摘要：本文在回顧中國農業發展歷史的基礎上，結合全球農業發展趨勢對中國農業發展的啟示，重點展望至2050 年中國農業發展趨勢、戰略重點及發展建議。文章研究表明，至2050 年，農業GDP 占總體GDP 的比例與農業就業占總體就業的比例將逐漸趨同；中國食物自給率將從現在的95% 下降到2035 年的90% 左右，未來還會緩慢下降；高價值農產品和多功能農業的發展是未來農業增長和農民農業增收的主要增長來源。為此，面向2050 年，實現中國農業現代化的戰略重點為：農業生產力提升與保障國家食物安全戰略；發揮農產品比較優勢發展戰略；綠色高效高值農業發展促進戰略；農業水土資源可持續利用保障戰略；制度、政策、投資改革引領現代農業發展創新戰略。
一、前言
“十九大”報告提出到 2035 年基本實現社會主義現代化，到 2050 年建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。同時，提出推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。農業發展依然要承擔保障國家食物安全、生態安全、農業可持續發展等多個任務，農業現代化是四個現代化同步發展的短板。為此，我國提出實施鄉村振興戰略，始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重等多項促進農業現代化發展的戰略。要加快推進農業現代化，亟需開展至 2050 年全我國農業發展的趨勢與展望研究。
本文在回顧中國農業發展歷史的基礎上，結合全球農業發展趨勢對中國農業發展的啟示，展望至 2035 年和 2050 年中國農業發展趨勢，提出加速實現農業現代化的政策建議。具體任務包括：厘清中國農業過去的發展過程與特征；總結全球農業發展趨勢及其對中國農業發展的啟示；判斷至 2035 年和 2050 年中國農業的發展方向、主要農產品生產及結構變化趨勢、生產方式轉變特征；提出加速實現農業現代化的總體思路和國家農業政策支持體系。
二、我國農業發展回顧
（一）我國農產品生產、消費和貿易演變
改革開放以來，我國農業生產保持較快增長趨勢，基本滿足國內不斷提高的消費需求。從 1978— 2020 年，我國農業國內生產總值（GDP）年均增長達 4.6%。在糧食安全得到基本保障的同時，經濟作物得到快速發展。我國畜禽生產增長顯著超過農作物生產增長，漁業產量增速顯著高于其他農產品。1978年以來隨著經濟增長和市場與流通的發展，我國食品消費結構發生顯著改變，并呈現較顯著的階段性變化特征。1980—1990 年是細糧替代粗糧和副食品消費逐漸增長的階段。20 世紀 90 年代初以來，我國人均食品消費具有顯著的“以高附加值農產品替代口糧或主食”的變化特征。1978 年以來我國農產品貿易規模迅速擴大、貿易產品和地區結構不斷改善，這也成為調整國內農產品供需關系，促進農民增收、就業和農村經濟發展的一個重要手段。
（二）我國農業發展的主要驅動力
1978 年以來，我國農業發展的主要驅動力來自于制度創新、科技創新、市場改革和農業投入。
一是農村制度創新。家庭聯產承包責任制顯著提高了農業全要素生產率，是改革初期（1978—1984 年）農業增長的重要驅動力。在穩定農地制度的基礎上，推進了戶籍制度改革以促進農村勞動力的非農就業和在區域間的流動，推進了鄉鎮綜合改革與基層政府轉型等制度創新以提升鄉村治理能力；同時，在農民合作經濟組織的制度創新和農村信貸的制度改革等方面也做了不少努力。
二是農業科技創新。過去四十年，農業科技進步為中國農業增長起到極其重要的作用。我國建立了龐大的、學科分類齊全的農業公共部門的科研體系，為加速國家農業科技創新提供了技術保障。建立了國家農業技術推廣體系，覆蓋全國所有鄉鎮，為加速農業技術采用提供了基層技術服務的體系保障。農業科技運行機制得到了改善，特別是以工資制度和績效評價改革為核心，提高了科研人員的收入水平和科研積極性。政府投入不斷增加為農業科技進步提供了資金保障。同時，在過去 10 多年，吸引了大批企業參與農業科技的投資，為科技創新注入了新的生命力。
