李小云等:論脫貧的穩定性與減貧動力變化的若干問題

從全球范圍來看，減貧主要分為以促進經濟社會發展為主要手段的增長減貧策略和直接瞄準窮人的減貧計劃兩大類。前者多見于發展中國家的經濟社會發展，后者則如很多發達國家采用的針對貧困群體的福利或收入轉移計劃。中國的減貧戰略則有其特殊性：首先，由于中國農業、農村和農民在經濟社會結構中的主導性和城鄉分割的特殊體制，中國的減貧長期以來一直聚焦農村；其次，中國的減貧既是通過經濟社會發展推動的廣義性的減貧，也是瞄準貧困群體的直接干預的結果；再次，中國瞄準性的減貧干預不同于發達國家的收入轉移，是發展性和保障性減貧干預的結合，在中國被稱為扶貧開發；最后，中國的減貧干預，特別是脫貧攻堅戰，是在“壓力型體制”下推動的政治行動，具有很強的行政驅動的特點。

中國的減貧從20世紀80年代初開始，以農業農村改革和發展為主要動力，到80年代中期轉為采用區域瞄準方式，彌補單純依靠經濟增長的減貧方式有計劃、有目標的農村扶貧開發行動，并在21世紀初進一步演化為在依靠經濟發展和社會轉型的前提下，結合區域和個體瞄準的發展性減貧與保障性減貧為一體的減貧戰略。1986年正式開始的農村扶貧開發一直都是在政府主導、全社會參與的機制下展開的。2012年開始的精準扶貧以及其后升級的脫貧攻堅則最大程度地利用了黨政一體化機制的政治和行政優勢，呈現出依托政治議程強化政府主導的特點，從而使得中國旨在消除農村絕對貧困的行動呈現出“超強干預性”。橫向與縱向的政治和行政力量在獎懲的壓力下動員了體制內和體制外的巨量資源投入減貧行動,既超越了市場的原則，也超越了技術官僚的邏輯。在“超強干預性”行動的驅動下，中國農村絕對貧困人口數量迅速減少，到2020年底，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，絕對貧困現象得到歷史性消除。

一方面，具備“超強干預性”的脫貧攻堅極大地改善了貧困人口的居住、教育和醫療狀況，為貧困人口提供了兜底保障，各類產業和資產收益類扶貧項目也大大拓展了貧困人口收入提升的空間；另一方面，“超強干預性”下的很多減貧項目也與市場需求存在一定的張力，如貧困地區農產品的銷售難題。行政干預下的消費扶貧雖然提高了農產品的即時銷量，但能否可持續，尚待觀察。從某種程度上講，在政治責任壓力和“超強干預性”措施的驅動下，貧困群體存在“被推出”貧困陷阱的現象。從鞏固脫貧攻堅成果的角度講，實現“兩不愁，三保障”目標主要依賴于國家的轉移支付，這一方面的成果如住房保障，投入已經到位，如果教育和醫療保障資源可持續，基本可以實現鞏固“三保障”成果的目標。但是穩固收入，特別是收入增長的目標則相對復雜，因為涉及促進收入增長的動力要素是否能夠持續發揮作用。

自中國從20世紀80年代開始實施有計劃的農村扶貧開發以來，國內外學者對于中國減貧措施的績效進行了系統的研究，而且鄉村振興局等部門也針對脫貧攻堅的工作，組織了大規模的評估。本文并非對脫貧攻堅的效果進行評估，而是基于現有的數據提出，國家主要通過保持原有脫貧攻堅措施的連續性來穩固脫貧攻堅成果，那么，脫貧的穩定性如何？現有減貧動力促進收入增長的業績是否依然強勁？基于這樣的邏輯，本文假設減貧的動力是貧困群體收入和福利提升的核心要素，而脫貧的穩定性則主要指已脫貧人口未來維持收入或福利的潛在前景。為此，我們試圖通過對不同貧困標準下貧困發生率的變化進行國際對比，并基于脫貧地區農民收入結構變化判斷減貧動力的變化，來推斷中國脫貧的穩定性情況，并圍繞提升脫貧的穩定性展開討論。

