李小云等:消除貧困:中國(guó)扶貧新實(shí)踐的社會(huì)學(xué)研究

本文基于揭示扶貧過(guò)程的需要，將國(guó)家/社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)一步細(xì)化為政治、行政、鄉(xiāng)村治理以及鄉(xiāng)村社會(huì)不同要素動(dòng)態(tài)互動(dòng)所構(gòu)成的系統(tǒng)，以此為理論框架，同時(shí)應(yīng)用“相遇”“界面”和“回應(yīng)”的概念，呈現(xiàn)了在國(guó)家/社會(huì)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系條件下扶貧干預(yù)從上到下傳遞的復(fù)雜的微觀敘事。本文認(rèn)為，雖然扶貧議程達(dá)到行政科層后，鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的相遇和彼此回應(yīng)中存在著不同社會(huì)能動(dòng)者基于自身生活世界對(duì)扶貧議程產(chǎn)生的變異性影響，但扶貧過(guò)程在總體上則是政治對(duì)行政的融合與形塑、鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)的對(duì)接以及總體上國(guó)家與社會(huì)的整合。這是脫貧攻堅(jiān)政策和措施得以貫徹落實(shí)的制度性基礎(chǔ)，也是中國(guó)減貧取得不斷進(jìn)展的根本性機(jī)制。

中國(guó)的高速發(fā)展是20世紀(jì)80年代以來(lái)全球發(fā)展中的重大事件。這個(gè)事件包含了兩個(gè)引人注目的敘事——持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大規(guī)模的減少貧困，這是自“二戰(zhàn)”以來(lái)發(fā)展中國(guó)家在趕超型發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)公平與效率協(xié)調(diào)發(fā)展的極為少見(jiàn)的案例。按照世界銀行2011年確定的極端貧困標(biāo)準(zhǔn)每天每人1.90美元衡量，中國(guó)的貧困人口從1990年的66.2%下降到了2016年的0.5%，也就是說(shuō)，按照國(guó)際赤貧標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)事實(shí)上在2016年就已經(jīng)基本消除了絕對(duì)貧困。2011年，中國(guó)政府調(diào)整了中國(guó)農(nóng)村貧困線，即在2010年的不變價(jià)格下農(nóng)民人均年可支配收入2300元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)的2.3美元（鮮祖德等，2016），按此標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年中國(guó)農(nóng)村的貧困人口為7.7億人，到2019年底，中國(guó)在此標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口為551萬(wàn)人（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2020）?？梢哉f(shuō)，2020年我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)會(huì)與全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困交匯，這標(biāo)志著中華民族長(zhǎng)期落后和貧困的狀況即將成為歷史。

對(duì)于中國(guó)減貧業(yè)績(jī)的理論解釋主要集中在兩個(gè)方面。一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)減貧，也就是我們通常所說(shuō)的益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論?？迫穑ˋart Kraay）認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家短期減貧的70%、長(zhǎng)期減貧的95%來(lái)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Kraay，2004）。汪三貴（2008）的研究表明，中國(guó)的GDP每增長(zhǎng)1%，貧困發(fā)生率就會(huì)下降0.52%。二是國(guó)家在減貧中的作用。除了少數(shù)直接討論政府與減貧的描述性研究（何秀榮，2018；汪三貴，2018；閆坤、于樹(shù)一，2013）之外，多數(shù)從經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等領(lǐng)域的研究更多地涉及到中國(guó)的政府與整體發(fā)展的關(guān)系（Ang，2016；姚洋，2009）。事實(shí)上，減少貧困是復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化體系在扶貧干預(yù)下的變化過(guò)程。政府和市場(chǎng)無(wú)疑是極為重要的變量。然而，貧困是社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)與再生產(chǎn)的產(chǎn)物，減少或消除貧困必然涉及到社會(huì)關(guān)系的變化，而減少或消除貧困的機(jī)制也恰恰最終表現(xiàn)在扶貧政策與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)上，這是從實(shí)踐上理解和從理論上總結(jié)中國(guó)減貧機(jī)制的重要內(nèi)容，社會(huì)學(xué)在此方面具有明顯的學(xué)科比較優(yōu)勢(shì)。

從全球的經(jīng)驗(yàn)看，減少或消除貧困主要依靠?jī)煞矫娼?jīng)驗(yàn)。一是在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，貧困人口通過(guò)就業(yè)收入不斷提高，擺脫了貧困；二是針對(duì)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中無(wú)法受益的少數(shù)剩余貧困人口予以社會(huì)福利保障。這是原發(fā)性工業(yè)化和后發(fā)性工業(yè)化國(guó)家減貧的基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的減貧雖然在結(jié)果上與這一經(jīng)驗(yàn)具有一致性，但是中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)需要在發(fā)展的同時(shí)減少和逐步消除貧困。

首先，擺脫貧困是中國(guó)共產(chǎn)黨自建立之日起就確定的目標(biāo)，是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的重要使命。從1949年中華人民共和國(guó)成立后到改革開(kāi)放前，社會(huì)主義革命和建設(shè)徹底改變了中國(guó)社會(huì)的總體景觀，國(guó)家現(xiàn)代化和工業(yè)化已初具規(guī)模，但是農(nóng)村的絕對(duì)貧困遠(yuǎn)沒(méi)有得到根本解決，1978年中國(guó)的人均國(guó)民收入只有200美元（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2018），實(shí)際上此時(shí)中國(guó)依然是一個(gè)貧困落后的國(guó)家。改革開(kāi)放之初，雖然確定了“讓一部分人先富起來(lái)”，但是正如習(xí)近平主席反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”（習(xí)近平，2017：83）。因此，中國(guó)政府于1982年12月22日成立了三西（河西、定西和西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，同年12月30日開(kāi)始實(shí)施“三西地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃”（李培林等，2017：69）。它標(biāo)志著中國(guó)政府主導(dǎo)的扶貧計(jì)劃的開(kāi)端。1994年，中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，目標(biāo)是用七年的時(shí)間，到2000年解決8000萬(wàn)人口的溫飽問(wèn)題。2001年，中國(guó)政府正式宣布“中國(guó)貧困人口溫飽問(wèn)題的基本解決、生活質(zhì)量的大幅提高，與世界上絕對(duì)貧困人口持續(xù)增加的情況形成了鮮明的對(duì)照”（國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2005）。2011年，中國(guó)政府發(fā)布21世紀(jì)第二個(gè)十年的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要，確定到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)。這一系列的扶貧計(jì)劃顯示了擺脫貧困在國(guó)家治理中的重要性，彰顯了消除貧困的政治嚴(yán)肅性。

其次，中國(guó)的政治體制特點(diǎn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧需要同步實(shí)現(xiàn)的客觀實(shí)際，決定了中國(guó)的減貧不可能完全按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的自發(fā)性減貧效益輔助于福利國(guó)家收入分配的減貧模式。與福利國(guó)家應(yīng)用瞄準(zhǔn)機(jī)制展開(kāi)收入分配不同，中國(guó)通過(guò)區(qū)域、村級(jí)和個(gè)體三級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制為貧困人口提供支持，促進(jìn)貧困人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“勞動(dòng)脫貧”，到貧困人口數(shù)量減少時(shí)才逐漸展開(kāi)分配性扶貧。這也就在客觀上形成了國(guó)家政治議程在減貧中的特殊作用。這是理解中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)的基本背景。

從社會(huì)學(xué)角度看，一方面，中國(guó)的減貧過(guò)程是行政體系在政治議程推動(dòng)下發(fā)展資源的傳遞過(guò)程。中國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)決定了政治與行政之間的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性（王浦?jǐn)?、湯彬?019）。李棉管（2017）認(rèn)為，中國(guó)的政治與行政在總體上是一致的，研究中國(guó)貧困問(wèn)題需要避免套用西方競(jìng)爭(zhēng)性政治語(yǔ)境下的政治學(xué)分析框架。但當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理也采用了規(guī)范性政府治理模式，而政治和行政的邏輯在技術(shù)上存在差異，屬于行動(dòng)方式上有差異的不同的社會(huì)能動(dòng)者。另一方面，扶貧涉及到貧困人口，他們也是社會(huì)關(guān)系中的能動(dòng)者，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，扶貧的政治議程與貧困人口之間會(huì)出現(xiàn)互動(dòng)。正如諾曼龍（Norman Long）等所指出的那樣，不同能動(dòng)者的生活世界、多元層面的社會(huì)現(xiàn)實(shí)以及不連續(xù)的權(quán)力、知識(shí)和價(jià)值都會(huì)與發(fā)展干預(yù)產(chǎn)生遭遇性交互（Long，2001），從而回應(yīng)政治議程。雖然也有學(xué)者注意到國(guó)家主導(dǎo)下扶貧干預(yù)的復(fù)雜性（葛志軍、邢成舉，2015；胡聯(lián)、汪三貴，2017；李博、左停，2017；李棉管，2017），一些貧困研究也涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系等方面（李小云等，2018；王春光，2019），但更多的是從科層制與項(xiàng)目制的角度觀察扶貧政策的影響（許漢澤、李小云，2017，2018；殷浩棟等，2017；李棉管，2017），從本質(zhì)主義角度詮釋高度政治化的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐機(jī)制的研究則并不多見(jiàn)。需要指出的是，首先，消除貧困是民生場(chǎng)域的政治實(shí)踐（李小云、楊程雪，2020）；其次，十八大以來(lái)執(zhí)政黨深度融入行政和社會(huì)，形成了新的治理語(yǔ)境。這都是闡述中國(guó)扶貧敘事的重要前提。

