摘要：當(dāng)代中國的精準(zhǔn)扶貧成就令世界矚目，是值得深入總結(jié)的中國特色社會主義重大實踐。本文基于精準(zhǔn)扶貧政策文本提煉了35項政策工具，全景呈現(xiàn)了中國精準(zhǔn)扶貧的政策實踐做法。中國精準(zhǔn)扶貧成就的取得建立在新型舉國體制的制度優(yōu)勢上，這一體制以先進(jìn)理念指引精準(zhǔn)扶貧道路，以科學(xué)方法推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧施策，以多種工具提升精準(zhǔn)扶貧成效，通過理念指引、方法施策、工具推進(jìn)“三位一體”共同創(chuàng)造了脫貧攻堅的卓越成效。精準(zhǔn)扶貧實踐探索出來的減貧道路，為中國解決不平衡不充分發(fā)展的矛盾、實現(xiàn)共同富裕積累了寶貴經(jīng)驗，也為全球發(fā)展中國家消除絕對貧困提供了有益參考。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 中國國情 三農(nóng)問題 農(nóng)村發(fā)展 公共治理
一、中國減貧模式演變與精準(zhǔn)扶貧政策背景
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出是中國在減貧道路上不斷探索不斷進(jìn)步的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨高度重視解決貧困問題，帶領(lǐng)人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，并與時俱進(jìn)，根據(jù)時代發(fā)展進(jìn)程，多次調(diào)整貧困線標(biāo)準(zhǔn)和貧困治理目標(biāo)，不斷創(chuàng)新減貧方式方法，成功走出了一條中國特色的減貧道路。
中華人民共和國成立初期，百廢待興，人均國民收入僅為27美元，是亞洲人均國民收入的2/3，農(nóng)民生活普遍處于絕對貧困狀態(tài)。為改變這一狀況，我國推進(jìn)土地改革，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作，并在農(nóng)田灌溉和水利設(shè)施建設(shè)上開展了較大規(guī)模的投入，為后來的農(nóng)村改革發(fā)展和扶貧工作開展奠定了良好基礎(chǔ)（朱小玲等，2012：30—32）。但由于客觀上基礎(chǔ)條件差薄、主觀上急于求成，改革開放之前，農(nóng)村反貧困事業(yè)總體進(jìn)展較為緩慢。1978年，我國農(nóng)民家庭人均純收入僅為133.6元，根據(jù)當(dāng)時100元的國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，估計的貧困人口規(guī)模為2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2019：1）。
1978年改革開放之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、解放和發(fā)展生產(chǎn)力成為當(dāng)時黨和國家的頭等大事。針對農(nóng)村生存性貧困，推動家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革；針對農(nóng)村收入性貧困，推動農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革；針對農(nóng)村發(fā)展性貧困，推動戶籍制度和就業(yè)管理制度改革。同時設(shè)立“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補(bǔ)助資金、“以工代賑”專項資金等，并在全國劃定了18個貧困地帶進(jìn)行區(qū)域重點扶貧。體制改革和專項扶貧極大促進(jìn)了生產(chǎn)力的解放，農(nóng)村貧困狀況大大緩解，貧困發(fā)生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%，農(nóng)民人均純收入也增加到397元（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2019：1）。
隨著改革開放不斷深入，地區(qū)間的發(fā)展不平衡問題也日益凸顯（蔡昉，1994：7—15），隨之我國的扶貧理念開始逐步由“救濟(jì)式扶貧”轉(zhuǎn)向“開發(fā)式扶貧”。以1986年從中央到地方成立專門的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組為標(biāo)志，中國的減貧工作開始成為一項專門社會發(fā)展工程，開始了大規(guī)模、有計劃、有組織的扶貧開發(fā)。在扶貧思路上將貧困人口占比較高的縣作為基本瞄準(zhǔn)單位，自1986年起，先后有331個縣和370個縣分別被確定為國定貧困縣、省級貧困縣，中央政府安排專項扶貧資金（專項扶貧貸款、以工代賑和財政發(fā)展資金）對貧困縣進(jìn)行扶持。這一時期扶貧開發(fā)成效明顯，農(nóng)村貧困發(fā)生率從1985年的14.8%降低至1993年的8.7%（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2019：2）。
