趙秀玲:農村治理體系和治理能力現代化評估與瞻望

黨的十八大明確提出“兩個一百年”奮斗目標，十九大進一步提出：在2020年之后兩個十五年的工作任務要求，即到2035年基本實現社會主義現代化，21世紀中葉將我國建成社會主義現代化強國。這是一個清晰的時間表和路線圖。其中，“治理體系和治理能力現代化”成為黨和國家的工作重點和普遍遵循。不過，目前，人們普遍重視和著力推進的是國家層面的治理體系和治理能力現代化建設，對于農村基層則多有忽略。那么，如何在今后兩個十五年的緊迫時間里，不讓農村治理滯后于國家治理，使其成為國家治理的堅實基礎和有力支撐，這是需要給予高度重視和及早謀劃布局的，更需與國家的整體發展大局對標對表，否則，國家治理體系和治理能力現代化奮斗目標就很難真正實現。

一、農村治理體系和治理能力現代化的重要性

在我國治理體系和治理能力現代化建設中，一直有一種自覺不自覺的傾向甚至誤區，那就是片面追求城市現代化。于是，在城鎮化過程中，大城市、特大城市、超級大城市成為人們的普遍向往，但農村則日漸式微甚至出現“去鄉村化”傾向。這就形成較為簡單的現代化思維，即將更多農村變為都市，中國的現代化就可以實現。這是一種錯誤理解認識，它不利于國家治理體系和治理能力現代化的真正完成。

一是農村治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，它與城市治理體系和治理能力現代化一樣重要。目前，雖有不少農村逐漸變為城鎮，也有大量農民正在不斷市民化，但仍有大量農村農民，這就需要有理性清醒，即中國廣大農村不可能也不適于全部城鎮化，即使在許多發達國家也仍有農村農民存在，更何況以農業文明為基礎的中國鄉土社會。就如習近平總書記所言：“即便我國城鎮化率達到70%，農村仍將有4億多人口。如果在現代化進程中把農村4億多人落下，到頭來‘一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村’，這不符合我們黨的執政宗旨，也不符合社會主義的本質要求。這樣的現代化是不可能取得成功的!40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕，40年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。”[1]因此，在國家治理體系和治理能力現代化建設中，我們一面確實需要積極、快速、有力推進城鎮化；另一面又要振興鄉村，將農村治理體系和治理能力現代化作為不可或缺的工作任務來完成，這既是城鎮化的補充，也是整體國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。換言之，“兩個一百年”奮斗目標，既包括城市治理體系和治理能力現代化，也離不開農村治理體系和治理能力現代化，這是國家治理的雙重變奏。

二是農村治理體系和治理能力現代化作為基礎工程，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有更重要地位。一般認為，城鎮化是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵，也是中國現代化建設的巨大引擎，某種程度上說，這是對的。不過，也要看到，沒有廣大農村農民的現代化，特別是農村治理體系和治理能力的現代化，不要說整個國家就是城市的治理體系和治理能力現代化就會成為空中樓閣。關于這一點，馬克思主義者一直堅持和強調農村農民的重要性，也將之視為一切工作的重點甚至生命線。恩格斯曾說：“從愛爾蘭到西西里，從安達盧西亞到俄羅斯和保加利亞，農民到處都是人口生產和政治力量的非常重要的因素?！盵2]毛澤東更直接說：“中國的革命實質上是農民革命”，“農民問題，就成了中國革命的基本問題，農民的力量，是中國革命的主要力量”[3]。習近平總書記特別強調農村農民的基礎地位，鄉村干部的大廈鋼筋作用，并表示：“我一直強調，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗”；“農村現代化既包括‘物’的現代化，也包括‘人’的現代化，還包括治理體系和治理能力的現代化。我們要堅持農業現代化和農村現代化一體設計、一并推進，實現農業大國向農業強國跨越”[4]。在此，習近平總書記延續了以往馬克思主義者的理路，但又有所推進創新，即將農村治理體系和治理能力現代化作為一個核心概念予以高度重視和強調。不過，也應該承認，就目前情況看，真正能深入理解和高度重視習近平總書記這一論述者并不在多數。