本文以中國(guó)過(guò)去三十多年在政府主導(dǎo)下的農(nóng)村扶貧，尤其是自2012年以來(lái)國(guó)家主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中的一系列政策實(shí)踐為素材，按照恩格斯關(guān)于國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段的產(chǎn)物、是居于社會(huì)之上且日益與社會(huì)脫離的力量的國(guó)家與社會(huì)的理論框架（馬克思、恩格斯，1995），并基于研究消除貧困過(guò)程的需要，將國(guó)家/社會(huì)系統(tǒng)細(xì)化為政治、行政、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)系統(tǒng)。將這些要素作為分析單元并不必然預(yù)設(shè)這些要素之間的相互排斥與對(duì)立，而是基于這些要素均具有一定程度上的行動(dòng)邏輯的差異，假定它們處于不同的“社會(huì)世界”。借用互動(dòng)主義發(fā)展人類學(xué)有關(guān)不同的社會(huì)世界相遇形成的界面（interface）（Long，2001）和斯塔林（Grover Starling）的回應(yīng)性政治的概念（張國(guó)慶，2000）作為分析工具，形成“政治和行政與社會(huì)相遇”以及“行政與社會(huì)回應(yīng)政治”，即“國(guó)家/社會(huì)的相遇和回應(yīng)”的分析框架，從而在微觀上分析作為政治議程載體的扶貧計(jì)劃如何在行政科層、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會(huì)之間傳遞，繼而說(shuō)明消除貧困何以取得進(jìn)展，又何以存在困難。通過(guò)這一理論框架，不僅可以從實(shí)踐主義的視角展示在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中政治議程穿越行政體系、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化結(jié)構(gòu)遭遇的微觀過(guò)程，而且有助于對(duì)脫貧攻堅(jiān)的“中國(guó)特色”進(jìn)行理論解釋。文中的案例主要基于作者在中國(guó)西南地區(qū)H貧困村的實(shí)踐，但并不僅僅局限于這一案例。

中國(guó)特色的國(guó)家治理體制是執(zhí)政黨組織與其對(duì)應(yīng)的政府體系融合而成的“黨政體制”（景躍進(jìn)等，2016），這一體制的特點(diǎn)既能保證政治議程與行政科層治理體系的一致性，又能同時(shí)駕馭和利用行政體系的科層工具性功能。扶貧政策的執(zhí)行正是在這一相對(duì)嚴(yán)密的監(jiān)管下沿著既定軌道運(yùn)行的（汪三貴，2008）。有鑒于中國(guó)國(guó)家制度的特點(diǎn)，學(xué)者們往往會(huì)以政府主導(dǎo)涵蓋黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的扶貧體制，或?qū)⑵渚唧w稱為“行政治理貧困”（許漢澤、李小云，2018）。殷浩棟等（2017）對(duì)于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目決策的研究也是基于科層治理的邏輯展開(kāi)的。這些研究不同程度地受到渠敬東（2012）從社會(huì)學(xué)視角提出的項(xiàng)目制治理理論觀點(diǎn)的影響。許漢澤等學(xué)者的研究之所以使用行政治理貧困概念，一是為了分析單元的便利以及為了集中揭示扶貧治理技術(shù)本身的問(wèn)題；二是因?yàn)橹袊?guó)消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的行動(dòng)是自上而下由行政體系具體貫徹的。盡管也有學(xué)者提出，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)際上是“行政事實(shí)上包含了政治”，具有“逆科層化”與“再科層化”的特點(diǎn)（許漢澤、李小云，2018）。中國(guó)語(yǔ)境之下的行政不同于西方政府科層行政的含義，中國(guó)的“政府”本身就包含著黨的力量（何艷玲、汪廣龍，2012）。但是客觀上的政治和行政的一體性并非否認(rèn)科層治理工具技術(shù)的某種獨(dú)立性。正如應(yīng)星（2016）所指出的，“我們的焦點(diǎn)總是放在權(quán)力、技術(shù)之間的較量，但在這種較量背后人的因素、政治文化的因素卻被遮蔽了”。因此，在新政治語(yǔ)境下，采用傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的范式很難展示政治議程在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中超常規(guī)的強(qiáng)力性，也淡化了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性，不利于揭示脫貧攻堅(jiān)取得快速進(jìn)展的發(fā)生機(jī)制。

雖然較早的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，特別是1994年開(kāi)始實(shí)施的“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”已經(jīng)確定了政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與的扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，然而，基于中國(guó)特殊的體制，即使政府主導(dǎo)同樣意味著執(zhí)政黨在扶貧過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)作用，在實(shí)際操作上，扶貧計(jì)劃的落實(shí)往往通過(guò)項(xiàng)目制演化為科層偏好的行政治理，這突出地表現(xiàn)在2011年之前和2011年新的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要頒布之初的一系列具體的政策設(shè)置上。2012年以后，中國(guó)新的領(lǐng)導(dǎo)集體將2020年作為中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要節(jié)點(diǎn)，消除農(nóng)村絕對(duì)貧困與全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)掛鉤。由于黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)的普遍性實(shí)踐，除非采用非常規(guī)的制度安排，這一體制在具體執(zhí)行上仍然會(huì)回歸科層技術(shù)理性，這也是學(xué)者習(xí)慣于將中國(guó)的扶貧看作是行政治理主導(dǎo)的主要原因。隨著國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層面愈加認(rèn)識(shí)到消除農(nóng)村貧困對(duì)于全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要性，例如總書(shū)記就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“不能到時(shí)候，宣布了全面建成小康社會(huì)，可還有那么多群眾生活在貧困線下”（人民網(wǎng)-人民日?qǐng)?bào)，2020），因此，基于科層治理而提出的“精準(zhǔn)扶貧”很快演化成為了“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的模式下，農(nóng)村扶貧工作由中共中央政治局委員、副總理代表黨和政府出任扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，各相關(guān)部門(mén)的副職代表本部門(mén)作為領(lǐng)導(dǎo)小組委員。這一體制雖然能夠協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)落實(shí)扶貧政策，但仍然無(wú)法將扶貧工作作為各部門(mén)的頭等大事，也無(wú)法有效超越部門(mén)的行政利益和科層治理的邏輯，這一格局一直延伸到鄉(xiāng)一級(jí)。

“精準(zhǔn)扶貧”要求精準(zhǔn)到人，因貧精準(zhǔn)施策，但是由于扶貧措施實(shí)行項(xiàng)目制管理，項(xiàng)目決策權(quán)在中央和省實(shí)行嚴(yán)格的上定項(xiàng)目、下申報(bào)項(xiàng)目。項(xiàng)目制強(qiáng)化了自上而下的線條控制權(quán)（陳家建等，2015），造成基層政府只需落實(shí)實(shí)施，而無(wú)剩余控制權(quán)和剩余責(zé)任（渠敬東，2012）。這一體制造成扶貧資源決策遠(yuǎn)離實(shí)際需求，導(dǎo)致扶貧干預(yù)的偏離和異化（許漢澤、李小云，2016）。研究發(fā)現(xiàn)，各類扶貧項(xiàng)目脫離項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)以及貧困人口實(shí)際需求的情況比比皆是（馬良燦，2013）。2000年中共中央、國(guó)務(wù)院在2000年制定21世紀(jì)第一個(gè)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要時(shí)就已提出了不同部門(mén)投向農(nóng)村的資金整合問(wèn)題（李小云等，2007）。貧困地區(qū)扶貧資源主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這一轉(zhuǎn)移支付往往被分割為不同類型的部門(mén)項(xiàng)目，如財(cái)政扶貧項(xiàng)目、交通建設(shè)項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、飲水項(xiàng)目、坡改梯項(xiàng)目等。項(xiàng)目制雖然反映了國(guó)家治理的理性化，以完善的監(jiān)督機(jī)制、明確的用途和屬性加強(qiáng)了中央的集權(quán)控制力，提高了財(cái)政資金的使用效率（尹利民，2015），但實(shí)際上也增強(qiáng)了行政科層的權(quán)力。即使一個(gè)省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異很大，幾種類型的項(xiàng)目均無(wú)法涵蓋不同地區(qū)千差萬(wàn)別的特點(diǎn)，但項(xiàng)目只要在高層行政科層機(jī)構(gòu)一旦確定，則必須遵循嚴(yán)格的科層技術(shù)管理規(guī)范，針對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)也是基于項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)。因此，基層機(jī)構(gòu)若想獲得項(xiàng)目，就往往會(huì)按照項(xiàng)目的要求提出申請(qǐng)，而非基于自身的實(shí)際。很多項(xiàng)目在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)之前就已確定立項(xiàng)，有著嚴(yán)格的地域和產(chǎn)出指標(biāo)要求，不同類型的項(xiàng)目很難按照脫貧規(guī)劃進(jìn)行整合。因?yàn)榘凑枕?xiàng)目制的規(guī)范，一旦更改，則勢(shì)必違反相應(yīng)的規(guī)定。H村2015年制定的脫貧規(guī)劃中確定通村公路，但資金無(wú)法解決，因?yàn)榭h里的交通規(guī)劃在2012年前后就已陸續(xù)確定。直到2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)文件后，縣里才將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到H村。不僅是資金問(wèn)題，貧困地區(qū)人力資源匱乏，即使有扶貧資源能到達(dá)貧困村，也很難有人能夠按照要求組織實(shí)施，再加上實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)時(shí)間短，僅僅依靠政府資源是不夠的，需要?jiǎng)訂T社會(huì)資源的投入。顯然，雖然扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制是政府主導(dǎo)的，但是過(guò)去三十多年的扶貧治理事實(shí)上也已經(jīng)演化成了科層偏好的部門(mén)行政治理機(jī)制，扶貧協(xié)調(diào)部門(mén)無(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)橫向和縱向的資源。扶貧議程的落實(shí)遭遇了行政科層系統(tǒng)的制約。