三是農產品市場改革。其主要通過如下三個渠道影響農業發展和農民增收：①市場改革提高了農業資源的配置效益，促進了農業生產結構的調整和優化，提高了農產品市場競爭力；②市場改革降低了農民購買農業生產資料的價格，促進了農民對農業生產的投入和增收；③市場改革降低了市場的交易成本，提高了農民銷售農產品的價格，促進了農民擴大生產的積極性，增加了農民收入。四是農業投入增長。政府和農民不斷增加農業生產投入也是中國農業保持較高增長的重要驅動力。在政府投入中，對農業生產起最重要作用的主要是農業基礎設施建設，這些投入提高了農業綜合生產力。
（三）未來農業發展面臨的主要挑戰和政策選擇
在農業農村發展面臨的諸多問題中，確保農民增收、糧食安全和農業可持續發展是 21 世紀初以來我國農業發展面臨的最大挑戰。過去四十年農業發展改革的成功經驗，包括一些時期走過的一些彎路，都將是未來我國農業發展改革的難以估價的法寶。我們要牢記過去四十年中國農業發展與改革的主要成功經驗，即我們的四大法寶：農村制度創新、農業技術進步、農產品市場改革和農業投入。
三、全球農業發展趨勢
（一）全球耕地和水資源分布特征和變化趨勢
全球耕地資源主要集中在亞洲和美洲，然而全球人均耕地面積在大洋洲和北美洲較高，而在亞洲尤其是南亞和東亞較低。2017 年全球人均耕地占有量為 0.18 hm2 ，耕地面積最少的大洋洲人均耕地卻高達 0.78 hm2 ，北美洲的人均耕地也較高（0.54 hm2 ）。亞洲尤其是東亞的人均耕地面積較低，人均僅為 0.11 hm2 和 0.08 hm2。全球可利用的淡水資源十分有限而且區域分布不均。氣候變化背景下，隨著工業社會和生態用水等的增加，全球水資源供需不平衡態勢會進一步加劇。從供給角度來看，地表水資源供給總量將保持相對平穩，但空間不平衡程度進一步加劇。全球地下水資源開采量會持續增加，部分地區地下水超采進一步加劇。
世界耕地和人口分布的不一致凸顯農業生產結構差異和貿易的重要性。例如，中國占世界 8% 的耕地，但卻有占世界 20% 的人口，所以中國的土地密集型農產品在國際市場上沒有競爭力。農產品和食物的貿易是解決全球和許多國家食物安全的重要途徑。例如，人均耕地面積小于 0.12 hm2 的中國等國是以農產品和食物進口為主的國家，人均耕地介于 0.12 hm2 到 0.26 hm2 的德國等國是農產品進出口基本平衡的國家，人均耕地大于 0.26 hm2 的美國等國是以農產品和食物出口為主的國家。
從全球耕地和水資源分布特征和變化趨勢的分析可以看到，貿易與區域食物安全在全球起著重要作用，滿足全球各地區農產品供需平衡與資源稟賦差異需要通過農產品的國際貿易。如果中國食物要完全自給，要以犧牲資源環境可持續發展為代價。現代農業轉型和保障食物安全都要充分利用“兩種資源、兩個市場”。
（二）全球食物生產的趨勢、分布和生產力增長情況
雖然全球的谷物面積呈現下降趨勢，但谷物的總產量不斷提高。谷物總產增長主要來自谷物單產的提高。研究表明，單產提高主要靠兩個因素：一是生產投入增加，即化肥、農業、機械等的投入；另一個是技術進步。生產投入增加帶來了許多的問題，到目前為止我國化肥和農藥的投入還在增加，而歐洲國家在 20 世紀 80 年代已經開始減少。谷物生產力區域差異大，全球谷物生產有很大的增長潛力。全球谷物的一半是由生產力或單產低于 5 t 的國家生產的；全球單產超過 6 t 的國家只貢獻了全球谷物總產量的 20%（見圖 1）。這也意味著，如果能夠顯著提高單產較低國家的生產力，全球谷物生產將會得到顯著提高。
圖 1? 2016 年世界主要國家和地區谷物單產和產量對世界谷物總產量貢獻累積百分比
注：數據來源于 Food and Agricultural Organization of the United Nations, FAOSTAT, 2017。