三是農村治理體系和治理能力現代化在實現過程中，面臨各種各樣的困難與挑戰，還有很長的路要走，可謂任重道遠。應該承認，在國家治理體系和治理能力現代化進程中，最困難、基礎最差、最需要加大力量的還是農村治理，這是城市治理遠遠無法比擬的。這是因為：第一，中國農村農業農民確實牽扯面廣、復雜多樣，很難用西方模式甚至不能用一種方式進行治理，這就需要根據中國國情特別是農村實際采取行之有效的方式予以對待和解決。從此意義上說，中國農村現代化只能借鑒外國經驗，但要走一條中國特色的創新之路，而這往往是最為艱難的價值、理念和方法選擇。第二，與許多國家相比，我國農村人口眾多，基礎設施較差，居住環境非常惡劣，這就為農村治理帶來極大障礙和難度。以經濟發展為例，中國農村農民經過百余年的現代化追求，特別是中華人民共和國建立已逾七十年，然而直到今年仍面臨脫貧攻堅的艱巨重任，由此可見在今后三十年要將我國建成社會主義現代化強國面臨的更大挑戰。更重要的是，農村農民脫“經濟”之貧遠比實現“扶智”來得簡單和外在化，這就意味著農村農民現代化之路更為急迫艱辛。第三，農村治理體系和治理能力現代化是一個有著更高要求的宏偉目標，它是現代化進入一定新階段特別是高級階段后的必然要求。換言之，從一般意義上要求農村現代化較為容易，但要做到農村治理體系和治理能力現代化卻相當困難，因為這是一個具有整體性、系統性、科學性的結構性功能。目前，我國的農村治理遠未達到“體系和能力現代化”的水平，只能用現代化的初級階段進行概括。這就意味著農村治理體系和治理能力現代化是中國現代之路上不可避免又必須面對和逾越的巨大高度。

農村治理體系和治理能力現代化如關山隘口，它既是國家治理體系和治理能力現代化的一部分，又是不得不突破的難點、焦點、制高點，具有戰略地位和作用。這是一場更大的硬仗和攻堅戰，敗則滿盤皆輸，勝則使我國治理體系和治理能力現代化走上坦途。

二、農村治理體系和治理能力現代化的成功經驗

經過百余年特別是改革開放以來的現代化追求和探索，中國農村發生了翻天覆地變化，在治理體系和治理能力現代化建設上初見成效，有不少成功經驗可以總結。這既有助于回顧以往的歷史進程，也為今后的進一步推進、深化和發展提供一個重要參照，還可以總結出一些帶有規律性的特點與啟示。

比較全面、系統、科學、有效的制度化建設，是我國農村治理體系和治理能力現代化的第一個特征。應該說，與西方發達國家相比，“五四”以來我國的制度建設相對滯后，關于農村治理的制度規定更是如此。比如，早在1908年，清政府就制定了《城鎮鄉自治章程》，但因時間倉促且徒有虛名，并未產生多少實效。20世紀二三十年代，晏陽初、梁漱溟、盧作孚、陶行知等推行的鄉村建設運動，因偏重于實驗性和運動式，在制度建設方面明顯薄弱。早在陜甘寧邊區時期特別是中華人民共和國建立后，關于農村治理的有關規定才多起來，并產生較大影響。1939年和1941年分別通過的《陜甘寧邊區選舉條例》和《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，還有后來針對這兩個條例出臺的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例的解釋及其實施》，都很有代表性。其中，包括農村農民的自治選舉規定辦法，都充分反映了民主平等參與政治的制度建設努力。1953年，在《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》中，明確規定了間接選舉的原則、程序和方法，這是中華人民共和國成立以來的首次普選，它成為之后選舉遵循的法規，如1954年全國就是根據這一法規選出鄉級人民代表560多萬名[5]。在1982年我國修改的《中華人民共和國憲法》第111條中，第一次提“村民自治”，明確規定了“村民委員會是基層群眾自治性組織”，這為農村治理特別是村民自治提供了法律依據。最重要的是，1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(試行)，是我國第一個正式的村級自治組織大法，后經1998年、2010年和2018年等多次修訂，最后變得比較成熟和完備。與此相關的是，村組法試行以來，國家各部委、全國各省市地縣甚至鄉鎮村相繼出臺各種實施辦法、規章制度，從而使農村治理制度建設趨于豐富多樣、細致嚴謹、科學有效。以1994年民政部下發的《關于開展村民自治示范活動的通知》為例，它明確提出“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，于是與此相關的各項制度規定相繼出臺，這為農村基層民主治理提供了較為廣泛、可靠的保障。以山東章丘為例，自20世紀80年代始，它先后出臺村級治理的文件規定有：《關于強化村級基礎管理工作的意見》(1989年)、《章丘村級“三位一體”規范化管理試行規定》(1990年)、《埠西村村民自治章程》(1991年，這是全國第一部村民自治章程，被稱為“小憲法”)、《關于深化村民自治的意見》(1996年)、《關于實行村民代表議事會制度的意見》(1996年)、《中共章丘市委章丘市人民政府關于進一步加強和完善“兩公開一監督”制度的意見》(1998年)、《中共章丘市委辦公室章丘市人民政府辦公室關于進一步做好村級公開工作的通知》(1999年)、《中共章丘市委辦公室關于村務公開的實施辦法》(1999年)、《章丘市村民代表會議規程》(1999年)、《章丘市村民自治章程示范本》(2003年)、《關于實施三級聯動整體推進村務公開民主管理工作的意見》(2004年)、《關于進一步健全和完善村務公開民主管理制度的意見》(2005年)、《關于印發〈章丘市村務公開民主管理工作細則〉的通知》(2005年)、《印發〈關于加強村(村社區)協商民主工作的實施方案〉的通知》(2017年)等[6]。由一個縣級市(現為濟南市轄屬一個區)可見，我國村民自治制度化建設的成就。當然，這只是全國探索創新的一個示范單位，還有很多地方的制度化建設值得給予充分肯定和總結，反映了農村治理體系和治理能力現代化的顯著進展和不斷提升。