2015年11月27日，中央召開(kāi)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議。中西部22個(gè)省（區(qū)、市）的黨政領(lǐng)導(dǎo)向黨中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，在此基礎(chǔ)上，省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層簽署責(zé)任書(shū)，形成“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”的機(jī)制。更為重要的是，扶貧工作成為黨委書(shū)記直接負(fù)責(zé)的頭等大事。2016年，作為行政最高機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院下發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)務(wù)院辦公廳，2016），要求各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放至縣，貧困縣以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金。指導(dǎo)意見(jiàn)同時(shí)要求，審計(jì)監(jiān)察部門(mén)對(duì)統(tǒng)籌資金整合使用給予支持，財(cái)政和發(fā)改部門(mén)將資金整合使用列入業(yè)績(jī)考核。在政治議程的統(tǒng)領(lǐng)下，在“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”的新體制下，扶貧工作同時(shí)成為發(fā)達(dá)省區(qū)市和各部門(mén)、事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)幫扶貧困地區(qū)的首要任務(wù)，“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”延伸成為“各個(gè)部門(mén)書(shū)記抓扶貧”“民營(yíng)企業(yè)家抓扶貧”的大扶貧格局。政治通過(guò)運(yùn)動(dòng)性治理形式超越了科層技術(shù)的規(guī)范性治理，保證了政治議程與科層治理的一致性。

在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，政治議程與行政科層的相遇首先產(chǎn)生了政治超越行政科層的結(jié)果。政治議程超越行政科層主要是通過(guò)法理實(shí)踐與革命化的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)政黨對(duì)其依托的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但是基于推動(dòng)現(xiàn)代化的任務(wù)，需要國(guó)家機(jī)構(gòu)同時(shí)是一個(gè)具有科層治理結(jié)構(gòu)和功能的體系。行政體系一旦具有科層治理功能，就會(huì)存在科層技術(shù)規(guī)范，同時(shí)也有自由裁量權(quán)和人格化的特點(diǎn)。因而，行政體系本身與政治治理就會(huì)存在界面。也就是說(shuō)，一旦按照政治議程將扶貧工作作為各個(gè)單位的頭等大事，各個(gè)部門(mén)就需要將自己的人力、財(cái)力和物力投入扶貧工作。例如，各個(gè)部門(mén)和企事業(yè)單位定點(diǎn)幫扶、投入資金、向貧困村派駐第一書(shū)記等，這些做法均不符合科層治理的規(guī)范。如果按照科層治理的邏輯，扶貧只能按照社會(huì)政策的框架，通過(guò)預(yù)算治理手段逐步展開(kāi)。但是這一科層實(shí)踐的模式無(wú)法滿足脫貧攻堅(jiān)“戰(zhàn)役”的需要。在新政治語(yǔ)境下，扶貧議程通過(guò)“第一書(shū)記負(fù)責(zé)”的制度迅速超越行政科層的技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)科層體系的整合，而且這一制度安排逐級(jí)向橫向與縱向體系傳遞。政治議程超越科層治理不僅依托于法理的合法性，也動(dòng)用了道德的合法性。扶持貧困的道德性克服了來(lái)自技術(shù)官僚和社會(huì)各界可能的質(zhì)疑，從而將科層治理和社會(huì)輿論整合到政治議程的行動(dòng)中。這一超越之所以有效，主要原因在于政治議程依托其掌握的權(quán)力，將行政科層治理中存在的利益和人格化的動(dòng)能轉(zhuǎn)化為推動(dòng)政治議程的動(dòng)能，如脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制下的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，主要的手段是定期的專項(xiàng)巡視和督查。此外，政治體系在脫貧攻堅(jiān)中通過(guò)采用“駐村第一書(shū)記”和“駐村工作隊(duì)”等非科層手段，一來(lái)補(bǔ)充了行政科層人力不足的短板，二來(lái)直接穿越行政科層，使政治議程到達(dá)鄉(xiāng)村。很多研究雖然也已注意到“駐村干部”模式的超常規(guī)性和非科層性特點(diǎn)（袁立超、王三秀，2017；鐘海，2020），但這些研究均未涉及政治超越行政科層的機(jī)制。政治議程強(qiáng)力超越行政雖然整合了行政體系，但在客觀上也造成了行政體系中科層治理邏輯某種程度的紊亂。

中國(guó)特色社會(huì)主義在客觀上要求無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程中將科層治理作為治理國(guó)家事務(wù)的工具。因此，扶貧的政治議程將消除農(nóng)村絕對(duì)貧困確定為“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，而戰(zhàn)役總有結(jié)束之時(shí)。事實(shí)上，政治議程已經(jīng)開(kāi)始為結(jié)束“戰(zhàn)役”做理論準(zhǔn)備。2020年，中央“一號(hào)文件”明確提出了2020后農(nóng)村扶貧工作將會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)（中共中央、國(guó)務(wù)院，2020）。顯然，長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)離不開(kāi)行政體系的科層功能，這也意味著行政科層將會(huì)回歸程序化運(yùn)行，這種回歸不是回歸原態(tài)，而是一種功能的改造。與此同時(shí)，中央針對(duì)未來(lái)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略明確提出了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。針對(duì)鄉(xiāng)村振興，中央也已經(jīng)提出了“五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興”的治理框架。這表明，政治議程希望脫貧攻堅(jiān)中對(duì)行政科層的整合機(jī)制繼續(xù)成為政治治理鄉(xiāng)村的機(jī)制。從這個(gè)意義上說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐了政治議程強(qiáng)力超越和整合行政科層治理的機(jī)制，為創(chuàng)新黨政國(guó)家治理體系提供了經(jīng)驗(yàn)，其意義超越了扶貧本身。

中國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃一直沿用的是“貧困地區(qū)”的概念，扶貧戰(zhàn)略的減貧效益主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基于瞄準(zhǔn)特定“貧困地區(qū)”的地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，直接的效益是縮小區(qū)域發(fā)展差異；二是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的惠及貧困人口的間接的減貧外溢效應(yīng)。但是，對(duì)于貧困人口而言，這一戰(zhàn)略本身是基于個(gè)人能力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，自然會(huì)產(chǎn)生能力缺乏的貧困人口受益少或無(wú)法受益的弊端。張新偉（1999）的研究發(fā)現(xiàn)，一方面，約30%的農(nóng)村貧困人口分布在非貧困縣，無(wú)法從扶貧資源中受益；另一方面，貧困縣中的非貧困人口則受益于扶貧資源。直接瞄準(zhǔn)貧困群體機(jī)制的缺失導(dǎo)致了扶貧資源的外溢。江華（2002）的研究發(fā)現(xiàn)，貴州某縣1994-1998年的7158萬(wàn)元扶貧貸款的使用存在“高漏出”現(xiàn)象，也就是說(shuō)，數(shù)量龐大的扶貧貸款并沒(méi)有落到窮人的頭上。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因在于當(dāng)時(shí)扶貧貸款主要用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，接受主體是能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)或個(gè)體，貧困人口最多也只是通過(guò)就業(yè)間接受益。1986年以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)一直都存在貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢和非貧困縣的貧困人口被排斥在政府扶貧資源享受對(duì)象之外的問(wèn)題（吳國(guó)寶，2008）。實(shí)際上，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)并沒(méi)有發(fā)育出真正瞄準(zhǔn)窮人的機(jī)制，這其中也有基于財(cái)政能力有限的策略性考量。因?yàn)橐坏┎捎弥苯用闇?zhǔn)貧困人口的扶貧戰(zhàn)略，就勢(shì)必需要直接面對(duì)貧困人口的基本需求，而這就不可避免地需要考慮直接針對(duì)貧困人口的收入轉(zhuǎn)移。收入轉(zhuǎn)移需要嚴(yán)格的資格準(zhǔn)入機(jī)制以避免非貧困人口的擠入和搭便車，嚴(yán)格的資格準(zhǔn)入又需要嚴(yán)格的收入監(jiān)測(cè)，就中國(guó)過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)條件和鄉(xiāng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)而言，滿足這些條件是很困難的?？茖蛹夹g(shù)治理手段顯然無(wú)法滿足政治議程要求解決貧困問(wèn)題的需要。

