摘 要：“十四五”時期農村重點改革任務是:完善農村基本經營制度,深化農村集體產權制度改革,實質性推進土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革,完善農村社會保障制度改革。完善農村基本經營制度的主要舉措是堅持家庭經營的基礎地位、完善農村承包地“三權分置”的政策和制度體系、積極培育新型農業經營主體、建立健全多元化的農業社會化服務體系。深化農村集體產權制度改革的主要舉措是規范股權設置、增加股權的流動性,為集體經濟組織的市場經濟活動提供良好環境。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革的主要舉措是從保護農民利益出發,發揮市場在資源配置中的決定性作用,完善相關的制度設計。完善農村社會保障制度改革的主要舉措是以提高保障水平、增強公平性為目標,完善城鄉居民醫療保險、城鄉居民社會養老保險、農村低保這三個農村社會保障項目。
改革是我國農村發展的動力。“十四五”時期的農村發展依然需要依靠深化改革。2020年中央一號文件指出,要“抓好農村重點改革任務”,其中主要包括完善農村基本經營制度、制定農村集體經營性建設用地入市配套制度、進一步深化農村宅基地制度改革試點、全面推開農村產權制度改革試點,等等。“十四五”時期,農村基本經營制度、土地制度、農村集體產權制度仍將是農村改革的重點領域。農村社會保障制度是應對農民脆弱性和貧困的防護性制度,也是前述幾項改革的配套性制度,應該是“十四五”時期的重點改革任務[1]。
基于這種認識,本文聚焦于農村基本經營制度,農村集體產權制度,土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項土地制度,農村社會保障制度這四項重點改革任務,在分析各自改革進展與目前存在問題的基礎上,提出了“十四五”時期的改革任務。
一、完善農村基本經營制度
(一)改革進展與目前的主要問題
我國改革開放從農村起步,農村改革從改變農業集體化時期的農業經營方式開始,進而逐步形成了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。我國《憲法》《農村土地承包法》以及中央政策把這種雙層經營體制確定為農村基本的經營制度。我國農業農村發展的成就證明,農村基本經營制度是一項適合國情、農情的好制度。但是,也應該看到,任何政策和制度都不是一成不變的,而是應隨著社會形勢的變化不斷進行調整。近年來,黨和政府順應社會經濟條件的變化,出臺了多種政策措施,不斷完善農村基本經營制度,但該制度仍存在一些問題,主要表現為以下幾個方面。
1.農村土地“三權分置”的政策和制度體系尚不健全
一是穩定土地承包關系的政策和法律支撐體系不健全。黨的十九大報告提出,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年11月底頒發的關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見對此作出了回應,明確指出,“穩定土地承包關系。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定”,“現有承包地在第二輪土地承包到期后由農戶繼續承包,承包期再延長三十年,以各地第二輪土地承包到期為起點計算”。但是,中央還沒有指定具體的延保辦法。尤其是,由于各地情況不一,也提出了“對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組,屆時可按照大穩定、小調整的原則,由農民集體民主協商,經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意,并報鄉(鎮)政府和縣級政府農業等行政主管部門批準,可在個別農戶間作適當調整,但要依法依規從嚴掌握”。這就為一些地方屆時強調其特殊性而調整土地提供了依據。從全國的情況看,不同地區之間在承包經營制度的實現上仍然存在較大差距,在經營方式上,一些村莊采取承包到戶,部分村莊采取統一經營;土地承包到戶后是否發生調整、調整次數等也存在差異。承包經營制度的不同實現方式使得各地在操作中具備靈活性和適應性,村集體掌握承包土地的發包權,使得承包經營權具有一定程度上的不確定性,在缺乏長期預期的情況下,承包戶采取直接占有和經營的方式保護其權利。