1994年，為解決貧困人口尤其是西部地區(qū)貧困人口分布密集、貧困面大、貧困程度深、脫貧難度大、返貧率高的問題（鄭長德，2003:7—11），國務(wù)院印發(fā)《國家八七脫貧攻堅計劃》，這是中國歷史上第一個具有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧計劃。這一時期中央政府將國定貧困縣數(shù)量調(diào)整為592個，把省一級作為考核單位，集中資金投入到貧困地區(qū)的水、電、路、教育、醫(yī)療等建設(shè)上。這一階段提出的動員社會力量參與扶貧、黨政機(jī)關(guān)對口扶貧、東西部協(xié)作扶貧等中國特色的扶貧方式，在實踐中取得了明顯成效并一直沿用至今。農(nóng)村貧困發(fā)生率由1993年的8.7%下降到2000年的3.5%，溫飽問題基本得以解決（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2019：2）。
進(jìn)入21世紀(jì)，盡管貧困人口數(shù)量大幅減少，但貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”、從重點縣向重點村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。2001年，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出 “整村推進(jìn)”的扶貧方式，劃定14.8萬個貧困村作為扶貧重點。從2004年開始，國家先后設(shè)立良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼和種糧直補(bǔ)，啟動政策性農(nóng)業(yè)保險試點，全面取消農(nóng)業(yè)稅，建立新農(nóng)合、農(nóng)村低保和新農(nóng)保等制度，引入了帶有兜底性質(zhì)的保障性扶貧措施，扶貧成效顯著。2011年，我國將農(nóng)民人均純收入2 300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，2012年末農(nóng)村貧困人口首次下降到1 億以下，貧困發(fā)生率下降到10.2%（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2019：2）。
然而，隨著扶貧開發(fā)事業(yè)的推進(jìn)，傳統(tǒng)粗放型的扶貧方式導(dǎo)致貧困人口底數(shù)不清、情況不明，項目安排“大水漫灌”，資金使用“撒胡椒面”，整村推進(jìn)的扶貧方式也使得村莊內(nèi)部財富分化加大，扶貧資源“精英俘獲”現(xiàn)象突出（邢成舉等，2013：109—113；溫濤等，2016：111—125），扶貧工作面臨新的挑戰(zhàn)。2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村調(diào)研時首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”思想，以此為標(biāo)志，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正式走上歷史舞臺。在此之后，習(xí)近平總書記就精準(zhǔn)扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點，明確了扶貧理念、扶貧方法論和扶貧工具，科學(xué)地提出了“六個精準(zhǔn)”的詳細(xì)要求和“五個一批”的具體策略，精準(zhǔn)扶貧思想日臻完善，成為發(fā)展中國家減貧實踐中一份寶貴的精神財富。
二、中國精準(zhǔn)扶貧的政策過程與政策工具
（一）精準(zhǔn)扶貧的政策“過程—工具”框架
作為一項戰(zhàn)略性制度設(shè)計，中國的精準(zhǔn)扶貧實踐既有過程維度的政策演進(jìn)，亦有工具維度的政策拓展。本文建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧政策“過程—工具”框架，嘗試對中國精準(zhǔn)扶貧的政策實踐進(jìn)行全景梳理。
政策過程是政策科學(xué)的研究基點（張敏，2010：113—125）。1956年，拉斯韋爾（Lasswell,1956）在其出版的著作中，把政策過程分為七個階段: 情報、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止與評估。這一劃分極大影響了后來學(xué)者們的研究，紛紛提出了大同小異的政策過程階段模型，經(jīng)典的教科書式模型包括問題界定、議程設(shè)置、方案評估、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等環(huán)節(jié)（薛瀾等，2017：45—67）。根據(jù)我國精準(zhǔn)扶貧政策的自身特點，本文在參照以往文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上將精準(zhǔn)扶貧的政策過程分為“政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)”四個階段，鑒于精準(zhǔn)扶貧政策尚在執(zhí)行當(dāng)中，本文將主要以前三個階段作為分析對象。