為了解決這一問(wèn)題，2001年發(fā)布的中國(guó)新的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略將貧困的瞄準(zhǔn)單元下沉到村。從理論上講，由于將貧困發(fā)生率作為貧困村選擇的重要指標(biāo)之一，瞄準(zhǔn)單元的下沉將有利于瞄準(zhǔn)更多的貧困人口。在此戰(zhàn)略下，全國(guó)共識(shí)別出14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。但是，針對(duì)村級(jí)貧困瞄準(zhǔn)效益的研究發(fā)現(xiàn)，雖然貧困村獲得了更多的扶貧資源，但是貧困村內(nèi)受益的主要還是富裕農(nóng)戶（汪三貴等，2007）。筆者2005年針對(duì)廣西、寧夏、江西和云南等省區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率只有16%，對(duì)中等戶和富裕戶的覆蓋率則分別高達(dá)51%和33%（李小云等，2005）。顯然瞄準(zhǔn)機(jī)制并非問(wèn)題的全部，基于市場(chǎng)機(jī)制的扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題。扶貧是開(kāi)發(fā)性扶貧，扶貧貸款需要償還，很多地方的項(xiàng)目對(duì)于農(nóng)戶有三個(gè)要求，即農(nóng)戶要有積極性、家里要有勞動(dòng)力、農(nóng)戶自身要有項(xiàng)目配套資金。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施的初期階段，很多地方還將類似的標(biāo)準(zhǔn)用于建檔立卡戶的識(shí)別。事實(shí)上，雖然之前的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)也是政治主導(dǎo)下的實(shí)踐，但是這一工作主要由行政科層治理來(lái)實(shí)施，政治體系對(duì)于科層技術(shù)的失靈并未予以足夠重視，行政科層遇到政治議程時(shí)，行政科層的自由裁量權(quán)較大，“行政主導(dǎo)”的特征明顯。

由于2011年確定的到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困目標(biāo)的高度政治化，而且要求“不能掉下任何一個(gè)人”，這就使得行政科層不得不面對(duì)誰(shuí)是貧困人口的具體問(wèn)題，因而需要確定一個(gè)到2020年能夠?qū)崿F(xiàn)“消除農(nóng)村絕對(duì)貧困”目標(biāo)的新標(biāo)準(zhǔn)。從政治角度來(lái)說(shuō)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)首先需要符合“財(cái)政能力”，還要符合中國(guó)的實(shí)際并能在國(guó)與國(guó)之間比較。統(tǒng)計(jì)技術(shù)體系據(jù)此形成了按照2010年不變價(jià)格計(jì)算的農(nóng)民年均可支配收入2300元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)。這一人均收入的貧困指標(biāo)主要來(lái)源于現(xiàn)代就業(yè)型社會(huì)對(duì)于貧困的衡量。1901年，英國(guó)人朗特里(B.Seebohm Rowntree)提出按照“獲得維持體力的最低需要的購(gòu)物籃子”計(jì)算貧困線的概念，其中包括基本食物、住房、衣物、燃料和其他雜物的支出（Rowntree，1901）。1963年，美國(guó)社會(huì)保障署的經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫利·歐桑斯基（Mollie Orshansky）對(duì)美國(guó)一對(duì)夫婦兩個(gè)孩子的四口之家的實(shí)物需求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以1/3的收入用于食物作為依據(jù)得出了美國(guó)年均收入3165美元為美國(guó)的貧困線（Deaton，2013：148），這是美國(guó)歷史上的第一條貧困線。中國(guó)于1986年制定了中國(guó)第一條貧困線。2011年，中國(guó)政府制定的農(nóng)村貧困線為人均線收入2300元，主要內(nèi)容為每人每天2100大卡熱量、60克蛋白質(zhì)，非食品支出為40%（王萍萍等，2015）。需要指出的，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)估算出的貧困人口數(shù)量是基于全國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查的數(shù)據(jù)。中國(guó)的統(tǒng)計(jì)技術(shù)部門(mén)認(rèn)為，上述新的貧困標(biāo)準(zhǔn)既符合中央要求到2020年全面消除農(nóng)村貧困的目標(biāo)，也符合中國(guó)的實(shí)際以及與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)比較的需要（鮮祖德等，2016）。按照這一標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)住戶調(diào)查估算出全國(guó)的貧困人口數(shù)量，依據(jù)貧困人口的數(shù)量即可估算出需要投入多少財(cái)政資源用于扶貧。應(yīng)該說(shuō)，行政科層比較滿意地完成了政治議程的任務(wù)。

統(tǒng)計(jì)部門(mén)的數(shù)據(jù)是按照其自身的技術(shù)邏輯估算的，統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的技術(shù)體系雖然是基于中國(guó)的實(shí)際，但是在框架上是借用西方以工資收入為主要生計(jì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式的統(tǒng)計(jì)路徑，采用補(bǔ)貼統(tǒng)計(jì)調(diào)查戶的記賬收支。但是，基于個(gè)體收入的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并不適用于鄉(xiāng)村社會(huì)。中國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村農(nóng)民的收入來(lái)源較多，包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和打工等很多方面，更為重要的是這些收入通常是一邊獲得一邊消費(fèi)，農(nóng)民鮮有記賬的習(xí)慣。扶貧行政體系無(wú)法按照2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困人口。扶貧行政部門(mén)則創(chuàng)新出了“兩不愁，三保障”的“扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)”。雖然按照“兩不愁，三保障”的目標(biāo)更容易確定誰(shuí)是貧困人口，但是在很多情況下符合“兩不愁，三保障”標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)戶的收入會(huì)高于2300元的標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)相互之間存在差異?；鶎臃鲐殭C(jī)構(gòu)事實(shí)上還是很難直接采用“兩不愁，三保障”的工作標(biāo)準(zhǔn)的，只能進(jìn)行再創(chuàng)新，如貴州省創(chuàng)新出“一看糧，二看房，三看家里有沒(méi)有讀書(shū)郎”的鄉(xiāng)土識(shí)別方法。

鄉(xiāng)村社會(huì)不以個(gè)體作為收入核算的經(jīng)濟(jì)單元，戶才是鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村的扶貧工作部門(mén)很難將貧困指標(biāo)落實(shí)到人。因此，扶貧行政部門(mén)于2012年開(kāi)始貧困戶的建檔立卡制度，將對(duì)“人”的瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“戶”的瞄準(zhǔn)。很顯然，扶貧行政體系的方案逐漸在向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際靠近。建檔立卡制度的總體數(shù)量依據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年農(nóng)民人均可支配收入2736元（2010年不變價(jià)格2300元）的農(nóng)村住戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有8249萬(wàn)貧困人口。通過(guò)建檔立卡制度估算出的貧困人口的數(shù)量與統(tǒng)計(jì)估算出的貧困人口數(shù)量存在差異。H村2013年上級(jí)分配的建檔立卡戶的指標(biāo)是12家農(nóng)戶，這個(gè)數(shù)據(jù)是按照人均線收入2300元的標(biāo)準(zhǔn)在全省范圍內(nèi)估算出來(lái)的，而最后確定的建檔立卡戶則為22戶。扶貧行政部門(mén)提出的建檔立卡制度雖然比收入和其他標(biāo)準(zhǔn)更容易識(shí)別貧困人口，但是需要數(shù)量龐大、專業(yè)性強(qiáng)的人力資源。在實(shí)際工作中，多數(shù)鄉(xiāng)村采用民主推選貧困戶的辦法，H村重新確定建檔立卡戶就是在村民代表大會(huì)上由每個(gè)村民給全村的農(nóng)戶按照貧富排序，農(nóng)戶共同確定貧困戶名單。這也是全國(guó)范圍內(nèi)比較通行的做法。但是，農(nóng)戶民主選出的村級(jí)貧困戶未必都符合國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)。汪三貴對(duì)烏蒙山片區(qū)第一批建檔立卡戶的研究發(fā)現(xiàn)，2013年建檔立卡農(nóng)戶中40%的農(nóng)戶收入高于貧困線，而非建檔立卡農(nóng)戶中58%的農(nóng)戶收入低于貧困線（汪三貴、郭子豪，2015）。行政科層技術(shù)與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際的斷層導(dǎo)致了貧困瞄準(zhǔn)的偏離，造成大量非貧困戶擠入建檔立卡名單，引發(fā)社會(huì)輿論。政治議程開(kāi)始通過(guò)動(dòng)員幫扶單位補(bǔ)充人力資源和使用監(jiān)督機(jī)制排除擠入的方式強(qiáng)力介入行政科層的技術(shù)過(guò)程。作為回應(yīng)，扶貧部門(mén)則重新審查建檔立卡的標(biāo)準(zhǔn)，很多地方甚至出臺(tái)家里有車或有存款、親戚是干部的均不能成為建檔立卡戶的規(guī)定。扶貧機(jī)構(gòu)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾表示，建檔立卡回頭看對(duì)于扶貧系統(tǒng)的工作是個(gè)大的檢驗(yàn)和提升。顯然，政治議程超越行政科層和行政科層的回應(yīng)并非消解了行政科層技術(shù)功能，而是使科層技術(shù)體系在壓力下不斷創(chuàng)新和重塑。