二是沒有明確土地經營權的性質。改革開放后,我國實行農村土地兩權分離的政策。土地的所有權屬村集體,農戶擁有使用權,法律上明確把農戶的土地使用權確定為用益物權。在“三權分置”的制度框架下,對于從農戶承包經營權中分離出來的土地經營權,其權利屬性是用益物權還是對他人承包土地的債權型利用權,中央政策和法律上還沒有進行界定,各地較多地采取了視流轉方式而定差異性對待的做法。
三是承包經營權的期限短。現代農業面臨較大的投資風險,且回收周期較長,經營權不穩定會使農業經營者投資風險加大,進而抑制投資。由于承包經營權期限短,土地流轉期限和流轉方式均受到承包期的限制,經營權短期流轉下,經營者可能對耕地采取短視的、破壞性利用行為。
2.新型農業經營體系尚未形成
改革開放之初,黨和政府鼓勵農民流轉土地承包經營權,培育與發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體,完善農村基本經營制度。據農業農村部統計年報的數據,截至2018年底,全國家庭承包耕地流轉總面積達到5.39億畝。據估算,流轉的家庭承包耕地面積中有40%以上流轉入新型農業經營主體。全國納入名錄的家庭農場達到60萬家、農機作業服務組織19.2萬個,其中,農機合作社7.3萬個。截至2019年6月底,全國依法登記的農民合作社221.1萬家。新型農業經營主體的經營方式已經在很大程度上不再是家庭承包經營,小農戶通過“公司+農戶”“合作社+農戶”“公司+合作社+農戶”等多種經營形式,也基本被納入現代農業發展軌道。
但從總的情況看,新型農業經營主體的數量和質量與現代農業發展的要求不相適應,尤其是新型農業經營主體與小農戶之間的緊密型利益聯結機制尚未確立。調查發現,較多的新型農業經營主體與小農戶之間仍然是松散型的買賣關系,農民向新型農業經營主體提供原料,價格隨行就市。由于農戶分散,談判能力弱,利益得不到有效保障,公司掙錢多了,農民不能分享;公司賠本了,就毀約賴賬。近一兩年來,隨著農產品市場的波動,尤其是糧食價格的逐年下跌,出現一些新型農業經營主體跑路、單方毀約等問題。為此,一些新型農業經營主體與農民簽訂了購銷合同,規定了最低價。近年來,很多地方積極探索農民土地經營權入股新型農業經營主體,農民獲取股金收入。但實地調研發現,這種做法仍無法有效規避農民利益受損風險。
3.農業社會化服務體系建設滯后
我國農業服務體系不完善的問題仍然突出,服務機構整體力量薄弱,服務水平低、覆蓋面窄,難以滿足小農戶實現統一經營所需要的生產性服務。從服務主體和服務環節來看,市場化服務主體往往集中在農資供應、農機服務等盈利性服務環節,服務環節以單環節居多,生產環節中病蟲害防治環節、產后收儲烘干、產地初加工等環節的服務供給不足。從服務對象來看,主要集中在種養大戶,面臨普通小農戶的社會化服務缺乏,一些小農戶游離于政府和新型服務經營主體的農業社會化服務體系之外,在市場競爭中面臨很多的不確定性。
(二)“十四五”時期的改革任務
1.堅持家庭經營的基礎地位
家庭經營是最適合農業特點的生產經營形式。堅持家庭承包經營基礎地位的合理性是基于農業生產中的自然再生產與經濟再生產相統一及中國人多地少的基本國情。這種合理性也被中國改革開放前后的實踐所證實。完善農村基本經營制度,應堅持把家庭承包經營作為農業生產中的基本經營形式。集體直接經營、公司直接經營、農民合作社直接經營等經營方式將始終是非主導性、補充性經營形式[2]。
2.進一步完善農村承包地制度
土地制度是農村基本經營制度的基礎。在“十四五”時期,應繼續推進農村承包地制度改革。從兼顧小農戶和新型農業經營主體權益的角度,銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。
(1)在法律層面,一是應修改現有法律中涉及農民對集體土地和其他資產收益成員權的相關條款,使得農村集體組織內部新增成員不能通過國家法律規定來實現其經濟利益訴求。二是應將村民自治組織的功能和農民集體經濟組織的功能區分開來,修改《中華人民共和國村民委員會組織法》,將第八條“村民委員會依照法律規定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境”。改為“村民委員會依照法律規定,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境”。同時,加快建立和完善農村集體經濟組織,使其成為農民集體財產所有權的行使主體。
