問題是研究的起點。馬克思深刻指出：“主要的困難不是答案，而是問題。”任何事物的存在發展都伴隨著問題，具有根本性和本源性的基本問題起著決定性作用。只有發現和認識基本問題，才能深刻理解事物的發展形態和轉變趨勢。習近平總書記2020年7月指出：“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。”中國正處于社會主義現代化建設之中，基層治理正處于歷史性的結構轉換之中，這種轉換將深刻影響解決基層治理基本問題的結果。
一、基層治理的基本問題
基層是結構性用語。基層相對于上層、高層而言，處于由多層級構成的系統中的基礎層次。作為政治學用語，基層是指國家結構體系中的基礎性部分。國家不同部分的結合形成一定的國家結構形式，主要有聯邦制和單一制兩類。聯邦制的特點是各個地方結盟組成統一國家，注重相互間的橫向關系。單一制的特點是各個部分由整體決定，注重上下間的縱向關系。中國是長期歷史形成的典型的單一制國家。國家政權組織系統有三個層級：一是中央；二是地方；三是基層。與中央和地方層級相比，基層政權的主要特點是直接面對社會人群。國家基層政權及其管轄的人群共同構成基層社會。基層社會的特性表現為兩個維度：一是作為國家大廈底座的基層，處于國家政權組織系統的上下結構中；二是作為國家大廈支撐的基層，是國家與社會的結合部位。基層社會特性構成了基層社會治理的特性：一是自上而下的國家政權進入基層社會的治理；二是基層社會內部國家與社會力量共同構成的治理。進而，基層社會的特性決定了基層治理的兩大基本問題。
一是國家上層與基層的上下互動問題。基層是國家體系的基礎性部分。在中央集權的單一制國家，代表國家整體的中央權力需要通過不同層級的政權組織進入社會，將社會成員納入統一的國家體系，實現社會的國家化。基層政權處于國家與社會的上下樞紐部位。中央決策要經地方，通過基層政權到達社會每個人，即上情下達；社會成員要通過基層政權表達和反映自己的意志，即下情上達。只有上下雙向互動，才能實現國家上層與基層的均衡。
二是基層社會的活力有序問題。基層社會的最大特點是以人民群眾為主體。人民群眾是財富的創造者，是國家的主要成員。人民群眾是否具有為社會不斷提供財富的主動性、積極性和創造性，決定著國家的治理基礎。國家要憑借各種手段治理社會，但手段的終極基礎來源于民眾的創造。正如恩格斯所說，國家是特殊的公共權力，“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅”。換言之，如果沒有公民繳納費用，不僅難以進行國家治理，就是國家政權也難以維持。當然，基層社會的活力不是自然生成的，需要通過治理將活力納入可持續的秩序。原始社會主要依靠自我力量加以調節，社會進程十分緩慢。隨著社會分化，社會進程加快，社會活力增強，產生了國家，并愈來愈需要國家加以調節。基層社會的活力有序是國家治理與社會治理結合的產物。
由基層社會特性決定的基層治理兩大基本問題，具有普遍性。在不同時代，解決兩大基本問題的方式和結果不一樣，其重要支配因素是基層治理結構。結構是指事物自身各種要素之間相互關聯和相互作用的方式，包括要素比例、排列次序、結合方式和因發展而引起的變化。事物因為結構而產生相應的功能。基層治理結構取決于國家對社會的治理和社會自我治理的要素比例、排列次序和結合方式。這種結構在不同時代有不同表現，解決基層治理基本問題的結果也會不同。
二、基層治理的板塊結構
中國自秦朝開始建立統一的中央集權國家。國家在縣級設立基層政權，經鄉里（保甲）到達家戶，政權組織得以實現“縱向到底”。國家通過這一政權組織體系，將全國所有人統一到國家體系中。美國政治學者福山指出：“依馬克斯·韋伯的標準，中國出現的國家比其他任何一個更為現代。中國人建立了統一和多層次的官僚行政機構，這是在希臘或羅馬從未發生的。”更為重要的是，中國通過“分家立戶”“以家立戶”，將作為社會基本單元的“家”與作為國家政治單元的“戶”連為一體，使得國家權力一直滲透到最底層，形成“家戶制”。這是中國歷經多次王朝更替而能夠重建的基層基礎。