治理主體多元化和廣泛深入參與，這是農村治理體系和治理能力現代化的第二個特征。中國古代農村治理雖然也有自治因素，特別是非正式制度起到較大作用，但治理主體基本是一元化的，即封建統治者實行自上而下的壓力型權力統治。中華人民共和國成立后特別是改革開放以來，農村治理主體逐漸多元化，也出現一種結構性和功能性變化，即由一元化行政管控向多元主體參與的治理轉型。具體說來主要表現在：第一，“一核多元”的協同治理。所謂“一核”是指以黨建為核心，將黨的領導貫徹到農村治理的全過程和各方面，從而達到高效能和高水平；所謂“多元”，是指多元化主體參與，這包括把黨委、政府、企業、社會、市場、村民等多方主體納入治理，形成協同有序和優化高效治理。概言之，這是一個由黨委領導、政府負責、社會協調、村民參與的治理模式。如成都市郫都區唐昌街道戰旗村在堅持黨的領導前提下，大力推進志愿者治理。2018年以來，志愿者為全村開展老年人興趣工坊16場，幫助長期患病互助小組活動12場，結合農民夜校開辦養生課堂9期，少兒國學禮儀22次，服務村民1500人次，成效顯著[7]。浙江安吉高禹村于2016年通過村級事務運行機制，即一面抓黨建，一面實行“所有決定村民定、所有決定都簽字、所有討論都參與、所有財務都公開、所有干部不碰錢”，這“五個所有”大大提升了村民的主體性和參與度。安徽南陵在強調黨建的過程中，創建“三會四自一平臺”農村治理模式。所謂“三會”，是指“議事會議事”“理事會干事”“監事會察事”；所謂“四自”，是指“自選”“自建”“自監”“自受”；所謂“一平臺”，是指“美好鄉村建設”。很顯然，這樣的協同治理與村民治理主體覺醒是前所未有的。第二，放權賦能的服務型政府治理。由原來的強政府壓力型向服務型政府轉變，這是近些年特別是十八大以來的重要舉措，也是治理主體發生的一個深刻變化。這主要包括：各級政府已不再是全職全能的管控者，而是將權力下放和賦予下級權力?？h級向鄉鎮下放權力，鄉鎮向村級下放權力，村兩委向村民小組下放權力，于是服務大廳、提供公共產品、建立行政村和村民小組自治等，成為農村治理的新舉措。如江蘇淮安盱眙縣馬壩鎮積極開展以村民小組為基本單元的村民“微自治”，最大限度推進農村社區服務管理向末端延伸，暢通基層服務治理“最后一公里”，實現了農村社區服務管理的精細化、信息化和高效率。該鎮結合“四議三評兩公開”機制，在堅持民主協商議事的基礎上，廣納老黨員、老干部、群眾代表、人大代表、政協委員及基層群團組織、社會組織人員參加，采取村民協商、決策聽證、民主評議等形式，以民情懇談日為平臺，開展靈活多樣的協商活動，積極處理熱點、難點問題，取得良好效果[8]。第三，橫向跨域的協同治理。這主要包括村、鄉鎮、縣、市甚至省之間的聯動。較有代表性的是浙江蘭溪的“強村智囊團”，它讓強村幫弱村，為落后村診斷和出謀劃策，很有針對性和實效性。浙江嘉興平湖獨山港鎮與上海金山衛鎮簽約結對，實行“人才共建”，通過兩鎮的工會、共青團、婦聯、科協、關工委及行業協會、商會、新生代企業家聯誼會等各種平臺，進行人才聯育。通過項目化運作、互派式掛職、定期性交流、定向性互訪，充分發揮協同發展、資源共享與整合力量作用。浙江青田與平湖的山海協作“飛地抱團”，重在“活血幫扶、區域互動、合作共贏”，是一種發展村集體經濟的創新模式。浙江平湖還與上海金山兩地成立“聯合黨支部”，因為它們都有一個山塘村，于是實現了資源共享、產業共贏、人才共用、群眾共融、社會共治、文化共建，這是一個關于跨省實現“黨建+”的農村治理新模式1?？傊?，多元主體的協同治理創新模式，是我國農村治理體系和治理能力現代化的成功嘗試，其間的探索性、豐富性、創新性值得大書特書。