政策過程的推進(jìn)需要借助于政策工具的作用。政策工具是在相應(yīng)的政策環(huán)境下，政府為解決政策問題、推行政策方案、實現(xiàn)政策目標(biāo)等采用的政策方法和手段（邁克爾·豪利特，2006）。依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政策工具有諸多分類，本文參照羅斯威爾和賽格菲爾德根據(jù)政策工具的產(chǎn)生著力面及影響領(lǐng)域，將精準(zhǔn)扶貧政策工具劃分為供給面、需求面和環(huán)境面三類（Rothwell等，1985），每種類型下又可細(xì)分為若干具體的政策工具，這種分類方式能較好地揭示政策過程中政策工具發(fā)揮的影響和作用。
其中，“供給面”政策工具是指政府通過直接擴(kuò)大供給有利于貧困解決的相關(guān)要素，使貧困主體改變現(xiàn)有的生活方式、環(huán)境或者狀態(tài)，如扶貧資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施供給等，主要表現(xiàn)的是政策對扶貧的推動力；“環(huán)境面”政策工具是通過對外部扶貧環(huán)境的優(yōu)化間接對扶貧問題有效解決的戰(zhàn)略部署，根據(jù)不同貧困區(qū)域所具有的特點來制定適合其自身發(fā)展的扶貧政策，如制度設(shè)計、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等，主要表現(xiàn)為政策對扶貧發(fā)展的影響力；“需求面”政策工具是指政府通過采購與貿(mào)易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定與扶貧產(chǎn)業(yè)相關(guān)的市場，從而推動扶貧的開發(fā)利用，典型的如消費扶貧等，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長和人們生活水平的改善，主要表現(xiàn)為政策對扶貧的拉動力。
采用何種政策工具通常在政策文本中有跡可循。政策文本既是政策執(zhí)行和績效評估的重要依據(jù)，也是政策主體調(diào)控和管理行為的“印記”，是政策過程和政策工具可記錄、可追溯的客觀反映（任弢等，2017：96—101）。鑒于國務(wù)院扶貧辦是當(dāng)前我國扶貧開發(fā)工作的核心主體，課題組從國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站搜集了2014年1月1日至2020年7月1日之間由黨中央、國務(wù)院或各級中央部委單獨和聯(lián)合頒布的89份扶貧政策文本，通過對文本的梳理和相應(yīng)內(nèi)容的編碼，提煉出了我國實施精準(zhǔn)扶貧政策以來所采用的各類宏觀層面的政策工具，共計35項，并基于政策“過程—工具”的二維框架，進(jìn)行了類型劃分，呈現(xiàn)了中國精準(zhǔn)扶貧政策體系的全景（見圖1）。為便于分析，本文所提煉的這些政策工具立足于宏觀層面，也可被視為減貧目標(biāo)下的獨立政策，每一項政策工具下面還可再做細(xì)分。
（二）基于政策工具的精準(zhǔn)扶貧實踐
中國的精準(zhǔn)扶貧體系涵蓋的政策領(lǐng)域十分廣泛，在實踐中針對不同問題所采用的不同政策工具有效促進(jìn)了減貧成效的提升。根據(jù)搜集的政策文本，并基于政策“過程—工具”框架的分類，我國精準(zhǔn)扶貧實踐有如下做法。
1.“政策規(guī)劃——供給面”的政策實踐
（1）組織能力建設(shè)。農(nóng)村基層組織制度型權(quán)力弱化是農(nóng)村公共治理危機(jī)和貧困的重要致因之一（王亞華等，2016：23—29）。自2014年起，我國在全國層面開展軟弱渙散基層黨組織集中整頓專項行動；從2015年開始在全國層面推行“第一書記”政策；有針對性地選配政治素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、熟悉“三農(nóng)”工作的干部擔(dān)任貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)；推進(jìn)貧困村村監(jiān)會建設(shè)，落實“四議兩公開”、村務(wù)聯(lián)席會等民主自治制度，不斷推進(jìn)村級扶貧行政體系的組織再創(chuàng)新（左停等，2020：99—105）。
（2）信息系統(tǒng)建設(shè)。我國建設(shè)了一個全國大集中同時又覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村六級業(yè)務(wù)網(wǎng)的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，系統(tǒng)包含了五大功能：支撐扶貧開發(fā)全過程信息化的業(yè)務(wù)管理功能；融內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)督于一體的資金、項目監(jiān)管功能；引導(dǎo)社會力量、扶貧對象參與的公共服務(wù)功能；與相關(guān)部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作功能；基于數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的決策支持功能。
2. “政策規(guī)劃——環(huán)境面”的政策實踐