(2)允許新型農業經營主體與農民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同。這種做法有兩方面的好處。一是有利于保持土地流轉平穩增長的趨勢。目前,絕大多數新型農業經營主體與農民簽訂的土地流轉合同的最高年限都是到二輪承包結束。如果流轉合同只能簽訂到二輪承包結束的時點,可以預計,隨著二輪承包期越來越近,新型農業經營主體流轉土地的意愿會因流轉期限短而導致流轉意愿下降,從而使得農業規模化經營的勢頭會隨著二輪承包期限的日益臨近而呈現停滯甚至萎縮的趨勢。二是有利于農民承包地抵押擔保權能的實現。農地承包經營權抵押貸款的基礎是其未來的收益權。收益權不是具體或具有實物形態的財產,而是依存于未來的可得收益,需要以穩定、持續的收益為前提。承包期限越長、越穩定,越有利于得到更大數額的貸款。同時,一些新型農業經營主體以其農業設施進行抵押融資,但這些設施附著在土地上。承包期短,銀行對農業設施價值評估價就低。從一些地方的實踐看,新型農業經營主體僅僅能得到農業設施評估價一半的貸款,這與農業設施的使用期限短有一定關系。
(3)明確土地經營權的物權屬性。實行農村土地 “三權分置”的目的是促進農村土地流轉,為培育新型農業經營主體提供更好的土地制度環境。為了實現這一目的,就應該把土地經營權確定為物權。具體的理由:一是按照《合同法》的規定,債權性質的租賃權的最高期限是20年。經營權物權化后,其權利的存續期間可以跨越《合同法》規定的20年的最高期限,滿足權利人長期的生產經營的需要。二是在法律上把經營權確定為一種物權,能夠強化這種權利進入市場的能力。因為這種權利作為一種不動產物權,在實踐中應該納入不動產登記。在納入不動產登記之后,該權利不論是轉讓還是設置抵押,法律上的操作都很方便。三是如果將這一權利依法確定為物權,權利人從此就獲得了以自己的名義獨立起訴、應訴的權利。而這些權利,一般情況下債權性質的權利人是無法享有的。
3.完善新型農業經營主體與小農戶之間的利益聯結機制
新型農業經營主體帶動小農戶的功能和作用,是其獲得政府支持的重要原因所在。為了建立新型農業經營主體與小農戶之間合理的利益聯結機制,應深入總結已有的實踐經驗,繼續加大約束新型農業經營主體侵害小農戶利益的措施,主要包括:將農產品加工龍頭企業與農民專業合作社以合同方式或股權方式帶動小農戶的數量,以及是否與小農戶建立穩固的利益紐帶(如保護價收購、利潤返還、股金分紅等),作為其申請財政資金支持的必備條件,從而增強它們主動建立與小農戶之間合理利益聯結機制的內在激勵;建立土地流轉風險保證金制度,由土地流入主體繳納風險保證金,一旦其經營出現問題,用這些風險保證金給予農民保底收入;建立土地流轉履約保證保險制度,保費由土地流入方和農民共同承擔,縣級政府給予一定比例的補貼,當土地流入方不能履約時,農民可以獲得保險金。
4.建立健全多元化的農業社會化服務體系
一是強化新型農業經營主體的服務功能。作為農業農村現代化的重要踐行主體,家庭農場在眾多新型經營主體中占據重要地位。鄉村振興戰略規劃明確提出要發展培育家庭農場,除了強化家庭農場的農業生產功能外,可以鼓勵有一定經營規模的家庭農場成為“雙主體”,既是生產主體,也是服務主體。在經營內容上,鼓勵其積極挖掘農業多功能,將生產、觀光等進行融合發展。政府的相關補貼,可以向這部分家庭農場傾斜。與家庭農場不同,農民專業合作社的功能定位就是向農民提供各種服務。但我國農民合作社發展中普遍面臨規模小、帶動能力弱的問題,還存在一定比例的空殼和假冒合作社。在今后的改革中,應著力規范農村專業合作社的發展,強化其服務農戶成員的組織功能。
二是改善公益性服務供給。在企業和個人不愿進入或效率較低的領域,應建立和完善政府公益性服務組織,主要包括:建立高效的農業信息化服務平臺,更加便捷地為小農戶提供氣象和自然災害預警、農產品市場價格變化、相關政策等信息;建立針對小農戶的技術培訓機構,引導縣鄉兩級農技人才下沉到村,從而有效消解農業技術服務進村入戶的“最后一公里”梗阻矛盾。
三是探索多樣化的服務方式。在今后一個時期,應繼續完善土地托管、半托管等新型服務方式,從而在不進行土地流轉和更換經營主體的條件下,把小農戶生產引入現代農業發展軌道。
二、深化農村集體產權制度改革
(一)改革進展與目前的主要問題