治理內容的廣泛拓展與豐富多樣，是農村治理體系和治理能力現代化的第三個特征。在改革開放較長一段時間里，我國農村治理主要偏重經濟發展，這從村民自治選舉、達標示范活動以及新農村建設和脫貧攻堅戰中可見一斑。某種程度上說，這無可厚非也是必然的路徑選擇，因為沒有經濟發展特別是雄厚的經濟實力，農村現代化就是一句空話。如鄧小平說過：“現代化建設的任務是多方面的，各個方面需要綜合平衡，不能單打一。但是說到最后，還是要把經濟建設當作中心。離開經濟建設這個中心，就有喪失物質基礎的危險。其他一切任務都要服從這個中心，圍繞這個中心，決不能干擾它，沖擊它”；“先把經濟搞上去，一切都好辦?，F在就是要硬著頭皮把經濟搞上去，就這么一個大局，一切都要服從這個大局”[9，10]。不過，也應看到，在重視經濟發展過程中，有不少地方片面理解和形式主義對待，從而導致經濟至上主義傾向，而其他方面如政治、思想、文化、道德、生態等受到忽略，特別是社會主義核心價值觀沒有得到很好體現。進入新世紀特別是十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央開始進行調整，一面是繼續加大經濟發展特別是脫貧攻堅力度，制定具體和堅定的時間表；另一方面，將全面健全創新發展作為現代化總目標，于是新格局、新理念、新謀劃等應運而生，系統性、體系化、辯證性等發展理念也得到高度重視。最有代表性的是鄉村振興、文化軟實力、綠色經濟、青山綠水就是金山銀山等科學生態思想對于改變以往的經濟至上，有著根本性突破和超越。這為農村現代化發展提供了全新的觀念和維度。近些年，農村經濟發展開始由能源消耗型向更加科學合理的節約型經濟轉變，綠色經濟成為不少農村發展的動力，青山綠水生態發展為農村治理所遵循，農村書屋與文化發展成為鄉村治理的重點之一。總之，農村治理體系和治理能力現代化在內容上獲得了廣度、幅度、深度和力度，正在向科學化、系統化、全面性、有效性推進。以“五水共治”和“廁所革命”為例，浙江省在這方面成績卓著。如嘉興鳳橋鎮以“河長制”提檔升級為依托，持續將“五水共治”工作向縱深推進。共動員全鎮19名鎮級河長、44名村級河長以及116名助理河長做好每月巡河工作。同時，鎮“五水共治”辦還聯合鎮“四位一體”辦等相關部門加強巡查頻率和力度，全力做到每周全覆蓋。關于衛生環境治理和廁所革命，浙江省農村也加大力度，到2018年底，全省共創建國家衛生鄉鎮58個，省衛生鄉鎮867個，省衛生村9790個，全省無害化衛生廁所普及率達98.55%[11，12]。應該承認，長期以來，農村生態環境污染十分嚴重，在農村治理現代化中很難引起足夠重視；習近平總書記到全國各地農村考察時多次指出，要進行“廁所革命”，這是關涉“民生小事”的“大情懷”，這在新農村建設中具有標志性特點。據統計，農村廁所改造加速推進，農村衛生廁所普及率從2012年的71.7%，提高到2016年的80.4%[13]。應該說，如今的河流甚至廁所治理都得到高度重視并取得顯著成就，標志著農村治理體系和治理能力現代化向前邁進一大步。