國家權力包括兩個部分：一是專斷性權力，即強制服從；二是基礎性權力，即穿越和滲透于社會之中，因滿足社會需要而得到社會服從。傳統中國的基層國家權力主要是專斷性權力。基層政權體系的主要功能是獲取稅役。在黃仁宇看來，“中國是世界上唯一從公元前迄20世紀始終直接向各個農戶抽稅的國家。這……為西方經驗所無”。“分家立戶”“以家立戶”的目的便是國家可以直接從作為生產單位的“家”獲取稅役。孫中山指出：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關系很小。人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個緣故，中國人民的政治思想便很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”
正是因為“縱向到底”的國家權力的主要功能是收稅，國家正式政權設立在縣一級。“中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了。自上而下的單軌只筑到縣衙門就停了，并不到每家人家大門前或大門之內的。”縣以下為基層社會。對于基層民眾而言，基層政權外在于日常生活，不僅不是自身生活所必需，反而會經常侵擾日常生活。費孝通因此認為傳統國家權力對于鄉土社會“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無為的”。鄉土社會實際上是“長老統治”，大量事務主要是依靠鄉土社會內在的力量加以處理。毛澤東在《湖南農民運動考察報告》中提出：“政權、族權、神權、夫權，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國人民特別是農民的四條極大的繩索。”族權、神權、夫權均內生于鄉土社會。
傳統中國的基層治理實際上由兩種權力所構成，一是自上而下的國家權力，二是社會內生的自治權力。其基層治理結構屬于板塊結構，即進入基層社會的國家權力主要是收稅，基層社會事務主要依靠社會內生力量加以治理。國家與社會的聯結主要是機械聯結，政權“懸浮”于社會之上，屬于“水”與“油”的關系。
基層治理的板塊結構對于解決大規模農業國家的基層治理基本問題具有一定的合理性。一是國家不直接干預農業社會自身的運轉，為社會保留足夠的空間，社會有活力；二是大量社會事務由社會自我調節，既可以維持秩序，又可節約治理成本；三是在國家與社會之間有一個緩沖地帶（非官非民，如士紳），使得國家治理能夠保持一定的彈性。中國成為古代世界最發達的農業文明國家，與這一結構密切相關。
然而，基層治理的板塊結構在解決大規模農業國家的基層治理基本問題方面也有相當的局限，會造成兩種結果，一是社會板結，二是基層崩潰。
傳統中國基層治理中，大量事務由社會自行解決，并內生出在地性權威。他們一方面是基層社會的實際支配者，另一方面又可能阻隔自上而下的國家權力向基層社會的滲透，從而造成基層社會的板結狀態。基層社會由各個小共同體構成，與國家大共同體處于分散隔離狀態。孫中山先生談到中國傳統社會時說：“中國四萬萬之眾等于一盤散沙。”準確說來，基層社會應該是“一盤散石”，即作為小共同體，其內部結構十分堅硬，外部性則缺乏有機聯系。
基層崩潰是指支撐國家體系的基層基礎坍塌，造成國家大廈傾覆，即王朝更替。這是中央、地方和基層共同構成的系統性問題，但起源于基層。基層社會由民眾構成，基層崩潰主要指民眾的反抗。秦始皇濫用民力，造成秦王朝迅速傾覆。司馬遷加以總結道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩？秦之末世是也。陳涉無千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無鄉曲之譽，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不修，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”
“土崩”便是基層社會的崩潰和反叛。基層崩潰是基層治理基本問題惡化的結果。一是國家治理主要是自上而下的單向治理，中央決策不能吸納民意，濫用民力，社會缺乏活力，“民困而主不恤”；二是國家政權組織與基層社會的政治溝通困難，“下怨而上不知”；三是基層社會治理失序而得不到及時修復，“俗已亂而政不脩”，久而久之，造成基層崩潰。數百年一次的王朝更替便成為歷史周期。
三、基層治理的單向結構