二、脫貧穩定性問題的呈現

由于脫貧的穩定性需要相對客觀的結果性指標來衡量，在返貧真實發生之前，很難獲得客觀的實證數據。但是，我們依然可以利用間接數據對脫貧的穩定性問題進行估計。為此，本文選取現有貧困標準與高一級貧困線之間群體的數量來反映潛在的返貧壓力，從而在一定程度上估計脫貧的穩定性問題。

根據農村貧困監測統計，脫貧攻堅任務完成，意味著現有貧困標準下的群體不復存在。但是，一旦提高貧困標準，就又會出現貧困群體。按照世界銀行的劃分，中國屬于中等收入國家。中國現有農村絕對貧困標準雖然高于世界銀行極端貧困標準，但仍然低于一般貧困標準。如果按照中等收入國家的一般貧困標準3.2美元來計算，中國2016年的貧困發生率是5.4%；如果按照高收入國家的貧困標準5.5美元來估算，這一比例將提高到24%。而中國當年國家標準下的貧困發生率為4.5%。當然，一個國家采取的貧困標準具有復雜的考量，同時由于不同的社會經濟條件，也很難將某一國家的貧困標準與國際標準進行簡單換算。中國貧困標準并不是單一的收入性標準，如果考慮“兩不愁、三保障”等內容，這一國家貧困標準是具有很高的福利內涵的。我們使用國際標準下的貧困發生率并非否定中國脫貧攻堅的成績，事實上用相對更高的國際標準來衡量，中國的減貧數量和減貧成效更加巨大，在此我們只是對脫貧的相對性進行某種程度的提示。

我們對一些具有可比數據的中等收入國家的貧困發生率進行比較（表1），當貧困標準從1.9美元提高到3.2美元時，中國貧困發生率增加的百分比雖然不多，但與很多中等收入國家相比，變化的幅度相對更大。與中國人均國民收入較為接近的哈薩克斯坦、巴西、俄羅斯、土耳其等國家在采用高一級貧困標準后，貧困發生率的變化都沒有中國明顯。例如，按照2015年的數據，當貧困線從1.9美元提高到3.2美元時，馬來西亞的貧困發生率只從0%上升到0.2%；而中國則從0.7%上升到7.0%。這說明中國在1.9美元之上、3.2美元之下的貧困人口的可比較數量高于馬來西亞，同時說明了中國越過1.9美元貧困線的、但可能會由于各種原因再次落入1.9美元貧困線之下的貧困群體的數量要高于馬來西亞。雖然這一間接估算并不能說明這些群體一定會返貧，但由于這一群體屬于接近貧困線的邊緣群體，一旦發生規模性返貧，這個群體相較于高一級貧困線之上的群體的返貧可能性會更大。因此，我們可以假設，貧困發生率對貧困線的彈性越大，脫貧越不穩定。世界銀行的中國貧困發生率數據只更新到2016年，我們姑且假設2016年之后中國繼續保持2011—2016年的減貧速度，根據世界銀行數據估算，2019年1.9美元、3.2美元貧困標準下中國的貧困人口分別大約有390萬人、3200萬人，貧困發生率分別為0.28%、2.3%。貧困發生率變動較大，表明穩固脫貧成果的壓力也大。當然，人口基數大可能是在貧困標準提高后貧困人口數量發生變化的重要原因，但是經濟社會發展程度相近的國家，采用不同貧困標準后，貧困發生率的變化程度還是會反映出一個國家脫貧的穩定性和潛在壓力。如果提高貧困標準，貧困發生率增加很少，意味著這個國家脫貧的穩定性相對較高。貧困標準提高以后貧困人口數量大，說明在貧困線之上聚集著大量的邊緣貧困群體，這將會造成很大的貧困下行和按照高一級貧困線脫貧的壓力。