黨的十八大提出了要“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度,激發農業農村發展活力”。2016年底下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)進一步提出,“通過改革,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”。該《意見》要求有序推進集體經營性資產產權制度改革,將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮,特別是城中村、城郊村和經濟發達村。已經開展這項改革的村鎮,要總結經驗,健全制度,讓農民有更多獲得感;沒有開展這項改革的村鎮,可根據群眾意愿和要求,力爭用5年左右時間基本完成改革。2017年國家新增了100個縣(市、區)作為試點,試點縣達到了129個。2018年試點縣增加到300個。目前,農村集體產權制度改革正在有序推進,但從實地調查的情況看,該項改革存在以下一些值得重視問題。
1.集體股仍然普遍存在
在對農村集體經營性資產進行股份化改革時,如何設置股權是一個關鍵問題。早在20世紀90年代,我國發達地區的一些村就開始了多種類型的股份制改革,比較普遍的做法是設置集體股,集體股的股份收益主要用于維持村級運轉、給農民發放福利等集體公益事業、擴大再生產等方面。在政府對農村基礎設施和基本公共服務供給不足的背景下,這種做法有一定的合理性。但是,村級公共開支可以采取提取公益金的辦法,而并非一定要設置集體股。尤其是集體股的產權依然是不明確的,集體股參與分紅后所積累的資產很容易被村干部控制,監管的難度大、成本高。基于這種情況,《意見》明確提出,“股權設置應以成員股為主,是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。但這一方向性要求在執行中存在偏差,多數開展股份合作制改革的村都設置了集體股,有的村集體股所占的比例還比較高,從而導致農民得到的股份分紅數額較少,獲得感不強。
2.股份并未成為農民集體成員參與集體收益分配的基本依據
農村集體經營性資產普遍存在著歸屬不明、收益不清、分配不透明等問題,尤其是一些城中村、城郊村和經濟較發達的村,往往擁有數額較大的經營性資產,但成員對集體收益的分配權缺乏保障。《意見》明確要求,“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據”。經調研發現,試點地區大都開展了清產核資和農村集體成員資格界定,進而把集體經營性資產以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)。但是,在分配環節,一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老辦法,并沒有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額進行分配,農民并未享受到改革之后的分配收益。
3.農民集體資產股份完整權能的實現存在著障礙
《意見》提出,要“組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。目前,試點地區都賦予了農民對集體經營性資產的占有權和收益權。但在賦予農民有償退出、抵押、擔保和繼承權這四項權能方面,面臨著一些問題和障礙因素。在股權退出方面,主要存在兩個問題,一是由于股權預期收益不確定導致股權的價值難以確定;二是村集體經濟組織由于缺乏資金或擔心股權退出后的可持續性,而沒有能力及意愿回購農民的股權。實現股權抵押、擔保權能所面對的問題是,一旦農民不能如期償還銀行貸款,銀行難以處置作為抵押和擔保物的股權,也就缺乏開展這項業務的意愿。實現繼承權所面對的問題是,如果允許股權繼承,在農村人口流動的背景下,繼承人就可能不是農村集體經濟組織的成員,從而破壞了股權封閉在農村集體經濟組織內部成員的改革原則[3]。
4.集體資產的經營方式沒有改變
農村集體經營性資產股份合作制改革的目的,除了要解決農村集體經營收益分配的問題,更重要的是要建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制,實行現代化企業管理。但從總體來看,改制后的農村集體經濟的管理和運行方式并未發生變化,原有的村級管理和組織結構被平移到股份合作社這一新的組織之中,董事會和監事會的負責人都由村主要領導兼任,其中,黨支部書記兼任董事長,其余人員也大都是村“兩委”的領導。在股改前集體經濟組織的管理和分配中,村“兩委”干部處于支配地位。改制后,有些村干部沒有動力改變原有的企業管理方式。
(二)“十四五”時期的改革任務
“十四五”時期,農村集體產權改革的核心是對已有的改革措施進行規范,提高改革質量,使得農村集體產權制度成為增加農民財產性收入、鄉村產業發展和鄉村振興的制度基礎。
1.規范股權設置