近代以來的中國面臨“三千年未有之大變局”，現代化成為時代主題，建構一個現代國家成為迫切任務。將“一盤散沙”狀態的人民組織起來成為建構現代國家的重要內容。處于“一盤散石”狀態的人民難以突破小共同體的限制進行自我聯結。將人民組織起來的重要方式是國家的力量，其重要載體是公社制和單位制。國家通過這一載體實現了對基層社會的重組。
公社制和單位制的共同特點是有基層無“社會”，政府組織與社會組織合為一體，社會被包裹在國家體系之中。農村人民公社是“政社合一”的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。農村人民公社在性質上是農村集體經濟組織。每個農村成員都隸屬于公社組織。在城市，企業單位為國家所有，政府直接管理，實行“政企合一”，政府組織與企業組織合為一體。城市絕大多數成員隸屬于國有企事業單位。極少數未進入國有企事業單位的成員則由城市居民委員會管理。國家通過公社制和單位制及居民委員會制，將全國所有人組織到國家體系之中。在這一體系中，“社會”是一個邊緣性概念，特指那些沒有正式工作單位的人群，如“社會青年”，他們不屬于主流人群。
以公社制和單位制為基礎的基層治理結構是一種國家自上而下的單向治理結構。它是對傳統中國基層社會的根本性改造和重建，在解決基層治理基本問題方面具有歷史性的突破。
一是國家政權通過公社制和單位制自上而下延伸到每個人，實現了“縱向到底”，并擴展成“橫向到邊”。在公社制和單位制基礎上，國家政權組織以下級服從上級的科層制進行自上而下的管理。農村人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的管理體制。生產大隊和生產隊由公社直接管轄，服從上級命令。國有企事業單位有行政級別，服從上一級行政組織的命令。公社和單位內部及其與上級組織構成命令—服從關系。
二是公社制和單位制不僅造成國家強制性權力延伸到基層，而且構建了特殊的基礎性權力。公社和單位屬于經濟組織，其成員除了從公社和單位獲取報酬以外，日常生活也要依靠公社和單位。公社和單位在滿足人們經濟需要的同時，也滿足人們的社會需要。在這一體制下，國家只需管理公社和單位這一經濟組織，便可以實現對基層的治理，而沒有與國家相對的“社會”，也不存在國家對社會的管理。
以公社制和單位制為基礎的基層治理體系保障了國家意志在基層的充分體現。但是單向的基層治理結構在解決基層治理基本問題方面存在不足和局限。
一是人民群眾的意志缺乏向上表達的機制。從所有制看，公社制和單位制都屬于公有制。農村人民公社的各級組織按照民主集中制的原則辦事，其權力機關是社員代表大會和社員大會。但是“政社合一”的管理體制未能為農民社員提供向上表達自己意志的機制。下級服從上級的科層化管理必然帶來強迫命令和官僚主義。國家試圖通過群眾運動的方式來制止這種行為，但成效不明顯。
二是基層組織和人民群眾缺乏主動性、積極性和創造性。公社制和單位制中的命令—服從關系，造成基層和人民群眾更多的是服從。而簡單的服從顯然不利于生產發展。畢竟公社和單位都是經濟組織，其主要功能是創造更多的財富。公社制和單位制具有超穩定性，基層治理有序但缺乏足夠活力和持續動力。
四、基層治理的互動結構
1978年以來，中國進入了大規模社會主義現代化建設時期。基層治理發生著深刻的結構性轉換，其結構變動錯綜復雜，基本走向是國家與社會的雙向互動，并推動著基層治理基本問題的解決。
農村的特點是分散性和多樣性。單向的科層制管理與農村社會的特性發生著直接沖突，壓抑了社會的活力。中國的改革率先從農村開始，目的是調動農民積極性。鄧小平認為：“調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”他還強調：“調動積極性是最大的民主。”
農村改革廢除了“政社合一”的人民公社體制。家庭成為獨立的生產單位，農民獲得生產經營自主權。農村基層治理實行“鄉政村治”結構，在鄉鎮建立基層政權，鄉鎮以下設立村民委員會，實行村民自治。這一結構為基層保留了足夠的空間，農民獲得了前所未有的自由和權利。
村民自治與發展基層民主相關聯。中華人民共和國是人民當家作主的國家。這是新中國與過往國家形態的根本不同之處。在彭真看來，“十億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題”。要解決這一問題，一是人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力；二是在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾直接行使民主權利。這一思路是為了從根本上解決傳統國家的政治基礎問題，人民群眾有對上政治表達和在基層管理自己事務的權利。
