑置浪費問題日益嚴重，耕地保護任務越來越艱巨，國家糧食安全的基礎保障亟需加強。實地調研發現，無論是山區、丘陵，還是城郊，普遍存在有耕地拋荒的現象，究其原因錯綜復雜，并且根治農村土地拋荒成為了鄉村治理的難題。
一、耕地拋荒問題產生的原因
耕地是農民重要的生產資料，農民世世代代依靠土地生存，對耕地充滿著很深的感情。但是，工業化城鎮化快速推進中，一方面，耕地的作用顯得異常重要，另一方面大量耕地卻被拋荒閑置。調研發現，耕地拋荒的原因主要有五個方面：
1.糧食種植效益低下導致種糧積極性不足。近年來，化肥、農藥等農資價格逐年上漲，人工費用成本也逐年增加，而糧食的收購價格卻沒有相應上漲，有的年份甚至出現收購價格下降的情況，由此形成耕種成本和耕種效益的倒掛。以調研的某縣W村（小丘陵地貌）為例，種植水稻每畝的成本是：種子120元，化肥130元，農藥150元，人工410元，總計成本是810元，一般毛收入是1500元左右，除掉成本一畝只有690元的收益。調研顯示，如果農戶對有些零星分散的、耕種條件較差的地塊進行耕種甚至會出現投入大于產出的情況。“在家種田，不如外出掙錢”，農民依靠種糧賺錢十分不易，部分糧食生產大戶遇到重大自然災害就會出現嚴重虧損。效益低下直接影響了農民種糧的積極性，這是土地拋荒問題產生的最根本原因。
2.大量農村人口外出務工導致農業生產人員的斷代缺失。由于城鄉二元結構未被徹底打破，隨著工業化、城鎮化的加速，加上傳統觀念一直認為農業生產是低層次的職業，絕大部分新生代都希望脫離農村進入城市，催生了“打工潮”。大量農村青壯年勞動力外出轉向二、三產業務工，雖然城市生活消費不低，但每年結余的收入仍然是在家種糧的數倍之多。我們調研的幾個鎮的鄉村，留在農村務農的基本上只剩下老人和婦女，從事農業生產的勞動力嚴重匱乏，大量耕地無人耕種、無力耕種。有些在外務工情況較好的農戶甚至舉家外遷，留下耕地無人打理。農村農業從業人員的斷代，也間接導致了土地的荒蕪。
3.農業基礎設施薄弱導致土地耕作力喪失。山區和丘陵地區的土地細碎化比較嚴重，一戶農民往往有數塊單塊面積很小的土地，耕種十分不便，這些地區的農民一般只栽種1-2畝口糧田以滿足家庭吃飯的需求。偏遠、零散、瘠薄的耕地，耕作條件和基礎設施普遍較差，很大程度“靠天收”，投入多產出少，農民不愿或無力耕種；有些土地地形復雜，修建機耕道、溝渠等基礎設施成本較高，完善水利灌溉、農產品運輸、機械化操作比較費力；有些地方農田灌溉設施管護投入不夠，導致山塘淤塞、溝渠堵塞，防汛抗旱能力較弱；有些土地因為自然災害破壞道路或城鄉建設行為導致土地無法耕種。如此種種，也造成土地拋荒。
4.農業種植技術落后導致耕作機械化不高。調研發現，相關部門盡管非常重視農業技術，但是，一方面掌握農業技術的人不在農村。農村年輕勞動力所剩無幾且無種田的興趣、很少干農活，同時高校農學相關專業的學生畢業后回農村的也不多（基本都到農業相關企業或改行了），由此造成農村現有的年輕人對農業生產最基礎的技術也一竅不通。品種改良、技術推廣完全依賴政府部門。另一方面，機械化作業還有短板。雖然近年來大力推廣農業機械化，但由于部分山區、丘陵地形地貌原因，無法實施大型機械耕作，只能人工耕種或使用簡易農機具。當前，適宜于特殊地貌丘塊作業的機械機型還不多，除了連片地塊、大戶生產外，一般的農民耕種不會主動考慮機械化耕種。在技術匱乏又不積極使用機械情況下勢必造成部分耕地拋荒。
5.土地流轉不規范導致耕地集約化不夠。農民最后的底線就是承包耕地，即使一部分農民背井離鄉務工掙到了錢甚至在城市購房，但對于自己承包且無精力耕種的土地他們因害怕失去寧愿荒蕪也并不愿流轉。雖然國家出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，但農村承包土地的流轉中，不規范的行為經常發生：有的是私下流轉僅限口頭協議；有的流轉時間超過本輪承包期的剩余期限；有的流轉對象沒有經過資質審查；有的流轉行為未通過發包方同意并經鑒證備案等。隨著農村社會發生的生老病死、升學、當兵、就業、遷徙等，社會關系不斷變化，有的土地流轉因為不規范造成了糾紛，農民寧愿荒蕪也不愿流轉惹糾紛。
二、解決耕地拋荒問題的對策
耕地拋荒既是一個經濟問題，也是一個社會問題。解決耕地拋荒問題各地都在積極行動，但是因為其原因復雜很難杜絕。要想從根本上解決拋荒問題，必須結合農業農村農民的新特點，多措并舉，綜合治理，不斷調動農民的生產積極性，增強農業生產的效益。