全球食物生產的趨勢、分布和生產力增長情況顯示，全球食物生產還有很大的增長潛力，如果能夠顯著提高單產較低國家的生產力，全球糧食生產將會得到顯著提高。中國及許多國家未來農業增長還將主要依賴生產力增長，保障中國食物安全還要關注發展中國家的生產增長。
（三）全球農業科技創新和發展趨勢
農業科技進步對農業發展起關鍵作用。全球公共農業在研究發展（R&D）方面的投資不斷增加，其中高收入國家一直占全球公共農業 R&D 投資的主導地位（在全球份額中保持在 50% 以上）。當然，從公共農業 R&D 投資年均增長率來看，近年發展中國家總體公共農業 R&D 投資額年均增長率基本與發達國家持平，高于全球平均水平。新一輪科技革命和產業變革為農業轉型升級注入了發展活力。農業正逐漸步入信息化主導、生物工程引領、智能化生產和可持續的現代農業發展階段。農業技術革命使世界農業得到全面、深刻的變革，徹底改變了世界農業的生產貿易格局。
從全球農業科技創新和發展趨勢看，我國要注重在農業可持續發展及系統解決農業及關聯問題上的投入。特別是要注重依靠現代生物、信息通信、裝備技術、資源管理等現代科技與管理系統解決全球農業發展的思路；要注重食物 – 水土 – 能源系統解決思路；堅持從“食物系統”解決農業發展問題；注重智慧農業的發展等。
（四）全球主要發達國家農業支持政策變化趨勢
發達國家的農業支持力度和保護率發生了顯著的變化，政策已逐漸趨向市場化和提高農業競爭力。一方面受烏拉圭貿易談判影響和世界貿易組織（WTO）規則的約束，另一方面為促進國內生產結構調整和提高主要農產品的市場競爭力，經濟合作與發展組織（OECD）國家平均生產者支持度（PSE）占農產品產值比例總體呈現出緩慢下降的趨勢（見圖 2）。值得一提的是：這一變動趨勢同中國正好相反，而且我國生產者支持度占農產品產值比例近年來已超過 OECD 國家的平均數。同時，我國農業保護率（國內價格同國際價格差價的百分比）也從 2009 年開始超過美國和歐盟所有國家的平均水平。
圖2? 中國和主要國家生產者支持度占農產品產值比例 (a) 和生產者名義保護率 (b)
注：左圖數據來自 OECD database, 2018, https://data.oecd.org/agrpolicy/producer-protection.htm；右圖數據來自 OECD database, 2018, http://www.oecd.org/tad/ agricultural-policies/producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm。
未來，在農業支持政策上，將從市場干預向提高農業生產力、農產品競爭力和農業可持續發展轉變。盡管發達國家都是對農業高補貼的國家，但各國的支持政策都在逐漸減少對農產品價格的直接干預，減少價格支持政策，向提升本國農產品競爭力的政策目標轉變。
（五）全球農業結構變動趨勢與農村轉型
農村發展的國際經驗表明，一方面，以提升生產力為主要驅動力的農村經濟轉型（簡稱農村轉型）促進了國民經濟結構轉型（簡稱結構轉型）；另一方面，以工業化和城市化為主要驅動力的結構轉型加速了農村轉型和發展，結構轉型和農村轉型相輔相成，最終實現城鄉勞動收入的趨同。發達國家農村人口占比下降速度與結構轉型速度同步。多數發達國家的農村人口比例在完成結構轉型后趨向 20% 左右，但部分國家和地區在后工業化時期還出現顯著下降的勢頭（見圖 3）。
圖3?1991—2017 年主要國家和地區農業就業占比和農村人口占比的變動關系
注：數據來源于 Food and Agricultural Organization of the United Nations, FAOSTAT, 1992—2018。