與上述脫貧穩定性有關的一個問題是，雖然現行標準下的農村絕對貧困已經消除，但那些已經解決基本需求、但處于相對低收入狀態的人群仍然容易掉入貧困陷阱，這可以說是貧困邊緣群體，也可以說是易返貧人口。只要存在收入差異，就一定存在貧困邊緣群體，也意味著相對性的貧困會一直存在。針對這一問題，很多高收入國家都參考收入中位數來制定貧困線，如英國的相對貧困線取居民人均收入中位數的60%，澳大利亞則取收入中位數的50%。如果中國采用居民收入中位數的40%作為相對貧困線，2018年貧困人口大約6500萬人，貧困發生率為11.57%，這顯然高于中國現行貧困標準下2018年貧困人口1660萬、貧困發生率1.7%的數值。大量貧困邊緣群體的存在，也會對脫貧的穩定性形成挑戰。從中國的國情看，雖然脫貧攻堅戰消除了現行標準下的絕對貧困，也大大縮小了區域和城鄉發展差距，但是中國東強西弱的區域差異，以及存在較大城鄉差異的基本格局并未發生根本性的變化。如我國城鄉居民可支配收入比從2004年的3.45下降到2020年的2.56，但差距的絕對值卻在持續拉大。減少貧困邊緣群體主要是靠縮小差異，因此縮小區域差異、城鄉差距以及個體貧富差異將成為鞏固脫貧穩定性的重要方面，這就需要特別關注區域關系、城鄉關系以及特殊群體等關鍵點。

此外，貧困不僅是收入維度的問題，更是涉及健康、教育、養老等多個維度，脫貧的穩定性也體現在不同維度上。中國政府所確定的到2020年全面消除絕對貧困的目標本身就是一個多維貧困的目標，其中包含了醫療、教育、住房等非收入維度的脫貧指標。然而，即使按照中國政府確定的建檔立卡戶實現了“兩不愁，三保障”的目標，也并不意味著多維貧困的問題就完全得到解決。與收入貧困不同的是，緩解和消除多維貧困的任務要比解決收入性貧困的問題復雜得多。多維貧困的緩解和消除既涉及收入分配問題，也涉及社會經濟轉型過程中在發展戰略上如何把握公平和效率的問題。其中緩解和消除多維貧困將會觸動已有的利益分配格局，并涉及對現有制度的調整和改革。這些調整和改革實施起來相當困難。根據全球多維貧困指數報告，中國農村地區在多維貧困方面比城市地區面臨更大的挑戰；此外，健康、教育和生活條件這3個維度對于中國多維貧困的貢獻率分別為35.2%、39.2%和25.5%，這表明中國未來在教育、健康等維度鞏固脫貧成果具有更大的壓力。正如學者所指出的，中國考慮多維貧困時，既要考慮經濟維度的收入與就業，還要考慮社會發展維度的教育、健康、社會保障及信息獲取等。

三、減貧動力對脫貧穩定性的影響

脫貧的穩定性一方面受到外部因素的影響，另一方面則受到減貧動力的影響。中國自改革開放以來，不同階段經濟社會發展的特點不同，減貧動力要素也有所不同。

1978年到80年代中期，是改革開放的初期。這個階段最重要的特征是啟動農村經濟體制改革，農業實現了跨越式的發展。根據黃季焜的測算，1978年到1984年，中國的農業年均增長率為8%，農民人均純收入年均增長率更是高達16.5%，這一時期農業增長與農民收入增長速度達到歷史之最。按照2011年貧困線衡量，農村貧困人口由1978年的7.7億下降到1985年的6.6億。改革開放初期，農民收入的主要來源是農業，1985年農業收入仍占到農民收入的66%，當時中國也未曾啟動有計劃、大規模的扶貧項目。20世紀80年代初期貧困人口減少的動力主要來源于農業的發展，這可以說是國際減貧界的共識。

20世紀80年代后半期開始，農業逐漸進入常規增長階段。1985年至1995年，農業年均增長率降至4.2%，農民人均純收入年均增長率則下降到3.3%。這一階段，農民來自農業收入的比例也開始下降，農業經營收入從1985年的66%下降到1995年的61%，到2000年進一步下降到52%。這意味著農業減貧的動力開始減弱。當然，即使農業由超常規增長進入常規增長，中國農業的增長與減貧的相關性依然很高。根據2000—2008年的數據，李小云等指出，雖然這一時期農業占GDP的比例已經低于1/5、且仍在不斷下降，但相較于工業和服務業，農業的減貧效應依然是最大的，根據測算，農業產出每增長1%，貧困發生率就會降低1.92%，主要是因為當時農業在農民收入中的比例依然很高。