不管統(tǒng)計(jì)還是扶貧部門(mén)，也不論是處于科層的哪個(gè)層面，行政科層的邏輯都偏好易于操作的簡(jiǎn)約性技術(shù)方案。因?yàn)榭茖永硇允窃谝呀缍ǖ慕M織目標(biāo)及政策實(shí)施等條件下遵循常規(guī)的程序化的處理方式（折曉葉，2014）。各自形成可操作的方案，是行政科層體系在確保政治議程目標(biāo)的前提下，按照自身的邏輯對(duì)于政治議程的能動(dòng)性回應(yīng)。周雪光等也認(rèn)為，制度變遷的軌跡和方向取決于這個(gè)過(guò)程參與者的邏輯以及相互的作用（周雪光、艾云，2010）。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，之所以能夠很快形成針對(duì)貧困人口的識(shí)別機(jī)制，恰恰是不同的行政科層體系依據(jù)自身的邏輯積極回應(yīng)政治議程的互動(dòng)結(jié)果。

改革開(kāi)放以來(lái)，出于推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程的需要而強(qiáng)化科學(xué)決策，帶來(lái)了行政科層技術(shù)權(quán)威的提升，也強(qiáng)化了行政科層技術(shù)的獨(dú)立性。而脫貧攻堅(jiān)則是在中國(guó)政治治理模式自2012年逐漸轉(zhuǎn)向加強(qiáng)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)條件下展開(kāi)的，這在客觀上造成了行政科層自由裁量權(quán)的減少。將黨的議程不斷充實(shí)到行政科層體系中，也可看作是黨在現(xiàn)代化過(guò)程中不斷改造國(guó)家機(jī)器，通過(guò)政治的權(quán)威超越行政科層治理，并同時(shí)迫使其在積極應(yīng)對(duì)中調(diào)整其結(jié)構(gòu)和功能，使其更符合黨的政治議程的需要。這一過(guò)程形成了對(duì)行政科層治理的政治性重塑。

鄉(xiāng)村與城市不同的是，政治體系無(wú)法通過(guò)“單位”和“街道”直接到達(dá)社會(huì)，而需要穿越連接國(guó)家與鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家層面的政治力量通過(guò)黨支部，行政科層通過(guò)村委會(huì)和村小組形成國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既是國(guó)家政治行政體系的一部分，又是鄉(xiāng)村社會(huì)的一部分。這一特殊性使鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)往往出現(xiàn)雙向代理的格局（周慶智，2016）。村干部在這個(gè)界面上擁有“三面”性，即理性的個(gè)人、政府代理人和鄉(xiāng)村代理人。這使政治和行政體系與鄉(xiāng)村治理的相遇變得更為復(fù)雜。

脫貧攻堅(jiān)政策到達(dá)鄉(xiāng)村就成為具體的工作。政府需要識(shí)別建檔立卡戶、確定低保戶、統(tǒng)計(jì)建檔立卡戶的收入支出信息、填寫(xiě)項(xiàng)目申報(bào)信息等。這些工作都是通過(guò)會(huì)議傳達(dá)、填寫(xiě)表格、上報(bào)數(shù)據(jù)等形式展開(kāi)的，屬于典型的科層治理技術(shù)。村干部雖然是“干部”，但卻不是“國(guó)家干部”，幾乎沒(méi)有人接受過(guò)公務(wù)員工作的培訓(xùn)。H村的D哥幾乎每天都忙于填寫(xiě)各種表格，提供上級(jí)部門(mén)要的數(shù)據(jù)。他說(shuō)，“不同的部門(mén)每天都要（了解）村里收入多少，村里那么多戶，我咋能知道，只能隨便估計(jì)一下了”。H村建檔立卡戶的數(shù)據(jù)每次填的都不一樣。村里修村內(nèi)道路，也是D哥自己報(bào)的，結(jié)果施工招標(biāo)后，承包公司老板說(shuō)他實(shí)際多修了幾百米。D哥說(shuō)：“每天都是數(shù)據(jù)，把錢(qián)拿來(lái)就可以了啊，我們一定好好干，干嘛要這些數(shù)據(jù)！”村干部是農(nóng)民，填表、報(bào)數(shù)據(jù)、測(cè)量土地不是他們的生活世界。

政治與行政科層相遇的結(jié)果雖然是對(duì)行政科層的整合和重塑，但這一整合和重塑導(dǎo)致科層治理技術(shù)與政治議程高度一致。雖然政治議程要求“以人為本”“反對(duì)官僚主義”，但是落實(shí)政治議程卻無(wú)法擺脫行政體系的科層技術(shù)。政治議程的目標(biāo)需要通過(guò)項(xiàng)目來(lái)落實(shí)，而項(xiàng)目則需要數(shù)據(jù)、分類、預(yù)算、招標(biāo)、評(píng)估等指標(biāo)來(lái)衡量，當(dāng)行政科層的基層體系無(wú)力完成這些任務(wù)時(shí)，就只能由村干部來(lái)代寫(xiě)。村干部則靠拍腦袋和大概估計(jì)來(lái)完成。行政科層與鄉(xiāng)村治理相遇是“半硬性”的，行政科層治理對(duì)此是無(wú)奈的。H村所在鎮(zhèn)的一位干部說(shuō)，“這些數(shù)據(jù)沒(méi)法知道是真的還是假的，讓我說(shuō)我自己的數(shù)據(jù)我都說(shuō)不出來(lái)，反正上級(jí)說(shuō)可以就可以了”。D哥知道，反正把收入說(shuō)得少?zèng)]壞處，他上報(bào)村里的年均收入是2000多元，這個(gè)數(shù)據(jù)被錄入了建檔立卡戶的全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)，而學(xué)生調(diào)查員入戶調(diào)查后得到的這一數(shù)據(jù)則是年均4000多元，按照記賬統(tǒng)計(jì)估計(jì)的數(shù)據(jù)又不一樣。國(guó)家主管扶貧工作的部門(mén)每年都會(huì)計(jì)算全國(guó)建檔立卡戶的收入數(shù)據(jù)，將其作為政策制定的依據(jù)。根據(jù)上述信息進(jìn)行計(jì)算，其結(jié)果不言而喻。政治行政與鄉(xiāng)村治理的這一“半硬性”相遇，實(shí)際上是以默認(rèn)和妥協(xié)為結(jié)果的，基于數(shù)據(jù)治理的精準(zhǔn)性大打折扣，這也是精準(zhǔn)扶貧無(wú)法做到精準(zhǔn)的重要原因。

村干部可以說(shuō)是半個(gè)國(guó)家干部，但其本身卻又是農(nóng)民，處于國(guó)家—農(nóng)民—自己的三個(gè)利益交互界面，這也是政治議程穿越鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)到達(dá)鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性所在。村干部除了通過(guò)雙向代理獲得“工資”以外，還會(huì)比一般的農(nóng)戶獲得更多的信息、更廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及潛在的受益機(jī)會(huì)。H村2013年確定貧困戶建檔立卡戶時(shí)，包括D哥，幾乎所有的村干部都在其中。比較而言，D哥在村里算能人，不能算貧困戶。村干部們講起自己是貧困戶的原因如出一轍，即村民們當(dāng)初覺(jué)得當(dāng)貧困戶不光榮，因此只能干部帶頭；而村民們對(duì)此的表述則是，村干部從來(lái)沒(méi)說(shuō)過(guò)建檔立卡是為做什么，只說(shuō)政府有幾個(gè)貧困戶的指標(biāo)要大家報(bào)名。村干部在鎮(zhèn)里開(kāi)會(huì)，不可能不知道建檔立卡是干什么用的，回來(lái)傳達(dá)的時(shí)候也不能隱瞞信息，但是通過(guò)信息的簡(jiǎn)化傳達(dá)則巧妙地為自己的“擠入”創(chuàng)造了合法理由。2015年，上級(jí)要求對(duì)建檔立卡戶展開(kāi)復(fù)查，村干部在村民大會(huì)上對(duì)建檔立卡戶的具體規(guī)定作了明確說(shuō)明，村民對(duì)于干部都是貧困戶的意見(jiàn)很大，最后解決的辦法只能是增加貧困戶。鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)表示，反正干部也不是富裕戶，沒(méi)法把已經(jīng)列入建檔立卡戶的村干部去掉。另外，如果干部沒(méi)有積極性，政府工作就難落實(shí)。博弈的結(jié)果是，貧困戶的數(shù)量由原來(lái)的12戶變成了22戶。普拉圖（Jean-Philippe Platteau）發(fā)現(xiàn)，在很多社區(qū)驅(qū)動(dòng)型發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中存在“精英捕獲”現(xiàn)象，即基層的精英往往成為受益者（Platteau，2004）。H村的現(xiàn)象與普拉圖的發(fā)現(xiàn)很相似。

