——關(guān)于國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣市資興市的調(diào)研報告
近年來，資興市以推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)利置換改革等三項改革為突破，以產(chǎn)業(yè)工人培訓創(chuàng)新為抓手，積極探索新型城鎮(zhèn)化的新思路、新模式，2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮(zhèn)化試點縣市，取得了新型城鎮(zhèn)化試點的階段性成果和經(jīng)驗，對當前的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有可資借鑒的重要意義；特別是其“一戶以產(chǎn)業(yè)工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮(zhèn)化的典型。
一、資興市新型城鎮(zhèn)化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為契機，充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化改革試點的先鋒作用，推動了經(jīng)濟逆勢發(fā)展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為動力，加快城鄉(xiāng)資源要素流動。資興市先后推進了“城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)利置換改革”三大改革，邁出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新步伐。一是探索建立“無城鄉(xiāng)差別”的戶籍制度。以七里鎮(zhèn)湘源村、唐洞街道田心社區(qū)為改革試點，結(jié)合生態(tài)資源權(quán)利置換改革，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，按照實際居住地統(tǒng)一登記為“居民戶口”，并鼓勵“市民下鄉(xiāng)”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。先后推進了農(nóng)村土地股份合作社試點、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點、農(nóng)村宅基地使用權(quán)房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證試點、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試行等多項改革，建立了市、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、交易服務(wù)平臺。目前，全市蘭市鄉(xiāng)、東江街道和東坪鄉(xiāng)等三個試點鄉(xiāng)已建成土地股份合作社4家，實現(xiàn)土地股份合作面積2.3萬畝，設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易中心2所。三是推進生態(tài)資源權(quán)利置換改革。對農(nóng)民生態(tài)資源進行明晰量化，并確權(quán)頒證，建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫。鼓勵生態(tài)保護區(qū)和自然條件惡劣區(qū)域的農(nóng)民，自愿將生態(tài)資源用益權(quán)、宅基地置換成城鎮(zhèn)居住資源、城鎮(zhèn)社會保障與公共服務(wù)、城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。
2.以公共服務(wù)體系創(chuàng)新為目標，構(gòu)建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮(zhèn)化試點要求，以完善公共服務(wù)體系為重點，圍繞“建立外來務(wù)工人員市民化成本分擔機制”的改革目標，著力推進新型城鎮(zhèn)化中市民化的公共成本分擔機制改革，推動縣域的公共服務(wù)清單制定。資興市以“三個三萬人”提供科學合理有效的服務(wù)為要求，對人口市民化的人數(shù)進行了精準摸底，對市民化的成本進行了精確核算，并合理確定了政府承擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本；企業(yè)落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用；新市民積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等部分成本的成本分擔體系，提升了新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)能力。
3.以產(chǎn)城融合為依托，提升中心城鎮(zhèn)綜合承載能力。資興市把新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，推進產(chǎn)城融合，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力。一是加快工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。資興市以國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為平臺，以全國第二批資源枯竭城市為契機，大力開展招商引資、引智以及推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，僅2015年1-6月，資興市共引進湘天下、米蘭花河粉、回龍山風力發(fā)電等項目12個，還有晶科光伏發(fā)電、東江湖大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園等在談項目26個，內(nèi)聯(lián)引資實施項目53個，預計實際到位內(nèi)資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是著力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。從自身的資源枯竭實際出發(fā)，大力扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步增強可持續(xù)發(fā)展能力，三大產(chǎn)業(yè)占比逐步優(yōu)化。三是實施“旅游大開發(fā)”戰(zhàn)略。以東江湖旅游為品牌，以創(chuàng)建國家5A級旅游區(qū)為目標，積極推進以旅游為重點的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點打造“一湖一江一灣”旅游經(jīng)濟，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