20世紀80年代后期到90年代末，中國的鄉鎮企業進入快速發展階段，鄉鎮企業生產總值占全國工業生產總值的比例由1985年的不到20%提升到1999年的超過60%，引發了農村剩余勞動力的轉移。在這一過程中，農民來自農業收入比例的下降很大程度上由來自鄉鎮企業的工資性收入的增長彌補，1985—2000年，農民農業經營收入比例下降了14個百分點（從66%下降到52%），工資性收入則增加了11個百分點（從18%增長到29%）。20世紀80年代中期以后，中國的減貧動力逐漸由以農業增長驅動為主轉變為以農業發展和鄉鎮企業共同驅動。20世紀90年代中期以來，引進外資引發的大規模的工業化和城鎮化進程大大加速，農村人口向城市大量轉移，推動了農民特別是農民工群體收入的增長和福利水平的提升。1995—2010年，農村居民工資性收入比例由22%提高到39%，工業化和城市化成為新的減貧動力。

進入21世紀，中國的經濟社會格局發生了重大變化。收入差距、城鄉差距等問題日益加劇。在此條件下，常規性的減貧干預措施很難超越各種結構性因素、實現到2020年消除農村絕對貧困的目標。超常規干預的脫貧攻堅在客觀上提供了鞏固和對接前期脫貧成果的有效機制。

中國之所以能夠從1978年開始持續減少貧困人口，主要原因是在減貧的過程中不斷發育出連續的、能夠穩定前期減貧成果的要素。如繼改革開放初期的農村經濟體制改革之后，20世紀80年代中后期的鄉鎮企業發展、90年代中期以來的工業化和城鎮化，以及黨的十八大以來的脫貧攻堅超常規行動都極大地穩定了之前農民收入提升的水平，后續的減貧動力機制有效彌補前期減貧動力機制減貧效應的弱化，形成了中國改革開放以來減貧動力機制的可持續性。中國以往大規模的農村減貧在機制上主要表現為減貧動力與以收入為代表的減貧業績的高度關聯。以此為基礎，我們繼續按照這一路徑，從收入變化與扶貧措施之間關系的角度來分析脫貧攻堅以來減貧動力的變化。2014年以來貧困地區農民的收入構成呈現出一系列新的變化，其背后隱含了減貧措施下減貧業績的變化（表2）。

第一，貧困地區農民來自工資性的收入自2014年以來增速放緩。這表明代表經濟增長益貧特點的打工收入的增長開始遭遇瓶頸。這可能與中國城市化速度放緩背景下的人口動態變化相關。2010年以來，全國農民工總量雖然一直在增加，但增速總體呈下降趨勢，增量主要來自“離土不離鄉”的本地農民工，而進城打工人數則在2016年和2018年出現下滑。這一變化至少意味著通過勞動力轉移來提高農民收入的政策措施的有效性可能會遭遇挑戰。

第二，貧困地區農民經營性收入占比和增速均有所下滑。統計局數據顯示，2016、2017、2018年貧困地區農民來自一產的經營收入同比分別增長了2.7%、3.2%和-1.1%，雖然同期來自二、三產的經營收入分別增長了13.9%、20.4%和22%，但由于一產收入占經營性收入比重較大，經營性收入整體增速仍然呈放緩態勢。且經營性收入對于貧困地區農民增收的貢獻率也逐年降低，2019年僅為23%，遠低于工資性收入與轉移性收入的增收貢獻率。2014年以來農民經營性收入增長減緩的趨勢一定程度表明，通過農業產業進行扶貧，其增收的邊際效應在逐漸降低。這與很多關于產業扶貧項目的減貧影響有限的觀察結果一致。

第三，黨的十八大以來，貧困地區農民收入構成中增幅最大的是轉移性收入，2015年至今，其年均增速超過其他收入的增長速度。轉移性收入的增收貢獻率在脫貧攻堅期間更是逐漸上升，到2019年達到37.1%，可以說基本趕上了工資性收入（38%）的增收貢獻率。轉移性收入的增長與脫貧攻堅戰實施以來中國政府在社會保障、農村低保、教育、醫療等諸多方面的大規模投入有關。轉移性收入成為脫貧攻堅過程中減貧的新的動力要素。

第四，貧困地區農民可支配收入構成中財產性收入無論是絕對值還是占比都最小。2014—2019年，其比重一直在1.2%~1.4%，這與21世紀第一個10年貧困縣農民純收入中財產性收入比重（1.0%～2.3%）不高的現象是一致的。2020年統計局數據顯示，全國居民財產性收入占可支配收入比例為8.7%，城鎮居民占比為10.6%，農村居民占比為2.4%。