村干部是政治和行政體系與鄉(xiāng)村社會(huì)相遇界面上最能動(dòng)的行動(dòng)者。他們?cè)谡畽C(jī)構(gòu)擁有極大的周旋余地。每當(dāng)接到上級(jí)安排的重要任務(wù)，村干部就會(huì)充分發(fā)揮政府代理人的作用與村民周旋，設(shè)法完成上級(jí)交辦的任務(wù)。同時(shí)，一旦村民有需要，他們也會(huì)為村民積極爭(zhēng)取解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)。D哥就曾為H村的一些農(nóng)民借錢(qián)做擔(dān)保。脫貧攻堅(jiān)中的精準(zhǔn)策略是典型的科層技術(shù)治理的策略，其路徑是方法的簡(jiǎn)約性和線性。雖然政治議程通過(guò)其特有的政治體制優(yōu)勢(shì)克服了科層技術(shù)本身的界面約束，但卻無(wú)法穿越鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。H村貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別從貧困戶的覆蓋角度來(lái)說(shuō)并非不精準(zhǔn)，但貧困戶數(shù)量的增加導(dǎo)致了相應(yīng)扶貧預(yù)算的大幅增加。在這個(gè)界面的遭遇中，精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)施策的政治目標(biāo)雖未完全受到破壞，但是村干部的能動(dòng)性“擠入”則讓扶貧的精準(zhǔn)性大打折扣。政治行政體系遭遇鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程顯示了國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的某種困境。一方面，政治議程需要科層技術(shù)治理的工具性，具有明顯的非人格化的理性；另一方面，在面對(duì)鄉(xiāng)村治理的特殊性面前又呈現(xiàn)了關(guān)系理性。殷浩棟等對(duì)于扶貧項(xiàng)目庫(kù)的結(jié)構(gòu)研究證實(shí)，在扶貧過(guò)程中，基層政府的雙重理性超越了韋伯科層理性的特點(diǎn)，而且地方政府在扶貧項(xiàng)目的管理中更傾向于價(jià)值型關(guān)系理性（殷浩棟等，2017），這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)文化價(jià)值的向上融入以及科層治理的人格化。

在扶貧項(xiàng)目的落實(shí)過(guò)程中，政治行政體系與鄉(xiāng)村治理互動(dòng)背后的理論含義是科層理性、價(jià)值關(guān)系理性和工具關(guān)系理性的三重性相遇，其結(jié)果是三者在交互界面達(dá)到了某種均衡。在扶貧資源傳遞過(guò)程中，科層治理能力在遇到鄉(xiāng)村治理時(shí)的回應(yīng)能力非常有限，對(duì)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的回應(yīng)大多是無(wú)奈和默許。同時(shí)，當(dāng)政治系統(tǒng)認(rèn)識(shí)到這一相遇境況時(shí)，隨即發(fā)起了運(yùn)動(dòng)性的“回頭看和大排查”，將紀(jì)檢監(jiān)察功能延伸到鄉(xiāng)村干部，通過(guò)一定程度的容忍和對(duì)極端案例的打擊來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的整合。

早期工業(yè)化國(guó)家和后發(fā)達(dá)國(guó)家解決貧困問(wèn)題基本上靠的是工業(yè)化和城市化的長(zhǎng)期作用，再通過(guò)社會(huì)政策為福利缺失的群體提供支持。中國(guó)的減貧策略則不同。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型同樣助推了減貧，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使大量福利缺失或福利獲得不足的農(nóng)村群體，即農(nóng)村貧困人口滯留下來(lái)。這些貧困人口主要是在統(tǒng)計(jì)上福利缺失的個(gè)體，是生活在遠(yuǎn)離現(xiàn)代物質(zhì)福利供給的鄉(xiāng)村社會(huì)的成員，每一個(gè)貧困人口都與鄉(xiāng)村里的成員通過(guò)親緣和地緣關(guān)系相連接，形成一個(gè)整體的鄉(xiāng)村社會(huì)，這個(gè)社會(huì)的社會(huì)關(guān)系本身就生產(chǎn)著現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)的“貧困”。撇開(kāi)被城市化瓦解的村莊，大多數(shù)的鄉(xiāng)村尤其是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)貧困村，其“貧困”性特點(diǎn)更為明顯。H村就是一個(gè)典型的例子，全村很少有人長(zhǎng)期外出打工，生計(jì)以農(nóng)耕為主，互助幫工是H村普遍的社會(huì)現(xiàn)象。村里各家情況雖有差異，但是沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格意義上的富人，處于物質(zhì)和福利的低水平均衡狀態(tài)。村民對(duì)于我們通常所指的貧困問(wèn)題大多并不十分在意，很多人小學(xué)、初中畢業(yè)后就不上學(xué)了，不到20歲就結(jié)婚的現(xiàn)象在村里非常普遍。村民的確存在現(xiàn)金和物質(zhì)的匱乏，但面對(duì)這一切又似乎很平靜。這就是布迪厄所指的窮人長(zhǎng)期內(nèi)化的秉性和才能構(gòu)成的生存心態(tài)，即他所指的文化資本問(wèn)題（Bourdieu，1993）。從現(xiàn)代意義的貧困角度講，H村就像劉易斯所說(shuō)的那樣，“在既定的歷史和社會(huì)的脈絡(luò)中，窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式”（Lewis，1966：215）。劉易斯甚至認(rèn)為，貧困文化一旦形成，就會(huì)傾向于永恒，棚戶區(qū)的孩子到了6-7歲就接受了貧困亞文化的基本態(tài)度和價(jià)值觀，他們?cè)谛睦砩弦呀?jīng)不準(zhǔn)備接受那些可能改變其生活的條件或機(jī)會(huì)了（Lewis，1966：188）。劉易斯研究的貧困并非美國(guó)普通的工人階級(jí)，而是棚戶區(qū)這樣一個(gè)準(zhǔn)社會(huì)群體。班菲爾德（Edward Banfield）針對(duì)意大利一個(gè)落后鄉(xiāng)村的研究發(fā)現(xiàn)，窮人基本上不可能依靠自己的力量擺脫貧困，因?yàn)樗麄冊(cè)缫褍?nèi)化了那些與大的社會(huì)格格不入的一整套價(jià)值觀（Banfield，1958：156）。這些涉及到貧困與文化的觀點(diǎn)雖然都忽視了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷與貧困的關(guān)系問(wèn)題，但是依然暗示了貧困的社會(huì)文化性。

脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是消除農(nóng)村絕對(duì)貧困，主導(dǎo)性的扶貧范式是在政府支持下的“勤勞脫貧”。類似“扶貧不養(yǎng)懶漢”“脫貧要靠自己”“變要你脫貧為你要脫貧”等標(biāo)語(yǔ)出現(xiàn)在全國(guó)各地的貧困村中。這些話語(yǔ)雖然呈現(xiàn)了格林（Maia Green）所說(shuō)的主導(dǎo)著社會(huì)的個(gè)體能動(dòng)性與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合即能脫貧的社會(huì)想象（Green，2009），但是，從每個(gè)個(gè)體開(kāi)始輸入現(xiàn)代意識(shí)也恰恰是在挖掘社會(huì)能動(dòng)者的能動(dòng)性，從而突破結(jié)構(gòu)性的制約。從社會(huì)學(xué)的角度看，貧困是社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)和再生產(chǎn)的產(chǎn)物，因?yàn)樯鐣?huì)存在的本身就是這一系列社會(huì)關(guān)系建構(gòu)的結(jié)果。行政科層治理貧困的思路是貧困人口或者是個(gè)體能動(dòng)性不夠，需要通過(guò)教育加以改變，或者是其條件不足，需對(duì)其進(jìn)行能力建設(shè)。扶貧措施的關(guān)鍵是識(shí)別誰(shuí)是貧困人口，所制定的指標(biāo)均在于“分類”。然而，貧困戶與非貧困戶并非鄉(xiāng)村社會(huì)自有的分類范式，他們是相互聯(lián)系的社會(huì)整體的構(gòu)成部分。正如格林所指出的，“旨在扶貧的發(fā)展分類雖然有助于從技術(shù)和政策的角度來(lái)理解貧困，也在某種程度上反映了貧困的狀況，但是這一分類并非鄉(xiāng)村社會(huì)及組織的原本形態(tài)”（Green，2006）。在類似H村這樣遠(yuǎn)離現(xiàn)代物質(zhì)生活的貧困村莊，其生存性倫理和互惠性法則是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)（Scott，1976），而社會(huì)關(guān)系則是維系鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)。這一關(guān)系以家庭、親緣和地緣為紐帶，按照平等主義的原則將每個(gè)人的生產(chǎn)、消費(fèi)和文化生活等連為一體。一個(gè)貧困村的村民本來(lái)是一個(gè)整體，扶貧以后，村民被分為建檔立卡戶、低保戶、因病致貧戶、因?qū)W致貧戶等。這樣的分類是為了精準(zhǔn)施策，卻打斷了鄉(xiāng)村的社會(huì)鏈條。社會(huì)學(xué)家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的紊亂往往是持保留態(tài)度的。但是，在激發(fā)個(gè)體能動(dòng)性的同時(shí)，紊亂的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系將有可能逐漸催生新的社會(huì)關(guān)系。這也是扶貧議程到達(dá)鄉(xiāng)村社會(huì)的積極意義。