1.強化宣傳引導，營造濃厚氛圍。治理耕地拋荒，要從轉變思想觀念入手。要通過宣傳標語、村村響廣播、宣傳車巡回宣講、屋場會、村居微信群等形式，深入宣傳《土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規、中央省市關于嚴格禁止耕地拋荒的一系列文件精神和各級強農惠農政策，以增強人民群眾主動解決土地拋荒問題的責任感、使命感和緊迫感，激發農民內生動力，營造全社會珍惜耕地的濃厚氛圍。
2.提高糧食價格，控制投入成本。要以農民種糧獲得合理效益為目標值，根據各地農村農業的實際情況主動調整農民農業生產投入與產出率，既要堅持市場調節和定價為主，又要堅定不移采取必要措施對主糧收購價格進行政府干預，制定并落實好最低保護價以提高農民的種糧收入。要根據每個農戶實際需求，探索以村組為單位，集中采購種子、化肥、農藥、農機具，切實降低農業生產資料價格成本，并嚴格控制播種、培管、收割等環節人工成本。
3.加大投入力度，改善基礎設施。要狠抓農田水利建設，加強農業設施的管理和保護，保證農業生產旱能灌、澇能排、病蟲害能治，提高穩產抗災能力，增強農業生產的穩定性。狠抓耕地保護和質量建設，搞好土地復墾整理和高標準農田建設，加強中、低產田改造，注重成片改造。大力推進農業機械化，減輕勞動強度，提高勞動生產率和經營規模水平。既要發揮國家對農業投入的主導、帶動作用外，又要積極引導和促進社會各方面多渠道加大對農業的投入。加大改善基礎設施，加大農業的科技投入，大力培養農村實用人才。
4.調整產業結構，發展精細農業。大力引導農民更新觀念，改變傳統的種植模式，發展高產、優質、高效、綠色農業，改善農產品質量，提高農產品附加值，增強市場競爭力。要以市場為導向，把資源優勢和市場需求結合起來，進行供給側結構調整，做到宜糧則糧，宜菜則菜，宜經則經，發展特色產業。大力發展電子商務進農村，壯大農民經紀人，實現線上線下良性互動、精準發力，搞活農產品流通，推動“訂單農業”發展。采取招商引資、社員合作等形式，引入農產品加工中小型企業，發展鄉村集體經濟，吸引農民返鄉務農務工，就地消化農產品。
5.落實扶持政策，激發種糧積極性。在全面落實各項扶持政策基礎上，要適當提高耕地地力保護補貼等農業補貼的標準，調動農民種糧積極性。堅持“誰耕種，補給誰”的原則，不搞平均主義和“本本”主義（即簡單以權證作為補貼依據)。完善農業保險機制，加大政府對農業保險購買的補貼力度，減少市場風險，增加農業效益。結合鄉村振興工作，將代購有機肥等生產資料（或進行補貼）納入地方扶持政策范圍。對輪休土地實施輪休補貼，提高土地地力。
6.鼓勵土地流轉，擴大規模經營。市縣區要出臺農業規模經營補貼的基本政策，吸引各類經營主體或投資主體流轉土地、耕種土地，提高農業組織化程度，推進農業產業化進程。鄉鎮政府要主動用活農村經管站的土地流轉平臺，引導土地規范流轉。一要搞好余缺土地調劑，將土地轉包給愿意耕種的農戶耕種，或通過村民會議，通過“小調整”將這部分土地重新發包。二要在群眾自愿的前提下，將分散的拋荒耕地采用調換、轉包等形式，盡可能集中連片，由村組統一整治后進行招租流轉。三要對自然條件差的高坂田、缺水田統一改造為旱地再整體流轉或向上級申請變更土地類型。四是進行合同制約。在土地承包和土地流轉中，將禁止拋荒土地的條款寫入土地承包合同和土地流轉合同，明確約定對拋荒行為的違約責任和處理措施，特別是建議對土地拋荒的，合同約定國家政策性補貼資金一律取消。
7.加強監督檢查，分類施策處置。加強耕地拋荒的明查暗訪，確保國家土地管理、糧食安全有關法律法規政策執行到位。對發現的問題，建立臺帳，分類管理：復耕條件較好的，要堅持當年復耕；雖具備一定的復耕條件，但難度較大的，要明確整改期限和整改要求，限期復耕；不具備復耕條件或復耕沒有實質意義的，依法先行處理后再采取就地挖潛、異地補齊等方式補充耕地。同時，要通過地方立法解決土地拋荒問題。具體包括：一是發包方有權收回棄耕拋荒土地承包經營權；二是承包期內，承包方舉家遷入城鎮的，設立一定的過渡期保留其土地承包經營權，但必須耕種。
作者單位：黃奧，湖南省常德市人大民族華僑外事委員會；譚博文，湖南省常德市民政局；尹昌俊，湖南省石門仙陽湖國家濕地公園管理處；來源：《中國鄉村發現》2021年第2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