上述貧困地區農民收入構成的變化從某種程度上支持了本文提出的減貧動力機制正在發生變化的觀點。減貧的可持續性雖然受到外部風險的影響，如市場波動、自然災害、公共衛生危機等，但更重要的是減貧動力機制自身是否能夠基于經濟社會發展的特點進行相應的更新、調整，并維持一定的連續性。從改革開放到21世紀初以來的經驗看，農業體制改革推動的農業經營收入增長、鄉鎮企業發展，以及之后大規模的工業化和城鎮化所驅動的非農工資收入增長，實際上顯示了經濟增長對于減貧的巨大推動力。同一時期的農村扶貧開發工作則采用了瞄準貧困地區的區域性扶貧模式，通過推動落后地區的經濟發展來帶動貧困人口的增收和脫貧，其本質上是一種輔助經濟增長、增強經濟增長益貧性的減貧機制。21世紀特別是近10年以來，中國減貧的經濟社會條件發生了變化，經濟增長放緩的同時收入不平等與社會分化日益明顯，在此背景下中國開展了脫貧攻堅的行動。脫貧攻堅精確瞄準到每一個貧困家庭和個人，采用了開發和保障并舉的扶貧模式，其本質上是一種政治性較強的、以彌補經濟增長益貧性不足為目標的干預機制。這一減貧機制無論在開發和保障方面取得的成就都是巨大的。但是，上文指出的最近10年來貧困地區農民經營收入和工資收入都出現了一定的增長瓶頸，則顯示了這一機制在未來可能不足以應對脫貧穩定性的挑戰，有以下兩方面的原因：

其一，減貧機制本身要基于整體經濟社會轉型的條件，經濟增長及城鎮化減速本身對于減貧就非利好條件。中國GDP增速從2011年的9.6%降低到2020年的2.3%。城鎮化率雖由1990年的26.4%上升至2019年的60.6%，但“十二五”期間增速已較“十一五”期間降低。農民工總量雖然至今仍保持增長態勢，但從2011年開始，增速出現下降趨勢；從2014年開始，戶籍人口與常住人口城鎮化率差值也出現下降趨勢。近年來貧困地區農民收入增長和非農工資收入增長雙放緩與城鎮化步入減速階段是緊密聯系的。此外，脫貧攻堅雖然通過易地搬遷、危房改造等措施改善了貧困群體的住房條件，也通過鄉村旅游等新業態在一定程度上盤活了農村的閑置資產，但由于未完成對一些根本性機制的改革，農村財產性收入增長的潛力并未被激活。 

其二，這一減貧機制較強的政治性也在一定程度上帶來了可持續性的挑戰。脫貧攻堅將很多貧困人口“推出”了貧困陷阱，其中轉移性收入成為重要的外部干預性動力。據李實測算，2018年人均純收入在當年絕對貧困線1～1.25倍、1.25～1.5倍、1.5～1.75倍區間的建檔立卡貧困人口依靠轉移性收入脫貧的比例分別達到33%、25%和19%。這部分收入略高于絕對貧困線的脆弱性群體雖然已經脫離絕對貧困，但一旦扣除轉移性收入將立即返貧，其通過經營和勞動技能實現穩定脫貧的能力往往較弱。相比基于經濟社會轉型的工資性收入等收入增長機制，轉移性收入這一外部補償機制的可持續性相對更弱，在轉移性收入主導下完成的脫貧面臨的返貧風險也更大。當然，也要看到，轉移性收入的增長與2008年以來國家惠農性政策的增強有關，反映了一種歷史性的趨勢。

四、鞏固提升脫貧穩定性的路徑

無論是從收入貧困還是多維貧困來看，2020年之后，中國農村依然面臨脫貧穩定性問題。一方面，貧困地區農民工資性收入和經營性收入增長放緩、轉移性收入面臨可持續問題、資產性收入增長尚待激活與現有減貧機制的可持續性有關；另一方面，隨著貧困地區農民與全國農民平均收入的差距不斷縮小，收入性貧困問題也將越來越與宏觀層面的收入分配以及福利供給相關聯。也就是說城鄉收入差別和貧富差距越來越成為貧困的決定性因素，單純瞄準貧困群體收入增長的減貧機制的效益會越來越低。這意味著我們需要從收入貧困和多維貧困等多方面來考慮增強減貧機制的綜合性和可持續性，從而提升脫貧的穩定性。