在股權設置上,是否設置集體股應充分尊重農民群眾的選擇,并在程序上保證公正公開。但政策導向上應進一步明確,股權設置應以個人股為主、不設集體股或者對集體股比例的最高限額進行明確規定。對于目前已經設置了集體股的農村集體經濟組織,經80%以上集體成員同意,可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個人。
2.穩步放開農民股權流轉范圍
現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行。這種做法的目的是保護廣大成員資產的收益權,防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產,防止外部資本侵吞、控制集體資產。但隨著集體資產價值不斷顯化和流轉市場逐步完善,農民的股權流轉必將超出集體經濟組織內部。為此,應允許外來常住人員通過購買股權和履行義務成為集體成員;應在風險可控的前提下,允許個人股權的自由流轉,實現生產要素的優化配置,充分體現股份的市場價值;個人股權應當依法繼承,對于繼承股份的非農村集體經濟組織成員,可以借鑒一些改革試點地區的做法,規定他們只享有股份收益權,不享有集體經濟組織的表決權。
3.為農村集體經濟組織的市場經營活動創造良好的制度環境
一是明確農村集體經濟組織的市場主體地位。2017年修訂的《民法總則》草案明確了農村集體經濟組織特別法人身份,從法律上賦予了村集體經濟組織的市場主體地位。應加快制定有關農村集體經濟組織的具體法律法規,明確農村集體經濟組織的法律地位、法人性質、登記發證流程等,使其與其他各類所有制經濟組織受到同等法律保護,從而使其能夠獨立自主地參與市場經營活動。二是探索實行政經分開,作為微觀經濟主體的村集體經濟組織,與村“兩委”脫鉤。三是健全農村集體經濟組織內部結構。按照現代企業制度的要求,進一步建立和完善董事會、監事會;建立能夠吸引優秀經營管理人才的薪酬激勵機制和約束機制。四是鼓勵集體經濟組織發展股份制或股份合作制公司,與社會資本聯合,在更大范圍內實現資源的優化配置。應對農村股份經濟合作社進行公司化改革,對公司股東的權利進行限定,包括村委會在內的股東,雖然占有股份享有股東權利,但不能干涉公司獨立經營。
三、加快推進土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革
(一)改革進展與目前的主要問題
2015年初,我國在33個縣(市、區)啟動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點(以下簡稱三項改革試點)。三項改革試點原定于2017年12月31日結束,但因為存在著一些需要通過進一步深化試點解決的問題,并與相關法律修訂在時間上保持一致,改革試點的期限延長到2018年12月31日,后又延長到2019年12月31日。總體上看,三項改革試點取得了積極進展并向縱深推進,在推動城鄉統一的建設用地市場建設、增強鄉村產業振興的用地保障、增加農民財產性收入等方面獲得了相應的成效。同時,試點地區形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創新成果。2018年12月,全國人大通過了《〈土地管理法〉〈城市房地產管理法〉修正案(草案)》,1吸收了農村土地制度三項改革的成果,但改革中也存在一些問題。
1.征地制度改革中的主要問題
征地制度改革面臨三個方面的問題,一是地方政府改革的動力不足。土地征收制度改革的核心內容是縮小征地范圍,以及完善對被征地農民的補償機制。但是土地財政是很多縣(市、區)的重要收入來源,縮小征地范圍就減少了財政收入,而且一些改革試點縣(市、區)正處于城建提速、產業提升的發展階段,用地需求量較大。再加上補償支出增加,試點地區缺乏改革的動力。二是存在著地方政府擴大征收范圍的空間。《土地管理法》限定了可以征收集體土地的幾種情形,但同時規定“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”納入政府征地范圍。由于地方政府擁有土地規劃權,這一規定為政府擴大集體土地征收范圍提供了空間,存在著公共利益的界限被隨意突破的風險。三是補償政策仍有待進一步完善。新修訂的《土地管理法》修改了土地征收的補償辦法,取消了補償總和“不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”這一既不合理又事實上早已被突破的最高限額限制,改為按照片區綜合價進行補償。但實際上,區片綜合價也實行了很多年,從本質上看,仍然是政府定價而非市場定價,是由政府直接配置土地資源而不是讓市場在土地資源配置中起決定性作用。