未來我國農業發展要順應全球農村結構轉型的趨勢，借鑒國際經驗，以提高農業生產力為驅動力的農村轉型促進結構轉型，通過結構轉型創造更多就業來拉動農村轉型。未來需加速農村勞動力向城鎮轉移的速度；同時，需顯著提高農業勞動生產力，從而進一步縮小勞動力在農業與非農行業間的生產力差距。
四、至 2050 年我國農業發展趨勢與展望
在回顧 1978 年以來我國農業發展歷史并分析全球農業發展對我國農業發展啟示的基礎上，展望至 2050 年我國農業的發展趨勢。
（一）至 2050 年中國農業在國民經濟中的地位
經濟快速增長伴隨著經濟的重大結構性變化。改革開放以來，中國的農業產值年均增長率為 4%~5%，但工業和服務業部門以及整個經濟的增速更快。事實上，自 1985 年以來，工業和服務業的增長速度就是農業增長速度的兩倍到三倍。相比農業部門和服務部門，農業部門占國內生產總值比例從 1970 年的 40% 下降到 2020 年的 8%，而工業和服務部門占國內生產總值比例卻從 1970 年的 60%增長到 2020 年的 92%（見表 1）。上述統計指標凸顯了我國與發達國家農業發展趨勢特征的一致性：農業發揮的變革作用越大，其發展速度越快，同時農業在經濟中的份額也呈現逐步下降的趨勢。
就業結構也同樣體現了經濟的變革。1970 年我國勞動力在農業部門的就業比例為 81%，隨著工業和服務業在國民經濟中的占比大幅提升，2020 年農業就業比例下降到 24%，而工業和服務部門的就業份額則從1970年的19%增長到了2020年的76%（見表 1）。實際上，到 1995 年，有超過 1.5 億的農村勞動力從事非農就業，而這一數字在 2017 年又增長至 2.8 億人。
預計未來農業在國民經濟中的地位變化緊緊契合了中國經濟的現代化轉型：從農業到工業，農業部門占國內生產總值比例將繼續下降到 2035 年的 5% 和 2050 年的 3.6%，而工業和服務業部門占國內生產總值比例將上升到 2035 年的 95% 和 2050 年的 96.4%；從農村到城市，農業就業比例將下降到 2035 年的 10% 和 2050 年的 4%。農村人口下降到 2035 年的 25% 和 2050 年的 20%。不論是產業的變遷，勞動力的流向，還是農村人口的減少，都表明我國正在快速推進城鎮化進程（見表 1）。
表 1? 1970—2020 年和 2035—2050 年 ( 基準方案 ) 中國經濟、就業和人口結構 ( 單位：%)
注：歷史數據來自《中國統計年鑒》，未來數據來自北京大學中國農業政策中心預測模型分析結果。
（二）糧食及主要農產品生產、消費及貿易變動趨勢
我們采用“中國農業政策分析和預測模型” （CAPSiM）對未來我國農產品供給與需求進行預測分析，預測結果見表 2。
未來我國農產品供需總體趨勢是：
第一，中國的食物自給率將從現在的 95% 下降到 2035 年的 90% 左右，下降 4~5 個百分點；至 2050 年將進一步出現 3~4 個百分點的下降。增加進口的農產品主要是大豆、玉米、食糖等水土資源密集型生產的農產品，而這些農產品進口增長是完全處于北美、南美和東歐國家等目前我國主要貿易伙伴國的生產和出口能力之內。
第二，因為口糧需求將呈現下降趨勢，至 2035 年和 2050 年中國的大米和小麥能保持基本自給，但飼料需求將繼續超過國內的生產能力，進口將不斷增長，增加飼料糧進口有利于國內畜牧業的發展和畜禽產品的供給安全。
第三，消費者對畜產品、水產品、蔬菜、水果和食品質量與安全的需求將顯著增長，國家與社會對農業的多功能需求（如生態、景觀、旅游、文化等）也將成為農業新的增長點，高價值農產品和多功能農業的發展是未來農業增長和農民農業增收的主要來源。
表 2?主要農產品 2019 年、2035 年和 2050 年供需平衡的預測
注：①按照 70% 出米率計算；②按照 12% 出糖率計算。數據來源于 CAPSiM 模擬結果。