隨著農村改革的成功，城市啟動改革，其基本方向是實行“政企分開”，企業成為相對獨立的經濟主體。企業員工由原來的“單位人”變為“社會人”。大量的生活問題由城市居民自己解決。住房商品化造就了獨立于“單位”的生活空間，人們通過購買的方式獲得住宅權，成為“業主”。
農村和城市改革的重要結果是“政經分離”，產生了一個相對獨立于國家經濟管理體制的“社會”。這個“社會”是由一個個具有獨立利益的個體組成的。隨著“政經合一”的公社制和單位制的改革，人們處于具有地域性的基層政權組織的管轄之下，由此構成了一個“基層社會”。
基層社會既充滿了活力，又因為利益關系而產生了大量社會矛盾。這些矛盾造成了人們為了維護和爭取權益而從事各種表達活動，包括“上訪”和群體性事件。基層社會基本問題中的活力有序成為新的問題。正是在這一背景下，執政黨提出了建設社會主義和諧社會和加強社會管理的施政理念。
和諧社會和社會管理理念的提出，意味著“社會”由過往的邊緣地位進入到中心地位，意味著存在一個相對獨立的社會。這個社會既充滿活力，又充滿矛盾，需要通過社會管理建構秩序。這一建構過程反映了國家決策對社會變動的應對。
中國的改革開放是為了加快社會主義現代化建設。隨著現代化建設的推進，基層治理結構發生了新的變化，自上而下的國家治理向社會深度滲透。
1980年代，農村基層治理形成了“鄉政村治”結構。隨著工業化和城市化的推進，農民負擔日益加重，“農業、農村、農民”成為嚴重問題。這一問題依靠村民自治和基層民主的微觀治理是難以解決的。大量政府任務自上而下進入鄉村，形成“壓力型體制”，村落治理趨于“行政化”。與此同時，村民自治在運行過程中也存在諸多不足。在這一背景下，“鄉村治理”的話語開始替代“村民自治”，愈來愈具有主導性地位。其特點是國家自上而下對鄉村的治理。只是隨著農業稅的廢除和鄉村振興戰略的提出，國家對農村基層的治理更多的是依靠基層組織建設和提供公共服務。
在中國歷史上，城市主要實行“官治”，自治的因素很少。改革開放以來，城市化進程加快，大量人口進入城市。如何將異質性、流動性人口組織和整合為一體，進行有效治理成為突出問題。為了解決這一問題，國家在城市建立起自上而下的政府治理體系，實行“兩級政權、三級管理（街道）、四級組織（社區）、五級網格”。
總體上看，21世紀以來，基層治理主要表現為國家對基層的治理，形成“縱向到底，橫向到邊”的治理體系。如果說1980—1990年代的基層治理以基層自治為主，那么，21世紀以來的基層治理則以政府為主導。
改革開放后的“縱向到底，橫向到邊”的治理體系與改革前有很大的不同，這就是存在著一個龐大的相對獨立的社會。這一社會盡管充滿著矛盾，但也是活力的源泉；這一社會盡管為政府所主導，但也會提出自己的要求。國家對基層的治理必須在有序和活力之間尋求平衡，采用不同于改革前單向政府治理的治理結構，這就是政府、社會與居民的共建共治共享。
2020年習近平總書記指出：“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一。要完善共建共治共享的社會治理制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”這一論斷為中國基層治理確立了目標和方向，搭建了互動式的基層治理結構，為解決基層治理的兩大基本問題提供了明確思路。
如何在基層治理互動結構下推進基層治理基本問題的解決，還有待在實踐中探索和完善。在基層治理實踐中，自上而下的政府治理是優勢，如何適應不斷變化的社會需求并積極回應是短板；社會如何集聚民意進行有效表達并參與政府治理還有待開拓；如何通過政府與社會的良性互動構建充滿活力的秩序，形成政治、自治、德治、法治、智治相統一的基層社會還需要進一步探索。
（作者系華中師范大學中國農村研究院院長、教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。中國鄉村發現網轉自：《探索與爭鳴》2023年第1期）
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