2.農村集體經營性建設用地制度改革中的問題
農村集體經營性建設用地制度改革中主要面臨三個方面的問題,一是只有存量的集體經營性建設用地才能入市,但存量建設用地數量有限、地塊分散,入市收效不明顯,或難以入市。試點地區所探索的異地入市方式,在一定程度上解決了農村集體經營性建設用地位置偏遠、地塊分散等問題。這種入市方式借鑒了城鄉土地增減掛鉤的方式:對村莊內零星分散的建設用地進行復墾,然后把騰挪出來的建設用地指標用于其他地區,進而在該地區劃定具體的地塊上市交易,交易手續比較復雜,政府、入市土地的村集體以及交易地區之間的利益分配關系復雜。二是入市的用途只能是工商業用地,不能用于住宅建設,交易價格受到限制。同時,不少地方存在著土地利用效率低、開發區、工業區、產業園閑置浪費嚴重,對工商業用地的需求不足等問題。農民集體經營性建設用地上市交易、入股或直接從事經營性項目的收益增長空間有限。三是集體經營性建設用地入市會壓縮征地的空間,一些地方政府從自身利益最大化的角度考慮,限制農村集體經營性建設用地入市的范圍。
3.宅基地制度改革中的問題
宅基地制度改革面臨的問題,一是農民宅基地使用權的確權登記頒證工作滯后。對于一戶多宅、少批多占或超標準面積占用、未批先建和宅基地閑置等遺留問題,各地沒有賴以遵循的政策和法律依據。二是宅基地轉讓限于農村集體經濟組織內部的做法影響了改革效果。中央政策要求宅基地轉讓僅限于本集體經濟組織內部。但在一個村莊內部,并不存在對宅基地市場的有效需求。國家政策明確要求對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置,受讓人原則上限制在農村集體經濟組織范圍內,也因為缺乏受讓人而增加了銀行將抵押物處置變現的難度,進而影響銀行開展這項業務的積極性。三是以宅基地作為抵押和擔保品存在著制度障礙。從現實情況看,僅有農民住房抵押是不夠的。基于“房地一體”的自然特征,銀行不大可能愿意接受沒有宅基地作為抵押物的農村住房抵押。因此,農民宅基地的抵押、擔保和轉讓是農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的前置條件,但目前在政策和法律層面仍不允許農民宅基地使用權可以作為抵押和擔保品。
(二)“十四五”時期的改革任務
在征地制度改革領域,應深入探索具體用地項目公共利益認定機制,實質性縮小征地范圍;進一步探索由市場交易主體通過自主談判協商的方式,確定土地征收補償標準;探索建立健全失地農民可持續生計保障制度。
在農村集體經營性建設用地入市改革試點領域,應適度放寬入市條件和范圍,允許增量的集體建設用地入市;穩慎探索集體經營性建設用地進入住宅用地市場。
在宅基地制度改革試點領域,應劃定時點,取消宅基地的福利分配,并把農民居住權的實現方式從“一戶一宅”調整為“一戶一宅”和“一戶一居”并存;適度擴大農民宅基地使用權的流轉范圍,在不改變宅基地集體所有性質的基礎上,允許宅基地及農房在全縣(市)范圍內的農村集體經濟組織成員之間進行置換、轉讓、繼承;探索農民住房使用權抵押和擔保品權能實現過程中的風險化解途徑;探索閑置宅基地的退出和利用方式,允許集體經濟組織把閑置和騰退宅基地用于除商品住宅開發以外的各種有利于促進鄉村振興的用途。
四、完善農村社會保障制度
(一)改革進展與目前的主要問題
進入新世紀后,隨著政府發展理念的轉變和政府財力增強,我國農村社會保障事業的改革和發展取得了明顯成效。從總體上看,我國已經建立了針對農村人口的農村社會保障制度體系,城鄉居民醫療保險、養老保險和社會救助制度,實現了地域全覆蓋和應保人口的全覆蓋。城鄉居民醫療保險制度緩解了農民看病的經濟負擔,在一定程度上解決了農民因病致貧和因病返貧現象,促進了農民更多地利用醫療衛生服務;城鄉居民養老保險制度緩解了農村老年人口的生活壓力,而且在改善老年人口與子女的代際關系、提升老年人口獲得感等方面發揮了積極作用;農村最低生活保障等社會救助制度緩解了農村貧困現象。但是,農村社會保障制度體系仍然存在著許多問題。
1.保障水平偏低
城鄉居民醫療保險是縣(市、區)域范圍防范群體疾病風險、以收定支的制度,城鄉居民的繳費總額,以及集體補助、政府補貼的規模合在一起,形成醫療保險基金。縣(市、區)級主管部門依據醫療保險基金的規模,結合往年的疾病發生率及醫療費用等因素,確定第二年的報銷辦法。2018年,城鄉居民實際住院費用中,由基金支付的比例為56.1%,城鄉居民住院治療的經濟負擔大大減輕,但同樣應該看到,個人負擔比例仍高達43.9%。尤其應該注意的是,到了下半年尤其是年末,很多地方城鄉居民醫療保險的基金就處于緊張狀態,于是定點醫療機構的住院部就盡量少收病人或不收病人,對于收治的病人也盡量減少住院天數、減少住院花費。