4.以生態(tài)移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮(zhèn)化試點過程中，以東江湖生態(tài)保護示范區(qū)為抓手，因地制宜，把移民搬遷與城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，有序推進生態(tài)移民“雙轉(zhuǎn)移”工程。堅持就近靠城、靠鎮(zhèn)和靠資源豐富的地區(qū)安置移民；堅持集中安置與分散安置相結(jié)合，并通過技能培訓，就業(yè)安置、創(chuàng)業(yè)扶持的途徑，提高移民群向二、三產(chǎn)業(yè)要出路的能力和水平。與此同時，資興市著力3萬城中的農(nóng)民（農(nóng)民工）、3萬山中的移民（庫區(qū)移民）、3萬棚中的居民（礦工）的城鎮(zhèn)化，把采煤沉陷區(qū)治理、東江湖移民避險搬遷、中央下放煤礦棚戶區(qū)改造、城中村改造、農(nóng)村集中連片建房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等工程與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，大力推進城鎮(zhèn)化中新市民的安居工程。據(jù)統(tǒng)計，累計幫助6300戶、2.5萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并且通過就業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的扶持，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移人口的城市安居樂業(yè)。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)能力。資興市以提升城鄉(xiāng)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力為目標，在全國率先實施“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”培養(yǎng)工程。市財政每年安排30%的城市教育附加費足額用于該工程，并按全市總?cè)丝谌司?元安排專項職教工作經(jīng)費，每年統(tǒng)籌4000萬元經(jīng)費用于對城鄉(xiāng)居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術(shù)培訓。探索并建立了“一聯(lián)會、六統(tǒng)一”（就是定期或不定期召開領(lǐng)導小組及成員單位的聯(lián)席會議。統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一培訓基地、統(tǒng)一培訓計劃、統(tǒng)一勞務(wù)信息、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一考核考評）的工作機制，構(gòu)建了“技能培訓—鑒定技能—推薦就業(yè)—扶持創(chuàng)業(yè)”等新市民的就業(yè)保障體系。目前，“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”已累計培訓農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民43862人，實現(xiàn)新增就業(yè)23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發(fā)改委對此進行了專題調(diào)研，被作為湖南省推進新型城鎮(zhèn)化的重要亮點和成效在全國推廣。
6.以第六產(chǎn)業(yè)為實體，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。資興市通過重點扶持現(xiàn)代農(nóng)莊或莊園經(jīng)濟，形成了“兩片三線十莊園”的現(xiàn)代莊園經(jīng)濟布局，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、特色化發(fā)展。通過加強產(chǎn)學研合作，建立“高校院所+產(chǎn)業(yè)基地+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)學研結(jié)合模式，大力實施了“淡水魚深加工及副產(chǎn)物綜合利用”，“東江湖小水果開發(fā)”等70多項可持續(xù)發(fā)展示范項目，建立了5萬畝優(yōu)質(zhì)果茶基地、10萬畝高效林業(yè)基地、100萬畝生態(tài)林基地、20萬頭牲豬基地、2萬噸名優(yōu)水產(chǎn)品基地，建成了全省最大的銀魚、虹鱒魚和鱖魚養(yǎng)殖基地，全市形成雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。與此同時，依托豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源和“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”的實用技術(shù)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，建設(shè)了食品工業(yè)園，做大做強了許多農(nóng)產(chǎn)品加工品牌。此外，利用生態(tài)資源和鄉(xiāng)村文化特色，加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。資興市通過農(nóng)業(yè)多元發(fā)展，推進了農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合的第六產(chǎn)發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)一體化進程，夯實了農(nóng)民市民化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
二、資興市新型城鎮(zhèn)化試點面臨五大問題
資興市新型城鎮(zhèn)化試點中，盡管取得了巨大的成效，但同時也面臨諸多的問題，這些問題突出表現(xiàn)在：
1.試點支持政策不到位。一是相關(guān)政策不明確。如資興市制定公共服務(wù)清單時，由于上級沒有明確政府間基本公共服務(wù)的具體分擔比例政策，試點地區(qū)無法有效推進相關(guān)工作。二是進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系缺乏操作性的政策指導，且各地的實踐中差距很大，如農(nóng)民建房補貼標準就各不相同。三是財政沒有建立地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制，財政性建設(shè)資金對城市基礎(chǔ)設(shè)施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)人口落戶不配套，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶掛鉤不相對應(yīng)。政策支持落后于改革實踐，影響了改革進程。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮(zhèn)化試點政策不對接。國家新型城鎮(zhèn)化試點國家已經(jīng)下發(fā)了文件，但省里確定了湖南的新型城鎮(zhèn)化試點縣市區(qū)政策，對資興的要求與中央不一致。顯然，對于作為國家試點的資興來說，降低了資興市新型城鎮(zhèn)化試點的國家地位。二是新型城鎮(zhèn)化試點的管理單位不一致。國家新型城鎮(zhèn)化試點在國家層面歸口國家發(fā)改委，在湖南省規(guī)定由住建廳牽頭，造成了資興國家試點的管理不對接，導致了試點過程中需要多頭請示與匯報，政策落實和溝通銜接出現(xiàn)不順暢的情況，影響了試點工作的開展。三是相關(guān)部門銜接滯后。新型城鎮(zhèn)化試點涉及到省里面的廳局超過十個，任何一個細節(jié)，要突破，要試點的話，都需要省里的職能部門指導和支持，而省里其他部門與新型城鎮(zhèn)化的銜接卻沒有及時跟上，容易造成相互踢皮球的現(xiàn)象。
