糧食安全事關國運民生。從世界范圍看，糧食消費已經形成口糧、工業用糧、飼料用糧4:2:4的總體結構，中國是一個有著14億張嘴需要吃飯的人口大國，糧食安全的首要任務是保障口糧安全。當今時代，世界各國無不把口糧安全視為實現社會穩定和國家發展的基本前提，每遇不確定性的重大突發事件，各國首先想到的是如何保證國民的吃飯問題。這次新冠肺炎疫情之初，為了穩定國內社會，一些糧食出口國迅速反應，實施嚴格的糧食出口管控制度。
近年來，我國不斷強化糧食安全措施，糧食總產量已連續6年穩定在1.3萬億斤水平以上，口糧更是多年產大于需。但這并不代表著我國的糧食安全問題已經高枕無憂，高產出的代價是對耕地、水等資源的高消耗，糧食的持續增產增收壓力正在逐漸加大。即便是現在，我國每年進口糧食也超過1億噸。盡管其中以飼料用糧和工業用糧為主，但如果飼料用糧價格過高，養殖企業就會用口糧替代，出現人畜爭糧的現象。例如2020年以來玉米價格大漲，很多農戶和養殖企業在飼料配方中采用小麥替代，導致小麥拍賣成交火爆，截至2021年5月，今年小麥拍賣成交已達2779萬噸，同比增長2245萬噸。還應清醒地認識到， 糧食安全是國家關心的事情，農民只關心如何實現收益最大化，一旦種糧不賺錢，農民就會選擇非農或非糧。玉米的教訓還歷歷在目，2015年時，玉米的臨儲庫存差不多相當于一年的消費量，但價格下跌后，只用了幾年的時間，就從供過于求變成明顯的產不足需，市場價格大漲，引發世界廣泛關注。這種現象如在口糧領域發生，那就是天大的問題！一個世界第一人口大國，一旦自救不成，口糧靠國際市場調劑， 空間十分有限。比如國際市場大米貿易總量僅800多億斤，不足我國大米消費的三成，都買回來，也救不了我們，況且都被我們買光，我們就成了上百個需求國的公敵了。因此，我國應把口糧從飼料糧、工業用糧中分離出來，制定穩定可控的口糧安全政策，這樣既能減輕國家糧食安全的巨大壓力，又可滿足居民健康口糧的消費需求，還可緩解高標準農田建設投資不足的問題，也方便管理，穩定社會，不致因口糧造成恐慌。解決這一問題可從口糧農業、口糧農地、口糧農民三個方面入手制定有關政策。
（一）發展“口糧農業”
飼料用糧和工業用糧重點解決人們的生活品質問題，汽油貴，我們可以幾天不開小汽車，豬肉貴， 我們可以調整膳食多素少葷，而口糧滿足的是人們的基本生存和社會安定問題。一日三餐，人人需要， 缺一不可，這是鐵律。要保證口糧供給的絕對安全和持續穩定，應對口糧和非口糧進行政策上的區分：口糧由國家把控數量和質量，實行統購統銷；飼料用糧和工業用糧交給市場，完全放開。國家應出臺針對口糧的專項制度：頂層設計上， 由中央農辦或農業農村部設置專門部門負責口糧的生產與購銷，從宏觀上把控國家口糧安全。但這種統購統銷不同于上世紀的統購統銷， 應借鑒管仲鹽鐵專營的做法，放開生產端，發揮社會活力，管控住經銷環節。生產管理上，建立起科學的口糧生產消費估算系統，相對精確地測算出每年口糧的產量、消費和損耗，根據測算結果發布宏觀生產指標，并結合遙感衛星和數字鄉村建設精準確定口糧生產地塊面積?？诩Z售價上，由政府根據國民經濟情況、當年生產情況、人民需求情況等綜合確定，既要確保農民生產口糧有利可圖，又要保證普通市民消費不吃力、多樣化需求有保障。質量保證上，充分發揮社會主義制度優勢，由國家根據標準大力推行有機種植，嚴控化肥農藥使用量，嚴格把控成品口糧供給品質，保安全、保健康。這也是實施健康中國戰略，防止病從口入的百年大計。
（二）建設“口糧農地”
按照現行標準，到2020年底， 我國已經建成了8 億畝高標準農田，但每畝1500元左右的建設費用，用于基礎設施投資尚且勉強， 土壤改良更無從談起，想要實現耕地設施和質量的全面提升，一般每畝要花費6000—7000元甚至上萬元。我國擁有18億畝耕地，全部改造成高標準農田所需財政資金總量太大，短期內難以保障，低投入改造建不成高標準農田。因此， 不能眉毛胡子一把抓，必須集中資源保重點，優先保障口糧生產用地建設。國內的口糧主要是水稻和小麥，參考當前水稻和小麥種植規模， 應劃定8億畝左右的耕地集中建設， 專門用于生產口糧作物。這里的“專門”有兩層含義：既要保證這8 億畝耕地全部種植口糧，又要保證口糧全部集中于這8億畝耕地之中， 只有這樣才能真正做好宏觀統籌， 確保絕對安全。同時，在建設過程中要從基礎設施、土壤結構、有機質含量等多個方面制定科學合理的高標準建設指標，并嚴格按照指標標準進行驗收和動態跟蹤。還要開發好現代種業、做好科技支撐、做好現代化服務配套，實現口糧田的真正旱澇保收和可持續發展。
（三）培育“口糧農民”
高標準口糧田建好后，土地集中連片，基礎建設和地力相對一致，易于擴大生產規模，建議由地方政府主導，因地制宜確定單戶經營規模，并負責進行土地集中流轉，控制土地使用權限，聘用專業“全科農民”進行口糧生產。對于口糧農民的選擇，可以采取鼓勵一些經驗豐富的農民主動申請，經過嚴格的培訓、考核、審批后，正式授予口糧生產資格證的做法，同時規定只有口糧農民可以生產口糧， 原則上應優先從家庭農場，種植大戶等具有種植經驗的農民中選拔。口糧農民必須樹立生態道德理念， 遵循生態農業規律，嚴格按照國家標準進行生產。產品由政府確定合理價位，簽訂生產合同，確?？诩Z農民的合理利潤空間。有了合理的口糧定價、旱澇保收的口糧田、適度規模的經營面積，種植口糧也可以成為具有競爭力的職業，在競爭條件下，農民生產的積極性更高、責任心更強，口糧的生產和供給必將更加優質和穩定。
建立口糧農業制度是由中國特殊國情決定的，古今中外無成規可循、成例可鑒，這也是一項復雜的系統工程，需要循序漸進，不斷探索，逐步完善，不可能一蹴而就。但只要沿著這個方向走下去，口糧農業制度一定會在不久的將來成為可期可待的成熟制度。
（作者系國務院參事室特約研究員，中國農經學會副會長，中國農村政策研究中心研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員、首席專家；中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察 》2021年第18期）
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