城鄉居民養老保險制度應具有保障老年農民基本生活的“兜底功能”。2018年,超過60歲的城鄉居民每月大約能領取183元的養老金,遠遠不能維持城鄉老年人口的基本生活。我國的農村救助標準僅僅是保吃飯的最低生存標準。多數地區的農村低保標準以縣級行政區域為單位而制定,很多地方的農村低保標準低于國家扶貧標準。在一些貧困人口多的地區,低保人口的多少是依據當年的資金量和救助標準確定的,然后下達給各個村,一些收入水平低于低保線的家庭并不能享受低保待遇。同時,由于低保資金少,很多地方低保家庭享受的低保金標準并非采取補差的辦法,而是采用一個固定的數額。
2.公平性不足
公平性是社會保障制度的內在屬性。農村社會保障制度在公平性方面的問題,一是農村社會保障制度的待遇水平遠遠低于城鎮居民和職工社會保障制度的待遇水平。因為城鄉居民的養老保險和醫療保險制度已經被整合為同樣的制度,城鄉居民可以享受同等水平的養老金和醫療待遇。但城鄉低保制度仍然是雙軌制,農村低保標準低于城鎮低保標準。2018年城市低保平均標準仍然是農村低保平均標準的1.43倍。
二是不同區域之間農民享受的社會保障待遇水平相差懸殊,中西部地區農民享受的社會保障待遇水平,遠遠低于東部發達地區農民享受的社會保障水平。在城鄉居民養老保險方面,2019年,上海基礎養老金為每人每月930元、北京市為每人每月710元,但中西部地區的大多數省份的基礎養老金只有100多元。在最低生活保障方面,我國城市低保標準的區域差異性較小,體現了最低生活保障具有全國性公共產品的性質。但農村低保標準的區域差異很大,按照我國對東中西的劃分,22019年第三季度東部地區農村低保標準平均值為8291.4元/年、中部地區為4786.6元/年、西部地區為4466.5元/年,東部地區農村低保平均標準是西部地區的1.9倍、中部地區的1.7倍。在同一個區域內部,不同省份之間的差異也較大,例如,中部地區農村低保標準平均值為4786.6元/年,標準最高的安徽農村低保是黑龍江的1.7倍;上海農村低保是海南、河北的2.9倍,是山東的2.8倍;上海、北京、天津、浙江等省份顯著高于山東、河北和海南。
3.存在著不可持續的風險
目前,我國農村社會保障制度體系已經形成,但各類制度安排尚不完善,主要存在如下幾個方面的問題。
(1)科學合理的政府財政投入機制尚未形成。
農村低保等社會救助項目的資金來源主要是政府財政資金;城鄉居民醫療保險和養老保險的資金來源則主要依靠政府財政補貼和農民個人繳費。從總體上看,科學合理的政府財政投入機制尚未形成,各方的責任邊界不清晰,尤其是政府補貼的規模、政府補貼與農民繳費之間的比例關系沒有明確規定,而是帶有很大的隨意性。
(2)農民的繳費能力和繳費意愿不足。
農村社會保障制度保障水平的提高和可持續性既有賴于政府不斷增加投入,也有賴于農民不斷提高繳費水平。但是,我國農民收入水平還較低,收入不穩定,而且實物性收入占較高比例,相應地,農民缺乏承擔較高繳費水平的能力。即使是農村居民中的高收入者,也往往不愿意多繳費,制度安排不合理是重要原因。例如,在城鄉居民養老保險方面,很多農民只選擇最低檔次的繳費標準。除了收入約束,城鄉居民對制度的了解程度低、對政府兌現養老金的信任程度差、對制度是否能夠可持續的疑慮、對與其他養老保險制度轉移接續困難的擔心,已經成為城鄉居民選擇最低繳費檔次的直接原因。不改變這些外部政策環境,農民個人繳費檔次就難以提高。
4.社會保障的資金管理制度不健全
城鄉居民養老保險制度在基金管理和基金安全性方面存在著兩個方面的突出問題。第一,缺乏有效的養老保險基金保值手段。截至2018年底,城鄉居民養老保險的基金積累已達6318億元,是2013年的2.25 倍。目前,多數地區的基金是以活期存款的形式,由指定的銀行保管。這種做法的好處是,可以規避基金被挪用以及用于投資等所產生的虧損風險,但我國的銀行存款利息一直低于CPI增長率,城鄉居保的基金實際上在貶值。第二,城鄉居保的養老金計發辦法采取了現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數,即個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。按照這一辦法,參保農民從60歲開始領取養老金,在將近72歲時,其個人賬戶中所積累的資金將全部領完。但是,我國農民在72歲時的平均余命為11.86歲,政府必須承擔近12年的養老金支付。如果缺乏中央財政的支持,將很可能出現地方政府無力支付農民養老金的困難;或者導致地方政府被迫挪用當期的新農保基金,由此形成與目前城鎮職工社會養老保險類似的養老金賬戶“空賬”和“空轉”。這不僅會使國家和政府對社會成員的養老支付矛盾不斷積累和后移,也潛藏著不可持續的風險。