3.政策紅線限制太多。改革是開放性的，改革面臨著各種風險，特別是政策風險。新型城鎮(zhèn)化試點面臨的改革，許多都需要在政策紅線上探索，當前的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。比如說，戶籍制度改革，資興必須降低農(nóng)民入城的門檻，這與國家和省里的戶籍制度門檻顯然不同；如農(nóng)民進城的安置住房政策，特別是農(nóng)民宅基地、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，基本農(nóng)田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制，如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮(zhèn)需要大量的資金投入，需要創(chuàng)新金融平臺。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮(zhèn)化融資平臺單一，企業(yè)發(fā)展融資困難。如國發(fā)[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺后，規(guī)范了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規(guī)定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮(zhèn)化建設(shè)，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。如何創(chuàng)新地方政府融資平臺，成為資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點的難題。
5.公共服務(wù)保障乏力。新型城鎮(zhèn)化推進農(nóng)民進城并實行切實保障，城市公共服務(wù)的負擔繁重，經(jīng)初步測算，資興市試點期內(nèi)市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業(yè)承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的42億元，無論是基礎(chǔ)設(shè)施投入，還是提供基本公共服務(wù)，如果完全由資興市全部承擔，將是一個無法承受的沉重壓力。當前，新型城鎮(zhèn)化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務(wù)責任不明確，資金短缺嚴重，試點市無法承擔如此大的公共服務(wù)成本，造成公共服務(wù)滯后的問題。
三、加快推進資興市新型城鎮(zhèn)化試點的建議
資興市新型城鎮(zhèn)化試點在快速推進還存在諸多的問題，需要上級政府的政策支持和資金投入，依據(jù)資興市新型城鎮(zhèn)化試點的需要，主要提出如下政策建議。
1.建議強化新型城鎮(zhèn)化試點政策的一致性。一是強化試點政策的上下一致性。省委、省政府關(guān)于資興市新型城鎮(zhèn)化試點的政策要與國家發(fā)改委下發(fā)的推進全國的新型城鎮(zhèn)化政策有機對接，使其試點的任務(wù)、路徑、措施與國家新型城鎮(zhèn)化方案一致，實現(xiàn)上下政策資源的有機整合。二是強化組織領(lǐng)導的一致性。資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點牽涉省里十多個部門，省級政府要出臺湖南省新型城鎮(zhèn)化試點的責任清單，明確省里有關(guān)領(lǐng)導專人協(xié)調(diào)和明確各部門服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的權(quán)力與義務(wù)清單，形成各部門服務(wù)新型城鎮(zhèn)化試點的合力。
2.建議強化對新型城鎮(zhèn)化試點支持的唯一性。資興市是湖南省唯一一個新型城鎮(zhèn)化試點縣級城市，與大城市的新型城鎮(zhèn)化不同，資興市的新型城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，資興市本身的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)薄弱，因此，建議省委、省政府強化對資興市新型城鎮(zhèn)化試點支持的唯一性和特殊性，給予區(qū)別于全省其他試點城市的待遇，按照國家試點標準進行支持指導，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，真正成為國家的試點，為湖南的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展樹立國家級的資興典范。
3.建議強化新型城鎮(zhèn)化試點改革的開放性。改革要允許試錯，要鼓勵先行先試，對于一些涉及到政策紅線的改革，比如說，戶籍制度改革，土地制度改革、行政體制改革等，要允許在法律范圍內(nèi)合理突破紅線，為試點工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。一是建議允許資興整合部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金集中推進新型城鎮(zhèn)化試點，加大部門資金資金整合力度，完善項目考評機制，上級部門對地方政府整合部門資金的項目，要給予科學評定和支持承認。二是建議國土部門對資興園區(qū)用地指標每年給定一個額度予以保障，額度內(nèi)土地由資興市自行決定使用。
4.建議強化新型城鎮(zhèn)試點成本分擔的合理性。針對資興市市民化成本分擔的財政現(xiàn)實，一是出臺新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)成本分擔指導意見，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉(zhuǎn)移支付時要考慮常住人口的數(shù)額；二是探索公共資源市場化運營模式。完善公共資源交易平臺，提高城鎮(zhèn)化項目建設(shè)成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質(zhì)量，大幅降低市政建設(shè)和服務(wù)成本。
5.建議強化新型城鎮(zhèn)化試點投融資體制的創(chuàng)新性。為創(chuàng)新資興市新型城鎮(zhèn)化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營；發(fā)揮金融支持作用，運用信貸等多種手段支持城市基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等工程建設(shè)。探索發(fā)行企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)等，擴大直接融資比重；探索負面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設(shè)施投資準入目錄》，實行負面清單管理，完善特許經(jīng)營制度。鼓勵和引導社會資金通過PPP等多種方式參與污水處理、燃氣等可經(jīng)營性市政建設(shè)項目的建設(shè)，政府資金以參股、控股和補助等方式引導社會資金參與公用設(shè)施建設(shè)，積極引進戰(zhàn)略投資者參與園區(qū)和小城鎮(zhèn)整體開發(fā)運營。
（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、二級教授、博士生導師；陸福興系南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院教授；王文強系湖南省社會科學院人力資源與改革發(fā)展研究所所長、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）
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