治理方式更加多樣化，特別是新科技的廣泛應用大大提升了工作效率，這是農村治理體系和治理能力現代化的第四個特征。傳統的中國農村治理往往注重墻報報欄、廣播喇叭、宣讀宣講、紙本存檔等方式，隨著時代和社會生活巨變特別是新媒體發展，這樣的方式漸被新的治理方式取代，至少從根本上實現了全面和整體性跨越。最具代表性的是，通過大數據分析就可將農村扶貧低補中的弄虛作假檢驗出來，農民足不出戶就能通過手機控制綠色農業溫度濕度及病蟲害，在城市打工的農民也可通過視頻與身在農村的父母妻兒見面聊天，身在別處也可通過智慧燈光和手機視頻觀察家中安危。與此同時，農村還可以利用手機微信和網上信息化平臺互相交流與授課學習，從而達到線上提高能力水平和農村優化治理。在此，農村治理體系與治理能力現代化確有根本改觀，也發生了革命性變化。如廣東“清遠模式”率先探索讓電商進入農村和貧困山區，充分發揮市場和科技扶貧力量，在科技治理鄉村中邁出堅實步伐[14]。成都大邑縣對黨員實行“六化”式“微黨?！迸嘤枺@“六化”包括：遠教(遠程教育)升級化，用活遠教站點；布局全域化，培訓全覆蓋；師資多元化，提高培訓質量；課程微型化，易學易記易用；基地統籌化，生動鮮活務實；培訓體系化，科學規范高效。以課程微型化為例，每次上課一般不超過兩節，每節課10至30分鐘。上課內容主要以“黨性+”方式進行，如“黨性+精準扶貧”“黨性+法治教育”“黨性+創新創業”，到2016年縣委黨校牽頭重點培訓14期，共1300人；鄉鎮黨委輪訓100期，培訓4000人；村(社區)和社會組織等培訓249期，約2萬人[15]。還有全國不少農村實行網格化管理，小到政策宣講、民情收集、村民評議；大到矛盾化解、環境治理等，中國越來越多農村通過創新農村基層管理建設，不斷增強鄉村公共服務、公共管理和公共安全保障能力，提高服務群眾能力。如甘肅定西渭源縣田家河鄉香卜路村，在以村民小組為單位的網格化管理體系中，7名村民小組組長擔任一級網格員，22名村民成為二級網格員，為全村260多個家庭提供服務，基本實現全覆蓋。與此同時，每個網格還配備了包片調度員，由駐村工作隊隊員或村干部擔任，負責協調指導網格員開展工作，及時掌握群眾要求，確保服務重心下沉。包片調度員和網格員還會定期開展政策宣傳工作，在醫保報銷、惠農資金發放等方面解難釋惑，使群眾的訴求得到及時回應和解答[16]。這樣的農村治理方式既系統全面又靈活多樣，收到了良好效果。

與發達國家相比，中國農村情況非常復雜，其治理體系和治理能力現代化還處于起步階段，不過，其成就不可低估，也不能簡單否定。特別是在改革開放四十年時間里，能實現歷史性跨越和突飛猛進式發展絕非易事，這些成就的取得和寶貴的經驗啟示將會為今后進一步發展打下堅實基礎，并獲得新的長遠發展動能。

三、農村治理體系和治理能力現代化的困境與突破

評估中國農村治理體系和治理能力現代化程度水平，既需要有縱向的歷史發展維度，還要有更高的橫向及其未來發展標準要求。這是一個更具綜合性、體系化、系統性和科學性的結構圖景。就如有學者所說：“一般認為，國家治理體系由經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理五大體系構成，但這種縱向治理體系的觀點，實際上是一種各自為政、部門化的思路，無法從根本上建構起系統、整體、協同的治理格局。根據全球‘治理’思想精髓、世界發達國家治理實踐和中國國情相結合的視角來看，具有中國特色的‘國家治理體系’，應該包括五大基本內容。”這主要包括：一是治理結構體系，“黨、政、企、社、民、媒”六位一體。治理結構解決的是“治理主體是誰”“治理主體之間是什么關系”兩大問題。二是治理功能體系，動員、組織、監管、服務、配置五大功能。功能體系解決的是“治理體系主要發揮什么作用”的問題。三是治理制度體系，法制、激勵、協作三大基本制度。治理制度體系解決的是“如何保障治理結構有效運轉”的問題。四是治理方法體系，法律、行政、經濟、道德、教育、協商六大方法。治理方法體系解決的是“具體靠什么手段進行治理”的問題。五是治理運行體系，自上而下、自下而上、橫向互動三大運行方式。治理運行體系解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉”的問題[17]。以這一標準衡量，我國目前農村治理問題多多，離體系和能力現代化還有較大距離，需要實行根本性突破與歷史性跨越。