城鄉居民醫療保險制度要求在年度內基本用完當年籌集的基金,因而不存在長期的財務風險。其基金管理和安全方面的主要問題是,定點醫療機構利用各種手段套取、騙取醫保基金;一些地方存在著挪用、借用醫保基金的現象。
農村低保政策是農村社會保障制度的基石。但現行的低保政策的實施效果并不理想,有限的低保資金沒有得到有效分配。按道理,享受低保政策的農民,應該走“個人申請—村委會評議—鄉鎮審核—縣級民政部門審批”程序。但由于農村治理和民主政治滯后等原因,農村低保的瞄準失誤問題一直存在,其中既包括一些應該享受保障的農民沒有得到保障的現象,也包括不應該享受的群體或個體卻得到保障的現象。
(二)完善農村社會保障制度體系的對策
城鄉居民醫療保險、城鄉居民社會養老保險、農村低保這三個農村社會保障項目,是農村社會保障體系中最主要的制度。在今后一個時期,應采取措施,進一步完善這三項制度。
1.完善城鄉居民醫療保險制度
一是繼續提高政府補貼水平,穩定農民個人籌資水平,可以探索設立不同檔次的籌資水平及相應的報銷政策,由農民根據其經濟狀況和需求選擇繳費檔次。二是探索實行以人而非以戶為單位的參保繳費辦法。三是繼續堅持城鄉居民醫療保險基金主要用于報大病(住院)補償,加大對農村慢性病治療的補償規模,取消一般性的門診報銷,以增加基金用于前兩類補償的規模。四是著力加強醫療衛生機構改革,有效地約束醫療機構過度提供服務和消費者過度利用服務的行為,防止醫療價格的不斷攀升。
2.完善城鄉居民社會養老保險制度
一是建立城鄉居保基礎養老金的正常增長機制。2018年3月國家頒布的《關于城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》指出,今后各地應根據城鄉居民收入增長情況、物價通脹因素和城鎮職工養老保險及其他社保待遇的調整等情況,建立城鄉居民基礎養老金最低標準的動態調整機制。但該《意見》并沒有得到有效落實,近兩年,物價呈現上漲態勢,城鎮職工養老保險的基礎養老金每年大約增長5%,但城鄉居民的基礎養老金仍為每人每月88元。為落實該《意見》的要求,可以硬性規定,只要城鎮居民的基礎養老金上漲,中央就同比例或更高比例地調整城鄉居民的基礎養老金水平;在中央調整基礎養老金增長幅度的同時,地方政府也同比例或更高比例地增加其承擔的基礎養老金水平。二是激勵城鄉居民選擇更高檔次的繳費標準。城鄉居保的養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。僅靠政府提高基礎養老金水平是不現實的,還應該激勵城鄉居民選擇更高檔次的繳費標準,從而提高個人賬戶養老金的水平[4]。為此,既要增加對選擇更高檔次繳費水平的城鄉居民的補貼標準,也要采取各種措施增加農民對制度的信任。從長遠看,可以采取按農民人均可支配收入的一定比例繳費。三是探索基金保值增值的新途徑。加快推進城鄉居保基金的省級統籌,建立統一的基金投資管理體制,實行多元化投資,從而提高基金的收益率。四是逐步探索和實行按照省級行政單位人均可用財力確定中央對各省級行政單位基礎養老金補助比例;按縣級行政單位的人均可用財力確定省級財政對各個縣級行政區補貼的分擔比例。
3.完善農村低保制度
一是擴大農村低保制度的覆蓋范圍,把符合條件的農村人口都納入進去,實現應保盡保。二是逐漸提高農村低保標準,可以把以縣級行政區為單位制定低保標準的做法,改為以省級行政區為單位制定低保標準。對于財政能力弱的地區,在評估、核定貧困縣(市)所需資金以及供給能力的基礎上,由上級財政彌補供需之間的缺口[5]。三是鼓勵各地探索把城鄉兩種低保制度合并為統一的制度,城鄉居民享受同等最低生活保障。四是在最低生活保障制度的基礎上,建立低保與單項救助、分類救助相結合,覆蓋農民主要生存風險的救助保障體系。
（作者陸雷系中國社會科學院農村發展研究所副研究員;崔紅志系中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師，中國鄉村發現網轉自:學習與探索. 2020,(11) 第110-119頁)
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