我國飼料糧需求增長到 2050 年將顯著高于國內生產增長，自給率將不斷下降。除口糧（大米和小麥）能基本自給外，玉米和大豆進口需求將不斷增長。如果不采用玉米關稅配額制管理， 2035 年和 2050 年玉米進口將分別達到 5.609×107 t（自給率為 83%）、6.624×107 t（自給率為 82%）；到 2035 年大豆進口將超過 1×108 t，這種趨勢將延續到 2050 年。如果實施玉米進口關稅配額制（7.2×104 t 配額內關稅為 1%，配額外關稅為 65%），畜產品進口將顯著增長。
除蔬菜和水果外，其他農作物產品供需缺口將逐漸擴大。食糖自給率將降低到 2035 年的 58%，到 2050 年將持續降低；到 2035 年和 2050 年，棉花的自給率將分別下降到 66% 和 54%。
養殖業除水產品外，其他畜產品的生產和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿易政策和草牧業發展。到 2050 年水產品供需基本平衡，但畜產品供需平衡存在不確定性。在限制玉米進口和不重視草牧業發展的情況下，豬禽肉、牛羊肉和奶制品的進口量將顯著增長，并高度依賴于不可靠的國際市場供給。如果放開飼料糧市場，通過進口飼料發展國內畜牧業，豬禽產品供需能基本保持平衡，牛羊肉和奶制品進口增加，到 2050 年自給率將在當前基礎上下降 10%~20%。
（三）長期食物安全保障與可持續發展
隨著人口增長、收入提高和食物消費結構的演變，中國食物消費持續增長，但仍保持了較高的食物自給率。我國保障糧食安全背后是以水、土資源的耗竭和環境不可持續發展為代價的。20 世紀 90 年代以來，我國食物進口量呈現增長態勢，2003 年食物總進口額超越總出口額，食物的進口一定程度上緩解了國內資源壓力和環境挑戰。近年來，我國提出了統籌用好國內國外“兩個市場、兩種資源”。為此，定量測算近年來食物貿易為國內節約的水、土資源量以及對全球的農業發展意義，并預測未來這一趨勢，將能幫助回答如何平衡食物安全與資源安全及可持續發展，科學調整食物生產結構，促進現代農業轉型。
基于本研究對未來食物貿易的預測，結合已有文獻關于資源環境消耗數據，我們預測了未來食物貿易對水土資源節約的影響。除基準情景外，構建了兩個政策情景：①情景 S1，中國的灌溉效率每年提高 0.5%；②情景 S2，灌溉效率每年提高 1.0%。預測表明，國內和國際未來都將保持虛擬水、虛擬土資源節約的趨勢。2035 年和 2050 年，隨著農產品供需結構的變化，我國農產品進出口數量將發生顯著變化。農產品貿易中隱含的虛擬水和土地資源凈進口也將為中國節約大量的水、土資源。
在基準情景下，2050 年虛擬水的凈進口將為我國節約水資源 3.275×1011 m3 （見表 3）；2050 年中國食物貿易也顯著地節約了國內的土地資源，約 6.62× 107 hm2 。如果這些農產品在國內生產，所需要的播種面積占 2015 年全國耕地面積的比例為 49%。我們的預測表明，由于我國是水土資源高強度利用的國家，而出口國多數是水土資源低強度利用國家， 2015 年的中國食物貿易為全球節約了 9.5×1010 m3 虛擬水和 1.52×107 hm2 耕地，2050 年由于中國增加了食物的凈進口，將為全球節約 1.344×1011 m3 的淡水資源和 1.437×107 hm2 耕地。中國未來食物的適度進口不但保障了中國的水土資源安全，還將為全球農業可持續發展做出重要貢獻。
灌溉效率的提高會改變中國農產品貿易對本國和全球虛擬水資源節約的影響，但總體而言，到 2050年農產品凈進口將幫助中國節約12%的灌溉水，節約全球水資源將近 1.1×1011~1.44×1011 m3 。具體來講，假如中國每年提高灌溉效率 0.5%（情景 S1），國內虛擬水資源節約下降到 3.124×1011 m3 ，較沒有灌溉效率提高的基準情景低 4.6%。灌溉效率的提高對全球虛擬水資源節約的影響更加明顯（下降 10%）（從 1.344×1011 m3 下降到 1.212×1011 m3 ）（見表 3）。在情景 S2 下，假如中國在 2050 年每年提高灌溉效率 1%，相對于基準情景，國內和全球虛擬水節約將分別下降 7.6% 和 16.2%。同時，中國農業灌溉效率的提高將顯著節約國內農業生產需要的灌溉水。