其一，以全局性眼光和系統觀念，克服農村治理體系和治理能力現代化過于停留在局部甚至細枝末節的弊端。如前所述，全國農村雖有不少地方表現出協同共治局面，也有不少系統化制度規定和治理創新探索，從而將治理體系和治理能力現代化向前推進了一大步；但是，也應該承認，整體而言，目前的中國農村治理體系和治理能力現代化程度不高，離國家兩個一百年現代化宏偉奮斗目標還有很大距離。這主要包括：一是不均衡甚至失衡的情況大量存在，這在整體上表現較為突出。比較而言，像浙江、山東、四川、廣東、北京、上海等地的整體系統觀念較強，也出現一些協同治理、系統發展的典型案例；然而，就全國范圍看，這方面的短板非常明顯，不要說中西部，就是經濟較為發達的東部省份甚至沿海地區，大多數也難做到協同治理和系統發展。這就為我們提出一個嚴峻挑戰：在今后15年甚至30年時間內，要克服更多農村局部甚至細枝末節式治理，進入全局性、戰略性、系統化發展格局。二是在不均衡的局部甚至細部，也仍存在不均衡、矛盾性甚至近于斷裂的治理問題。以村兩委為例，在村支書和村委會主任之間一直存在權力關系的困境：較早是村委會主任強勢出擊，認為自己是民主選舉的，對于沒經過民主選舉的村支書有合法性優勢；后來，在強調黨的領導下，村支書取得了村治第一責任人的合法性，于是村委會主任漸趨弱勢；再到后來，全國各地大量實行村兩委書記和主任一肩挑。當前，這一問題仍處于爭論中，有人贊成有的反對。其實，站在農村治理體系和治理能力現代化角度說，未來必須解決村兩委關系，從而達到二者的合理結構關系。另如鄉鎮一級在農村治理中的模糊甚至尷尬地位：作為農村治理的中堅力量，鄉鎮黨委和政府上承下達，作用不可代替；然而，現實情況是其權小責大，特別是在村民自治和取消農業稅后，鄉鎮黨委和政府有明顯的邊緣化傾向，這也是它不斷被上級政府“甩鍋卸責”的一個重要原因。今后，應重視為鄉鎮定位，在放權賦能和盡職盡責等方面確定其應有的邊界，理順縣、鄉鎮、村之間的關系。當然，在“四個民主”中，也存在重選舉而輕決策、管理和監督的情況，致使農村民主治理不平衡和不徹底。三是農村治理與城市治理、國家治理的失衡。在不少人看來，國家治理體系和治理能力現代化就是城鎮化，是以農村的消亡為前提和代價的，有人直言在農村“三無”(老、弱、小)人員情況下，如何實現現代化？還有人甚至認為，只需要城市社區，至于農村社區甚至農村行政村也只是過渡性的。表面看這似乎不無道理，但細加思之，這是沒有大局觀、系統觀和戰略發展的狹隘與盲目。為避免這種情況發生，我們必須有整體思維和系統思維，從國家全面戰略發展高度理解習近平總書記關于鄉村振興及農村現代化的有關論述，改變農村現代化與城市現代化和國家現代化的失衡甚至斷裂。四是調整農村治理與世界化和人類命運的失衡?！拔逅摹币詠?，中國的現代化進程已經開啟，并緊跟歐美為代表的世界文化前行，但我們很少思考世界化與人類命運將走向何方，它是否代表人類的未來與幸福？不反思這個問題，中國農村治理就會失去農業文明這個基礎，也就對西方現代化包含的異化習焉不察。因為理想健康、自然幸福的人類文化與文明，一定包括城市現代化和農村現代化的雙向變奏，這需要在互相補充、相得益彰中取長補短。事實上，西方現代化帶來的城市病，特別是這次新冠肺炎疫情在都市的肆虐就很好說明這一點。中國農村治理體系和治理能力現代化必須有這樣的整體意識、大局觀和戰略站位。