中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)在維系社會(huì)秩序的過(guò)程中具有鄉(xiāng)土福利制度的傳統(tǒng)。以福、命、報(bào)等基本社會(huì)觀念為中心的一整套象征性體系將善、義等行為落實(shí)到諸如義田、施賑等實(shí)踐方面，從而形成了中國(guó)傳統(tǒng)的福利生產(chǎn)與再生產(chǎn)機(jī)制（張佩國(guó)，2017）。外部福利的導(dǎo)入，特別是給予“貧困戶”額外福利的扶貧不是基于鄉(xiāng)村原有的、基于平等的鄉(xiāng)土福利的生產(chǎn)與再生產(chǎn)機(jī)制，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)由自身鄉(xiāng)土福利制度維系的社會(huì)價(jià)值發(fā)生紊亂。H村在確認(rèn)低保戶時(shí)，由于名額有限，村里集體決定，領(lǐng)取低保的貧困戶將拿到的低保金上繳村里，然后村里再平分給大家。很多村莊默認(rèn)采取低?！拜喠鞒浴钡淖龇?。這樣的實(shí)踐既確保了村莊的原有秩序，也不會(huì)失去政府的福利，但卻在實(shí)際上導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的失靈和異化。H村的貧困戶除了獲得全村都有的建房貸款之外，還獲得了四萬(wàn)元的貧困戶建房補(bǔ)助。四萬(wàn)元補(bǔ)助對(duì)于村民來(lái)說(shuō)是一筆巨資。當(dāng)初確定貧困戶和復(fù)查貧困戶時(shí)，沒(méi)人知道成為貧困戶會(huì)獲得如此巨大的利益。因此，當(dāng)意識(shí)到扶貧突然讓一部分人“富”起來(lái)時(shí)，村民們雖然表面上不說(shuō)，但是村里以往的平靜被打破了。到訪H村的人都會(huì)對(duì)一個(gè)“瘋女人”印象深刻，她每天都要大叫著罵人。村民說(shuō)她以前很正常，只是從扶貧工作開(kāi)展以后就變成這樣了。她家里的確很窮，但沒(méi)有評(píng)上建檔立卡戶。村里人認(rèn)為她“瘋了”，鎮(zhèn)里有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為她在村里被排斥了。過(guò)去H村里有事，叫一聲大家都會(huì)來(lái)一起干?，F(xiàn)在情況則完全不同，村里的公共事務(wù)只能靠在合作社領(lǐng)取固定補(bǔ)貼的幾個(gè)年輕人干。2015年，村里有三人考上大學(xué)，這是村歷史上第一次有人考上大學(xué)，村民都給了份子錢(qián)，但后來(lái)再有考上大學(xué)的就很少有人出份子錢(qián)了。鄉(xiāng)村社會(huì)并非不接受富人，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系體系生產(chǎn)與再生產(chǎn)出的富人大都通過(guò)善和義的實(shí)踐獲得其在村莊的社會(huì)合法性。H村開(kāi)始提到貧困戶的補(bǔ)助時(shí)就有很多村民說(shuō)拿來(lái)要一起分，據(jù)說(shuō)一些獲得補(bǔ)助的人也與一些近親村民有過(guò)分享。外來(lái)的扶貧資金不是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)自身生產(chǎn)和再生產(chǎn)的產(chǎn)物，因此無(wú)論村里誰(shuí)是受益者都缺乏合法性。將村民人為地分為各種不同類型戶，并同時(shí)給予這些戶其他人所沒(méi)有的物化福利資源，使得戶與戶之間以往的均衡被打破，以平等維系的秩序發(fā)生了紊亂，維系鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖。很顯然，基于個(gè)體主義的扶貧福利邏輯與集體主義的鄉(xiāng)土福利邏輯發(fā)生的相遇是“硬相遇”，呈現(xiàn)農(nóng)村扶貧的復(fù)雜性和艱難性。與此同時(shí)，H村的村民每戶都有了自己的客房，他們都同意繳納收入10%的管理費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)收入，合作社的成員都同意通過(guò)經(jīng)濟(jì)收入來(lái)支付村里的垃圾處理、景觀美化建設(shè)以及補(bǔ)償為集體工作的人員。在一個(gè)大的現(xiàn)代化環(huán)境下，H村就像一個(gè)“傳統(tǒng)的孤島”，不可能通過(guò)維系傳統(tǒng)的規(guī)范來(lái)生存，他們不得不逐漸按照現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代化。

產(chǎn)業(yè)扶貧一直被作為中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的主要手段。基于現(xiàn)代化路徑的扶貧的核心挑戰(zhàn)在于，這一路徑假設(shè)個(gè)人通過(guò)努力和培訓(xùn)即可以在市場(chǎng)機(jī)制下擺脫貧困。然而事實(shí)上，個(gè)體之所以能夠在市場(chǎng)機(jī)制下擺脫貧困并非完全取決于個(gè)體的能動(dòng)性，而更多地取決于基于市場(chǎng)的特定（如公司和企業(yè)制度），這一制度本身又和與之配套的一系列的相關(guān)社會(huì)保障制度相聯(lián)系。這就是為什么一個(gè)能力并不必然比農(nóng)村人強(qiáng)的城里人一旦就業(yè)就可以擺脫貧困。處于傳統(tǒng)生產(chǎn)體制中的貧困人口由于缺乏一系列的制度安排，很難通過(guò)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)擺脫貧困。這也是產(chǎn)業(yè)扶貧的困境所在。在波蘭尼看來(lái)，無(wú)論前資本主義還是自由資本主義，市場(chǎng)都是嵌入社會(huì)的（Polanyi，2001/1944）。產(chǎn)業(yè)扶貧將嵌入在現(xiàn)代社會(huì)中的市場(chǎng)制度簡(jiǎn)化為一項(xiàng)具體的技術(shù)，假定貧困人口掌握了這項(xiàng)技術(shù)就可以進(jìn)入市場(chǎng)。而現(xiàn)代市場(chǎng)制度并未嵌入在鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系中，這就造成了某種程度的產(chǎn)業(yè)扶貧措施的“脫嵌”。在此背景下，政府采取了不同類型的“能力替代性制度”方案，例如，將產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目通過(guò)轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代市場(chǎng)體系中。H村有個(gè)養(yǎng)牛扶貧項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣X(jué)得村民不會(huì)養(yǎng)牛，養(yǎng)了也很難產(chǎn)生收益，就把牛包給了一個(gè)老板，由老板每年給貧困戶分紅。這也是產(chǎn)業(yè)扶貧最為普遍的“公司+農(nóng)戶”的扶貧方式，即扶貧部門(mén)將資金轉(zhuǎn)移給公司，由公司提供現(xiàn)代企業(yè)制度，農(nóng)戶向公司提供土地等資產(chǎn)的使用權(quán)。H村周邊的M村將土地流轉(zhuǎn)給公司，一戶一年一畝可得1000元，有的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了30畝山地，每年得到三萬(wàn)元。外部市場(chǎng)制度與鄉(xiāng)村資源的對(duì)接雖然不能確保貧困人口在這個(gè)過(guò)程中是最大的受益者，但這一方式的確產(chǎn)生了明顯的扶貧效益，更為重要的是將小農(nóng)與市場(chǎng)連接到了一起，激發(fā)了貧困人口進(jìn)入市場(chǎng)的動(dòng)能。H村的一位農(nóng)民就向企業(yè)老板學(xué)習(xí)，到外面承包土地種香蕉，據(jù)他本人說(shuō)他2019年掙了十多萬(wàn)元。與“能力替代性制度”方式不同的是H村在外部支持下發(fā)展了鄉(xiāng)村旅游，村里建設(shè)了一流的住宿和會(huì)議設(shè)施，村民也接受了餐飲、接待等方面的培訓(xùn)，在外部團(tuán)隊(duì)的支持培養(yǎng)下，幾個(gè)年輕的村民開(kāi)始接手管理性、技術(shù)性工作，在實(shí)踐中發(fā)育本土的市場(chǎng)能力。現(xiàn)代意義的扶貧實(shí)際上是對(duì)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化改造。在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，無(wú)論是替代性方案還是發(fā)育本土的市場(chǎng)，都是國(guó)家在鄉(xiāng)村植入現(xiàn)代要素的過(guò)程。我們從全國(guó)范圍的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中看到的往往都是可見(jiàn)的項(xiàng)目，但是現(xiàn)代與傳統(tǒng)交匯的微觀敘事則往往被忽視，而這也正是貧困得以持續(xù)性消除的最為重要的社會(huì)基礎(chǔ)。這一觀點(diǎn)自然充滿了浪漫主義的色彩，但是這一過(guò)程遠(yuǎn)比激進(jìn)的發(fā)展和保持原狀更具有現(xiàn)實(shí)意義。

在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中不斷出現(xiàn)的“打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“攻克最后的堡壘”“重中之重，難中之難”等話語(yǔ)并非指向國(guó)家投入的瓶頸，而更大程度上是現(xiàn)代遭遇傳統(tǒng)的一個(gè)社會(huì)文化隱喻。現(xiàn)代化的扶貧路徑是通過(guò)輸入現(xiàn)代文化價(jià)值來(lái)打破鄉(xiāng)村社會(huì)普遍存在的“進(jìn)取抑制”（李小云等，2018）。在H村所在縣，十多年前就實(shí)施了針對(duì)一個(gè)直過(guò)民族村的扶貧。這個(gè)村全部從山上搬遷到了山下，政府給每個(gè)村民蓋了新房。十多年后，這個(gè)村子開(kāi)始重現(xiàn)收入的瓶頸和明顯的“感官性貧困”。馬克思認(rèn)為，一定生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)的人發(fā)生著一定的社會(huì)關(guān)系和政治關(guān)系（馬克思、恩格斯，1960）?，F(xiàn)代福利的基礎(chǔ)是獲得收入或轉(zhuǎn)移收入，這是基于個(gè)體和市場(chǎng)的社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)和再生產(chǎn)的產(chǎn)物，鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)法生產(chǎn)這些福利要素，因此需要國(guó)家不斷提供現(xiàn)代的要素供給并持續(xù)努力將鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)對(duì)接。對(duì)于陷入貧困陷阱的群體性貧困而言，根本意義上的脫貧需要啟發(fā)個(gè)體的能動(dòng)性與外部力量的介入，否則單靠貧困人口自身的努力，貧困還將會(huì)持續(xù)存在。這正是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)難于脫貧的本質(zhì)性問(wèn)題。