表 3 2035 年和 2050 年中國農產品凈進口對本國和全球資源節約預測
注：數據來源于 CAPSiM 模擬結果。
五、戰略重點與政策建議
（一）總體目標與戰略重點
2035 年總體目標：①食物總自給率達 88% 以上。谷物自給率達到 90% 以上，其中口糧絕對安全、自給率達98%以上，玉米自給率達到80%以上，豬肉自給率達到 98%，牛羊肉自給率達到 70% 以上，禽肉蛋基本自給，奶制品達到 70%，蔬菜水果適度出口；②綠色高效多功能的高值農業得到快速發展，產值占比為 90% 以上，成為農民農業增收的最主要渠道；③農業生產進入可持續發展階段。
2050 年總體目標：①食物總自給率達 85% 以上。谷物自給率達 85% 以上，其中口糧自給率達 95% 以上；②農業全面實現綠色高效、高值、可持續發展。
戰略重點：①農業生產力提升與保障國家食物安全戰略。堅持“藏糧于技”，通過大幅提升農業全要素生產率來保障國家食物安全的發展戰略。②發揮農產品比較優勢發展戰略。堅持有所為、有所不為，市場配置資源、發揮農產品比較優勢的發展戰略。③綠色、高效、高值農業發展促進戰略。堅持特色、綠色、安全、生態、高效、多功能的高值農業促進戰略。④農業水土資源可持續利用保障戰略。堅持“藏糧于地”、節水增效、優化生產力布局的農業可持續發展戰略。⑤制度、政策、投資改革引領現代農業發展創新戰略。堅持依靠農村制度創新、農業科技創新、農業支持政策創新、農業投資創新引領現代農業發展的創新戰略。
（二）主要政策保障
第一，持續加大科技和基礎設施投入，提高農業生產力。在投入數量上，建議政府提高對農業研發的投資強度；同時，通過知識產權的保護提升企業對農業研發投入的積極性。在投入結構上，調整政府的農業研發投入方向。在基礎設施建設投入方面，不僅要加大新增基礎設施建設的投資力度，而且要增加已有基礎設施的維護和投入力度，加大 “藏糧于技”的支持力度。
第二，在保障糧食安全生產能力的基礎上，加大優勢農業的發展。把有限的水土資源用于食物的生產上；把畜牧業生產作為未來農業發展的重中之重。加大優勢農業（蔬菜 / 水果、水畜產品等）及需求潛力大的農業（綠色、多功能）的發展。
第三，改善市場環境、彌補市場失靈，從技術、政策上支持高值農業發展。挖掘農業增長與農民增收新動能，創造良好的市場環境，推進“綠色、高效、高值農業發展戰略”。各地農業需在特色、高值、綠色和產業鏈增值等方面尋求農業發展新出路，開拓農業發展和農民增收的新領域。
第四，加快推進“農業永續發展”。優化生產力布局，根據水土資源稟賦布局農業生產，協調水土資源的短期和長期利用。擴大休耕輪作、節水增效試點范圍，提高水土資源利用效率。堅持減本增效、綠色少污、資源可持續利用的農業發展方向。
第五，優化配置“土地、勞動力、資金”等農業生產要素，適度規模經營，改進科技研發與推廣體制，改善農業支持政策，保障國家食物安全。加大對優勢、特色、綠色農產品的生產以及多功能農業的公共物品投入，加大對這些產品和服務的市場建設，提升我國農業的綜合生產力和市場競爭力。
（作者黃季焜系《中國鄉村發現》學術委員，中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員，北京大學中國農業政策研究中心主任；解偉系北京大學現代農學院、北京大學中國農業政策研究中心研究員；盛譽、王曉兵、王金霞、劉承芳、侯玲玲單位系北京大學中國農業政策研究中心；中國鄉村發現網轉自：中國工程院院刊《中國工程科學》2022年第1期）
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