其二，確立資源共享和合作共贏理念，改變農村治理體系和治理能力現代化各自為政的封閉保守狀態。改革開放以來，我國打開了國門，我國農村也走出了封閉保守，于是城鄉二元對立開始進入城鄉統籌發展治理格局，農民工到城里打工和農民變市民已變得平常自然。不過，在這種巨大的變革進步面前，廣大農村在觀念的守成保守卻是根深蒂固的，要真正有所改變并非朝夕可成。在農村治理中也是如此：一面是現代進程的開啟與突破，一面是對非現代因襲傳統的守護甚至難以克服的慣性依賴。因此，不要說物理上的區隔在數十年后依然存在，心理、精神、文化、思維上的固守更難根除。這就造成農村治理體系和治理能力現代化進程中，地方的、地域的、單位的、組織的、職業的各自為政，從而影響資源共享和合作共贏，這必然大大降低實效，也難以實現最大優化。比如，農民工作為一個巨大的社會群體，也是改革開放至今不可忽略的重要流動現象。關于它的信息資源一直處于模糊甚至封閉狀態，很難達到資源共享，也無法為農民工提供真正的服務，從而導致農民工流動及其研究的盲目和無效。又如，全國各地的網站，關于農村治理方面的資料甚少，不要說各級政府的公共平臺，就是有關農村研究機構和團隊，也少有將相關資料拿出與大家共享，更不要說向外普及與推廣。再如，我國農村自實行生產承包責任制以來，廣大農民由原來人民公社時期的集體經營變為個體單干，這是生產力和生產關系的一次真正革命，也是自由、自主、自為、自在的重新獲得。然而，我們也不能忽略另一面，即這是一種開放中的保守、自主中的自私自利、個性張揚中的失范。因為不少農民變得越來越“個我”和自我，這也是為什么，原來人民公社時期農民參加義務勞動習以為常，單干后國家花錢也買不來農民勞動，拆遷戶死活與國家沒商量，以及上訪事件和群體性事件頻發。表面看來，這種信息封閉和不對稱只是單位主義、地方保護主義或個人主義所致；往深處講，仍是封閉保守觀念和現代公民意識缺乏的結果。因為現代化的核心價值觀就是要在破除封閉保守，獲得自主性、主體性后，走向開放、自由、平等、對話、公平、正義、共贏。因此，今后中國農村治理體系和治理能力現代化必須走出狹小格局，獲得天地之寬和現代思想意識，在資源共享、優化共贏中獲得更大的發展空間和巨大動能。

其三，重視全球化視野和新科技力量，擺脫農村治理體系和治理能力現代化過程中較為傳統的思維定式?，F代科技日新月異，世界正面臨前所未有之大變局，任何國家治理都不可能靠自己獨立完成，必須在全球化視野中實行協同發展。中國農村治理也是如此，不要說在傳統的思維定式中停滯不前，就是緊跟世界步伐以及與先進科技同行，也不一定能做到不落人后。就目前情況看，我國農村治理在以下方面令人擔憂：一是干部年齡普遍偏大，年輕干部外流現象嚴重，有的鄉鎮30歲以下的年輕干部屈指可數。在某縣的鄉鎮和科局一把手中，35歲以下只有12人，占全縣年輕干部的7.1%，鄉鎮一把手中的年輕干部占比更低。而30歲以下的年輕干部在各鄉鎮不超過2人[18]。二是干部隊伍素質較低，這既包括學歷低，也包括缺乏專業，更不要說掌握現代化的管理技術和緊跟世界發展潮流的能力水平。以成都都江堰市為例，2004年，在44個農牧片區部工作人員中，非專業人員占92%；在29個林業片站工作人員中，非專業人員占83%[19]。在農村專業口中是如此，在非專業口的非專業人員情況更可以想見。不少鄉鎮村干部之所以感到工作壓力山大，整天喊哭叫累，甚至以各種形式主義對付填表、報表，與他們不會電腦打字，更沒掌握網絡信息化操作程序不無關系。在這次新冠疫情防控中，不少地方的衛生部門領導不是學醫的，這可能是疫情突襲時，他們變得手足無措、無以應付、造成較大損失的重要原因。如復旦大學公共衛生學院的姜慶五表示，在全國很多地方，衛健委的一、二把手都無醫學背景，也沒有公共衛生教育背景。因此，這次被提拔重用的9位衛健委干部，能找到資料的，有5人為醫學相關專業，且多是衛健系統的“老兵”[20]。這當然包括基層特別是農村衛生院領導干部在內，反映了農村治理體系和治理能力現代化過程中，沒有專業的無能干部是多么可怕。習近平總書記指出：“把握新發展理念，不僅是政治性要求，而且是知識性、專業性要求，因為新發展理念包含大量充滿時代氣息的新知識、新經驗、新信息、新要求”，“如果只是泛泛知道其中一些概念和要求，而不注重構建與之相適應的知識體系，知其然不知其所以然，講話做事就缺乏專業水準”[21]。從此意義上說，中國農村干部最缺乏現代的知識體系、專業能力、管理經驗、治理水平。這是今后需要下大力氣攻關和解決的重要問題。三是農村科學創新、轉化、運用能力較差，勢必影響治理體系和治理能力現代化水平提升。以往，我們總是從更高層級的科研院所或大學要求科技創新、轉化、運用，至于廣大農村則重視科技反哺農村，特別是讓科技工作者尤其是那些掌握簡單科技的基層工作者到農村幫扶，這就造成整個農村科技研發動能不足，使科技流于表面化，大大阻礙和限制了農村科技現代化與科學管理現代化。其實，除了讓科學家到農村建立科技小院，還要注意培養農村科技創新發展，營造農村廣大干群熱愛科學、運用科學、創造發明的氛圍。只有當整個農村科技創新能力水平得以提升，民間力量特別是農民智慧得以開發，科技才會獲得真正廣闊的發展空間。事實上，有不少農民包括農村基層科技人員是發明能手，也是農村農業科技力量的擁躉者，而且這個隊伍人數眾多，發展潛力巨大，是一股不可限量的民眾力量。因此，今后如何讓中國農村與城市、世界科技對接交流，這是農村治理體系和治理能力現代化快速實現的捷徑。當然，要做到這一點，加強培訓、有組織推進、請進來和走出去、建立獎勵激勵與考核制度機制，都是必要的切實可行辦法。

