目前基層應急管理建設存在發展不平衡與發展不充分的問題。未來應該建設“上下貫通、左右協同、全面統籌、平急結合、專長兼備、群防群治、整體智治”的韌性的城鄉社區應急管理體系。
作為國家治理的重要基礎和基石，基層應急管理承擔著源頭治理、第一響應和社會動員等多項重要功能和作用，在社會治理和應急管理中發揮著重要作用，是國家應急管理體系和能力現代化的基礎。
從結構視角看基層應急管理
城市生命體是一個有機整體，必須從全局上把握其內在要素之間的客觀聯系，進行統一規劃和統籌治理。因此，談到基層的應急管理，就一定要將社區融入到整個生命有機體的應急管理過程當中。
平急結合。基層治理的全過程是“常態—非常態—常態”相互交替和循環往復的過程。平急結合意味著必須在這兩種狀態中建立邏輯聯系。在各地疫情防控工作中，可以看出有些社區“急時狀態”下的廣泛、深入動員，都離不開“平時狀態”中以公共參與和交往為基礎的社會資源的累積。社區疫情防控期間聯防聯控、群防群治等機制，均與近幾年基層治理創新有密切關系。
專常兼備。一是國家系統內部結構，即黨組織、政府派出機構、縣直部門設在鄉鎮(街道)的與應急安全有關的機構等。二是國家—社會結構。政黨、政府、自治組織、社會組織、商業組織、群眾等都涵蓋其中。三是人員隊伍結構。專業技術人員(具有專業性和職業化特點，需要有特殊知識、技能以及相關法律資質的專業人員)、半專業性的社會輔助力量、社會群眾等共同構成整個應急人員隊伍結構。
基層應急管理存在的主要問題
黨的十八大以來，隨著社會治理重心下移工作的推進，我國基層治理以及基層應急管理能力得到不斷加強，基層應急管理在組織體系、工作機制和隊伍建設方面都取得了長足進步，但目前仍存在一些問題。
發展不平衡。一是上與下之間不平衡。基層應急管理普遍存在“空殼化”“兩張皮”等現象。部分街道、鄉鎮有應急管理機構和牌子，但往往缺乏專業工作隊伍;有的“安全社區”隊伍分散，多元主體參與應急管理的基層治理模式和長效機制尚未形成等。二是區域之間不平衡。在基礎設施建設、人員隊伍、管理水平、精細化程度、技術運用程度等方面，東部地區與西部地區等都存在明顯差異，基層治理能力和應急管理能力呈現不平衡的格局。
發展不充分。基層應急管理的各項工作機制，包括前端的風險感知、預防準備、預報預警和協同聯動等還不健全，應急管理意識和能力有待提升，風險學習、危機學習能力仍比較弱。一是應急能力跟不上。應急管理專業能力、專業機構和專業隊伍欠缺。二是多頭整合不到位。由不同部門主持建設的應急管理，有不同標準和內容，難以形成合力。三是存在不同程度的形式主義。
如何加強基層應急管理體系建設
為應對重大突發風險，基層應急體系未來應建設一個“上下貫通、左右協同、全面統籌、平急結合、專長兼備、群防群治、整體智治”的韌性的城鄉社區應急管理體系。
基層應急管理體系和能力建設的基本原則。堅持黨的領導，加強黨組織對基層應急管理工作的集中統一領導。優化頂層設計，科學界定基層應急管理的職責功能，厘清基層應急管理權責事項。強化賦能賦權，加強市、縣政府對基層應急準備工作的指導，強化應急狀態下對鄉鎮(街道)人、財、物支持。注重平急結合、防救結合，以防為主，注重常態治理與應急管理的動態銜接。統籌硬件軟件，通過硬件建設補齊短板和體系建設提升能力。
健全基層應急管理組織體系。第一，鄉鎮(街道)建立應急管理委員會(領導小組)，統籌整合安全生產、防汛抗旱、地質災害防御、森林防滅火、消防、災情管理等職能和力量。第二，村(居)設立應急服務站(點)。在鄉鎮(街道)承擔應急管理工作的機構指導下，協助做好屬地應急管理工作。第三，推進綜合性應急管理網格隊伍建設，構建應急管理網格化管控體系，更好實現聯防聯控、群防群治。第四，依托現有信息化平臺建立完善應急管理指揮體系，匯總事故災難信息，統一指揮應急隊伍，統一調配資源，第一時間做好事故災害初期處置。
加強基層綜合性應急救援隊伍建設。第一，鄉鎮(街道)應整合現有資源組建應急救援隊伍。社區根據實際情況組建應急救援力量，通過定期培訓、演練提高應急知識和能力。第二，建立完善“第一響應人”制度。進行重點培訓。第三，培養發展基層應急管理信息員和安全生產社會監督員。
夯實基層應急管理工作的要素和基礎。第一，源頭治理。鄉鎮(街道)應在應急管理部門的專業指導下排查辨識轄區內風險隱患，建立風險隱患臺賬和數據庫，制定風險隱患管控治理措施，及時發布風險隱患監測預警，及時報告重大風險隱患和違法行為。第二，應急準備。組織編制、細化鄉鎮(街道)和社區各類應急預案，并定期組織開展實戰演練;社區應積極協助鄉鎮(街道)做好安全生產、防災減災救災等基本知識、常識和技能的宣傳普及，負責開展綜合減災示范社區創建。第三，應急響應。落實應急值守制度，及時報告災害事故信息，及時開展救援處置，及時組織群眾自救互救和避險轉移安置。第四，善后恢復。組織災情統計報送、核查、損失評估和救助管理等工作。
補齊基層應急管理短板。第一，推動公共服務資源向社區下沉，全面推進城市15分鐘生活服務圈建設，加快推進農村生活服務便利化。加強社區衛生醫療機構建設，提升基層衛生醫療保障服務能力。做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進健康社區和村(居)民委員會下屬公共衛生委員會建設。第二，加強社區應急避難場所建設，健全完善微型消防站(點)。第三，推動城市治理的重心和配套資源向街道社區下沉，增強城鄉社區統籌使用人財物等資源的自主權。第四，強化應急和風險防范物資儲備保障，健全應急廣播體系，拓展突發事件預警信息發布渠道。
構建以黨組織為圓心的社區風險共同體。建構以社區黨組織為圓心，政府組織、企業組織、社會組織、自治組織和社區民眾共建共治共享的有戰斗力、整合力的同心圓結構，形成跨部門、跨體系、跨組織邊界的整體性治理網絡。建設面向公眾的應急救護培訓體系，加強政企社民多方互動，引導物業企業、專業社會組織、居民共同參與基層應急預案的制定、演練。深化城鄉社區警務戰略，健全完善群防群治、聯防聯控機制，提升社區平安建設能力水平。
(作者系武漢大學政治與公共管理學院教授；中國鄉村發現網轉自：中華人民共和國民政部官方網站)
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