為了分析中國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)治理語(yǔ)境下的脫貧攻堅(jiān)的微觀運(yùn)行機(jī)制，本文將國(guó)家/社會(huì)的理論進(jìn)一步細(xì)化為政治、行政、鄉(xiāng)村治理以及鄉(xiāng)村社會(huì)不同要素構(gòu)成的理論框架，借用“相遇”“界面”和“回應(yīng)”的概念，分析了在國(guó)家/社會(huì)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系驅(qū)動(dòng)下扶貧干預(yù)的執(zhí)行過(guò)程。這一過(guò)程在總體上呈現(xiàn)了國(guó)家/社會(huì)在政治議程的強(qiáng)力穿越下的相互整合。這一整合機(jī)制是脫貧攻堅(jiān)政策和措施貫徹落實(shí)的制度性基礎(chǔ)，也是中國(guó)減貧取得不斷進(jìn)展的根本性機(jī)制。

基于實(shí)踐主義視角，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中政治力量反復(fù)超越和整合各個(gè)界面，呈現(xiàn)了政治權(quán)威和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一在發(fā)展實(shí)踐中的作用，體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)家驅(qū)動(dòng)的發(fā)展型政治的本質(zhì)主義特點(diǎn)。行政科層對(duì)于政治議程的回應(yīng)所殘留的技術(shù)“韌性”恰恰是科層非人格化和去政治化的本質(zhì)主義特點(diǎn)。政治行政科層與鄉(xiāng)村治理相遇的敘事呈現(xiàn)的也是其雙面性的本質(zhì)主義特點(diǎn)。政治和行政科層與鄉(xiāng)村社會(huì)的相遇則更是現(xiàn)代化范式與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系體系不適應(yīng)的典型呈現(xiàn)。這一過(guò)程既不完全遵循政治議程和科層的預(yù)設(shè)，也不完全遵循各個(gè)行動(dòng)者自身的邏輯，而是形成了能動(dòng)者在相遇界面的互動(dòng)與纏繞。在相遇的界面，政治議程總是依托權(quán)力試圖穿越界面，而不同的社會(huì)能動(dòng)者則是通過(guò)變通性創(chuàng)新回應(yīng)政治議程，結(jié)果則是整體上的整合與重塑，也會(huì)出現(xiàn)偏離與失靈。這是脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)在實(shí)踐層面呈現(xiàn)的復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)和政治社會(huì)學(xué)景觀。“國(guó)家與社會(huì)相遇”和“國(guó)家整合社會(huì)”是對(duì)這一復(fù)雜景觀的概括性歸納。

當(dāng)代中國(guó)追求現(xiàn)代化的特殊性決定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)不平等的現(xiàn)象，也使消除貧困的行動(dòng)變得異常復(fù)雜。盧梭認(rèn)為，在原始的狀態(tài)中不平等幾乎是不存在的，它的影響幾乎為零，而私有制是不平等的根源（盧梭，2006：109）。馬克思則認(rèn)為，“在一極是財(cái)富的積累，同時(shí)在另一極，即在把自己的產(chǎn)品作為資本來(lái)生產(chǎn)的階級(jí)方面，是貧困、勞動(dòng)折磨、受奴役、無(wú)知、粗野和道德墮落的積累”（馬克思、恩格斯，2009：743-744）。按照結(jié)構(gòu)主義理論，消除私有體制和階級(jí)的分化即可消滅貧困，但是由于需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又需要不同形式的所有制共同發(fā)揮作用，這是不平等存在的客觀因素，也恰恰是從制度層面消除貧困的復(fù)雜性所在。在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中通過(guò)黨的議程統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)的過(guò)程正是在此條件下通過(guò)制度的自我完善消除貧困的政治治理實(shí)踐。這是從實(shí)踐主義角度對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)理論解釋。

旨在消除貧困的政治行動(dòng)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中不可能直接抵達(dá)扶貧的目標(biāo)，而是需要穿越不同的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的界面，這就必然會(huì)產(chǎn)生不同類型的利益互動(dòng)和交織。由于這些互動(dòng)都有著不同程度的結(jié)構(gòu)性特征，因此，相遇的結(jié)果一方面是政治力量投入的加強(qiáng)，“建檔立卡回頭看”“貧困線退出回頭看”“貧困戶脫貧回頭看”“兩不愁，三保障回頭看”等都是國(guó)家通過(guò)政治整合社會(huì)的典型行動(dòng)，這賦予了脫貧攻堅(jiān)鮮明的政治色彩。另一方面，也存在政治力量的妥協(xié)和讓步。這是理解脫貧攻堅(jiān)的成就與不足的理論基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)的政治議程與科層技術(shù)治理的相遇結(jié)果一方面反映出在政治主導(dǎo)的體制下，政治議程強(qiáng)有力的穿透力可以突破科層治理的規(guī)范，使其服從于政治目標(biāo)；另一方面也呈現(xiàn)了政治議程對(duì)于科層治理機(jī)制的工具性依賴。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)之間的橋梁，這是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)特殊界面。消除農(nóng)村貧困的議程需要經(jīng)由這個(gè)界面而最后到達(dá)鄉(xiāng)村社會(huì)。政治議程主要依靠科層治理工具穿越這個(gè)界面，因此發(fā)生了科層治理與鄉(xiāng)村治理的相遇。在這個(gè)過(guò)程中，科層治理出現(xiàn)了部分妥協(xié)于鄉(xiāng)村治理機(jī)制的人格化趨勢(shì)，而鄉(xiāng)村社會(huì)也在一定程度上服從了科層治理的邏輯。這個(gè)過(guò)程導(dǎo)致了扶貧目標(biāo)某種程度的偏離，這是由鄉(xiāng)村治理的雙向代理性決定的。值得注意的是，當(dāng)偏離超越政治議程所能接受的程度時(shí)，政治力量會(huì)加強(qiáng)介入，從而使科層治理的方案最終到達(dá)鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)這一界面的整合。

在中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，科層治理的扶貧邏輯與鄉(xiāng)村社會(huì)邏輯的相遇遠(yuǎn)比之前的相遇更為復(fù)雜。首先，科層體系簡(jiǎn)單和線性的治理技術(shù)遇到了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的復(fù)雜性。相遇界面發(fā)生的不適應(yīng)直接導(dǎo)致了一系列涉及扶貧的技術(shù)方案的改變和偏離。其次，分類治理的方式使鄉(xiāng)村社會(huì)原本的關(guān)系體系發(fā)生紊亂，個(gè)體主義和集體主義的價(jià)值觀發(fā)生碰撞。但是，政治議程在行政科層技術(shù)的支持下仍然找到了在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)的生長(zhǎng)點(diǎn)。脫貧攻堅(jiān)在短期內(nèi)取得巨大變化，顯示了中國(guó)特有的政治力量推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的有效性。這一模式不同于基于日本和韓國(guó)的東亞發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中科層官僚與市場(chǎng)力量結(jié)合的“政府主導(dǎo)型”模式。

黃宗智（2020）提出，要從本質(zhì)主義和實(shí)踐主義的視角研究中國(guó)的特殊性問(wèn)題和實(shí)踐社會(huì)科學(xué)研究的認(rèn)識(shí)論。這一范式涉及對(duì)經(jīng)驗(yàn)的判斷，對(duì)實(shí)踐的理論說(shuō)明，并最終形成基于實(shí)踐的理論詮釋。本文不是對(duì)中國(guó)貧困的長(zhǎng)期變化予以理論解釋，而是集中于脫貧攻堅(jiān)這一特殊的實(shí)踐行動(dòng)上。由于這一行動(dòng)僅經(jīng)歷了較短的時(shí)間，加上缺乏客觀的評(píng)價(jià)以及存在其他諸多限制要素，無(wú)法對(duì)其展開(kāi)系統(tǒng)的討論。故本文提出的國(guó)家遇到社會(huì)和社會(huì)回應(yīng)國(guó)家僅僅是一個(gè)廣義的解釋框架，是基于實(shí)踐主義對(duì)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的一個(gè)說(shuō)明。在此框架下，脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)是一個(gè)實(shí)踐性的場(chǎng)域。這一場(chǎng)域所出現(xiàn)的各種遭遇呈現(xiàn)出了中國(guó)當(dāng)代國(guó)家與社會(huì)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、政治與科層、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等不同維度的、充滿矛盾的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。從實(shí)踐主義的視角來(lái)探討這些問(wèn)題有助于解釋中國(guó)當(dāng)代政治與行政、國(guó)家與社會(huì)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等當(dāng)代中國(guó)研究的本質(zhì)性問(wèn)題，脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)則為研究這些問(wèn)題提供了鮮活的實(shí)踐資源。

（注釋與參考文獻(xiàn)略）

（中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究》2020年第6期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)