一方面，從收入貧困的角度出發，中國還面臨著一些脫貧不穩定群體和易致貧群體，需要建立應對返貧的機制。根據李實測算，2018年我國相對貧困人口約為0.65億人，其中絕對貧困、絕對貧困線到相對貧困線，以及相對貧困線到1.5倍相對貧困收入區間的人口大約各占三分之一。實際上，在絕對貧困線以上到相對貧困線之間的很多人都屬于新脫貧者，其脫貧主要是在脫貧攻堅任務的強壓下實現的，脫貧存在不穩定性問題。因此，針對這部分群體提升收入實際也是防止返貧的工作。從繼續增加收入的維度講，培育能有效提升邊緣群體收入的新的減貧增長點，應成為2020年后農村減貧機制的重要內容。

具體來看，第一，未來新的收入增長點的培育不能像過去那樣通過僅僅瞄準貧困人口給予產業支持，而需要提升農村整體經濟水平。這在客觀上要求脫貧攻堅與鄉村振興進行有效銜接。從目前的實踐可以發現，農村第一產業的增收潛力十分有限，大量研究說明農業產業如不創新機制，將面臨“豐產不豐收”的困境。破除困境有以下兩方面的有效做法：

一是需要依靠科學技術和供給側改革提升農業產業的效率；二是需要通過加快土地流轉提高土地的規模效益。

第二，在農民經營性收入中，二、三產業比重低，但是增長快、潛力大，穩定貧困地區農民的收入需要將扶貧資金——也就是未來鄉村振興的政策資金更多地投入二、三產業，推動農村新業態產業發展，拓寬農民收入渠道。根據研究發現，貧困群體的脫貧存在一個投資的起始水平，投資不超過這個水平，很難幫助貧困群體越過貧困陷阱。

第三，農民財產性收入比例過低是減貧機制應考慮的一個重要方面。滇南山區的很多少數民族貧困群體通過出租山地經營熱帶水果，獲得的地租構成了他們收入的重要組成部分，大大緩解了他們因為語言不通不能出遠門打工所導致的收入低的困境。盤活村里的資產，既包括盤活宅基地，也包括舊農房、烤煙房、舊村所、廢棄校舍等多種閑置資源。

第四，過去幾年貧困地區農民在工資收入增長方面出現的瓶頸，顯示了農民在市場就業中獲得收入面臨挑戰。傳統的非正式的打工模式已經不再適應新經濟社會的特點變化，可持續減貧需要超越城鄉二元化的就業思維，并按照城鄉一體化的思路來考慮脫貧群體的就業及保障問題。

另一方面，收入只是影響脫貧穩定性的一個方面，未來的減貧還將主要依靠能緩解多維貧困的長效機制的培育。事實上，中國政府2020年全面消除絕對貧困的目標本身就是多維度的。在脫貧攻堅戰各項政策的強力推進下，貧困地區的基礎設施條件、貧困農戶發展產業的基礎條件、貧困群體的住房和教育以及醫療條件、貧困人口的技能等都有了根本性的改善。2020年之后中國農村貧困將會更多地體現在收入及社會公共服務等方面的差異上。這也意味著，過去長期沿用的解決絕對貧困為主要目標的政策性機制需要轉型。實際上，目前國家層面在農村發展、教育、衛生、基礎設施、生態環境保護等各領域的戰略雖然并未標明屬于減貧的政策干預，但在客觀上發揮著廣義的防貧作用。這也在一定程度上表明，經濟、社會發展戰略和政策的貧困敏感性非常重要，可以避免一邊扶貧，一邊生產貧困的現象。這也是防貧的長效機制建設的問題。因此，新的減貧機制的培育需要圍繞建立防止貧困發生的長效機制的目標，可以主要從3個方面來考慮。

第一，需要高度關注貧困的代際傳遞。新的貧困在很大程度上通過代際傳遞的形式發生。貧困代際傳遞極容易發生的領域是教育。盡管貧困地區的義務教育及“兩免一補”等政策措施減輕了貧困農民的負擔、推動了貧困地區教育的發展，但是，學前教育、基礎教育依然是農村貧困地區發展的弱項。2017年數據顯示，全國59萬個行政村中仍有40萬個沒有幼兒園。貧困地區學前教育和義務教育的質量特別是師資的質量均是影響貧困代際傳遞的重要因素。