其四，強調中國式現代化發展思路和方法，避免農村治理體系和治理能力現代化無所適從甚至迷失正確航向。一個世紀以來，中國的現代發展基本遵從西方標準和路徑，作為后發國家某種程度上是必要也是必然的；但另一面，我們必須堅持中國特色的社會主義現代化，即中國式的現代化發展之路。特別是在中國廣大農村，更應考慮中國的歷史語境、國情和農村實況，否則就很難讓治理體系和治理能力現代化在農村生根發芽和開花結果。以村民自治為例，在較長一段時間內，我們依據的主要是西方理論、標準和方法，所以每次選舉都請外國專家給予指導，在溫嶺民主懇談和一些鄉鎮的財務預算中，也引進了西方的計量標準，以至于在學界形成這樣的共識：由于中國村民自治過于注重政府推動，特別是運動式開展各項達標活動，從而導致自治程度不高的結論。還有，即使在清末民初的地方自治章程和20世紀二三十年代的鄉村建設運動中，晏陽初等人也多以西方民主模式對中國農村農民的貧窮愚昧實行改造，其知識分子的高位啟蒙特點非常明顯。梁漱溟曾表示：“我們與農民處于對立的地位；他們是被改造的，我們要改造他。譬如定縣從貧、愚、弱、私四大病，而有所謂四大教育；很顯然地貧、愚、弱、私是在農民身上，我們要用教育改造他。這怎能合而為一呢？其中最核心的一點問題，就是農民偏乎靜，我們偏乎動；農民偏乎舊，我們偏乎新?！盵22]還有，在中國農村推行西方的社會組織標準和模式，也帶來不接地氣的局限。這就導致長期以來中國農村現代化的西化特點，也不利于中國式農村現代化的特色優勢發揮和創新。事實上，今后中國農村治理體系和治理能力現代化特別需要在借鑒西方現代化優點長處的情況下，走出一條適合中國自身的現代化道路，以充分體現社會主義核心價值觀的具體要求。最有代表性的例子是，農村治理的自治、德治、法治觀念與實踐。目前，農村治理中有兩種傾向值得注意：一是過于強調西方法治模式，凡事都訴諸法律，于是導致機械運用和盲目崇拜西方法治的做法。這就導致許多本可靠協商、調解解決的小問題，都要通過法律程序，引起不必要浪費，也不符合中國傳統文化精神和熟人社會特點。因為一旦因小事走法律程序，即使官司贏了，也容易使雙方成仇。如用中國的調解協商，再輔以西方的法治精神，往往能達到事半功倍之效。二是過于拘泥中國傳統的調解方式，本該追求公平、正義，以顯示法律尊嚴的一些重要重大案件，往往被“協商”掉了，這不利于法治精神倡揚。在農村治理體系和治理能力現代化建設中，如何走出西方法治模式，同時又能實現對于傳統的現代性轉換，是個值得研究的課題。因此，中國式現代化最可靠也是最能得到較好體現的，應是在農村治理體系和治理能力的完善和提升上。

中國農村治理體系和治理能力現代化還有很長的路要走。但是，我們必須堅持走自己的路，更要有清醒的理性自覺認識，以便在總結評價過去歷史時，又能立足于國情，在批判借鑒外國成功經驗的過程中，面向人類美好的未來。

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（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員，中國鄉村發現網轉自：《西南交通大學學報》(社會科學版)， 2021年第01期）