第二，需要認真考慮農村醫療轉型的問題。貧困地區醫療服務最大的問題已經不再是可及性，而主要是質量問題，特別是貧困地區村一級醫療衛生服務的質量。雖然大多數貧困村都建了衛生室，但是許多衛生室仍然缺乏醫生和醫療設備，有經驗的醫生則更為稀缺。

第三，2020年之后需要建立起一個防貧的資金支持體系，并考慮財政扶貧資金的轉型。20世紀80年代中期國家設立了財政扶貧專項資金，在脫貧攻堅戰過程中，財政扶貧資金增加幅度很大。2020年中央專項扶貧資金投入高達1461億元，連續5年凈增200億元。財政扶貧資金作為中國扶貧工作的重要政策手段，與經濟發展政策和社會保障政策共同配合，形成了中國特色的一體兩翼的減貧體系。財政扶貧資金在針對貧困戶的能力建設和貧困村的基礎設施以及產業扶貧等方面發揮了不可替代的作用，對貧困地區農民收入提升作出了重要的貢獻。值得注意的是，在過去幾年中，財政扶貧資金中用于改善生活條件、用于廣義防貧的基礎設施的比例較高，但對貧困生產和再生產敏感的領域，如教育、醫療等投入較少。全面消除貧困之后，縮小收入差距和社會公共服務差異將主要依托常規的制度建設。這些制度建設需要更多關注普惠性政策，從而防止產生排斥及加劇不平等。因此，原來用于瞄準性和排他性的大量的財政扶貧資金需要考慮轉向長效機制的政策領域。

五、結論

通過國際貧困標準比較發現，后2020時代，中國并非不存在減貧的任務。由于中國已經屬于中高收入國家，按照世界銀行相對應的一般貧困線的標準，中國尚有超過千萬的貧困群體。同時，與其他人均GNI接近的國家比較，中國貧困發生率在貧困線調整以后出現相對更大的變化也從一方面提示了我們需要重視脫貧成果的穩定性問題。

中國農村貧困大規模減少的主要原因在于中國不同時期所形成的相互銜接的有效減貧的內在動力機制，這一機制帶來了中國農村減貧的穩定性。雖然自改革開放以來，不同時期都出現了減貧動力要素的變化，但總體來說，減貧的動力機制的可持續性克服了脫貧的不穩定性，取得了中國舉世公認的減貧成績。

脫貧攻堅作為克服結構性貧困的核心機制，對于在特定經濟社會條件下最終消除現行標準下的絕對貧困發揮了關鍵的作用。但需要認識到，這一強力推進的制度性供給需要激發減貧的動力要素，而如前所述，已有的減貧動力要素的減貧效益出現疲軟。貧困地區農民收入構成中工資性收入和經營性收入的比重幾乎沒有增加且增長率放緩的趨勢，表明了長期以來中國農村貧困地區重要的減貧動力要素的減貧效益出現了瓶頸。農民收入構成中增長最快的是轉移性收入，標志著在新的歷史階段減貧動力機制的變化，但這同時也隱含了鞏固脫貧攻堅的成果至少很大程度上依賴于再分配機制。此外，如何挖掘增加農民財產性收入的潛力將成為穩定脫貧成果以及防止新的貧困發生的重要領域。

本文從脫貧攻堅以來貧困地區農民收入構成變化的角度提出了減貧動力要素變化的問題。從穩固脫貧攻堅成果的角度講，一方面需要培育新的綜合性的減貧動力機制，穩固勞動收入，拓展收入來源；另一方面應推動以扶貧為主的減貧戰略向以防貧為主的減貧戰略轉型。政策工具層面上，應考慮對原本直接扶持絕對貧困群體的財政和金融工具進行相應的調整，將財政資源更多地分配到返貧易發生的領域。

(作者簡介:徐進，女，中國農業大學人文與發展學院副教授；李小云，男，《中國鄉村發現》學術委員，中國農業大學人文與發展學院教授。中國《南京農業大學學報（社會科學版）》2021年第六期)