（1）目標(biāo)規(guī)劃。從2014年開始，中共中央、國務(wù)院針對精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略制定了一系列方針規(guī)劃，例如《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》等，這些戰(zhàn)略規(guī)劃為精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)指明了方向，提供了明確的政策導(dǎo)引。
（2）責(zé)任制管理。我國對脫貧攻堅實行 “中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實”和“五級書記抓扶貧”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，即黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定脫貧攻堅大政方針；省級黨委和政府結(jié)合本地區(qū)實際制定政策措施；市級黨委和政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)域內(nèi)跨縣扶貧項目，對項目實施、資金使用和管理、脫貧目標(biāo)任務(wù)完成等工作進(jìn)行督促、檢查和監(jiān)督；區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府則制定和執(zhí)行具體措施。
3. “政策執(zhí)行——供給面”的政策實踐
（1）人才扶貧。我國持續(xù)開展公務(wù)員脫貧攻堅專項培訓(xùn)，把提升精準(zhǔn)脫貧專業(yè)化能力貫穿培訓(xùn)全過程；選派優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)工作，推進(jìn)中央單位和中西部地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)之間干部交流任職，選派后備干部到貧困縣掛職任職；開展貧困地區(qū)青年人才支持行動，由各級團(tuán)委部門開展優(yōu)秀青年干部、創(chuàng)業(yè)致富帶頭人、科技工作者、青年教師等青年人才培訓(xùn)工作。
（2）社會扶貧。廣泛動員全社會力量共同參與扶貧開發(fā)是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要特征。我國通過多種政策鼓勵引導(dǎo)各類企業(yè)、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接。例如組織民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動，實施扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計劃，動員廣大公眾參與脫貧攻堅。
（3）健康扶貧。健全貧困地區(qū)基層衛(wèi)生計生服務(wù)體系，加強(qiáng)婦幼保健機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險制度向貧困人口傾斜，加大醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度；加大農(nóng)村貧困殘疾人康復(fù)服務(wù)和醫(yī)療救助力度，擴(kuò)大納入基本醫(yī)療保險范圍的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項目；并采取針對性措施，加強(qiáng)貧困地區(qū)傳染病、地方病、慢性病等防治工作。
（4）精神扶貧。以等、靠、要思想為代表的精神貧困一直是精準(zhǔn)扶貧工作中的難點（杭承政等，2017：97—103），為增強(qiáng)貧困戶脫貧內(nèi)生動力，我國持續(xù)開展扶貧扶志行動。例如，開展扶志教育活動，創(chuàng)辦脫貧攻堅“農(nóng)民夜校”“講習(xí)所”；實施以工代賑，動員更多貧困群眾投工投勞；推廣以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法。
（5）教育扶貧。從中央到地方各級政府在學(xué)校布局、軟硬件建設(shè)、師資力量提升、兒童營養(yǎng)改善、貧困學(xué)生救助等方面不斷加大投入力度；大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，推動?xùn)|部地區(qū)職業(yè)院校(集團(tuán))對口支援貧困地區(qū)職業(yè)院校；利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提高教育服務(wù)質(zhì)量。同時也針對深度貧困地區(qū)的現(xiàn)實特征，實行有重點有針對性的教育脫貧攻堅，例如為少數(shù)民族老師開展普通話培訓(xùn)。
（6）文化扶貧。推動文化投入向貧困地區(qū)傾斜，集中實施一批文化惠民扶貧項目，普遍建立村級文化中心，例如在湖北、江西、福建、廣東等宗族文化地區(qū)，普遍將宗族祠堂改造為村級文化活動中心，使傳統(tǒng)文化發(fā)揮現(xiàn)代效能；在縣級層面，推動貧困地區(qū)縣級公共文化體育設(shè)施達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)；同時鼓勵文化單位、文藝工作者和其他社會力量為貧困地區(qū)提供文化產(chǎn)品和服務(wù)。
（7）技能扶貧。增強(qiáng)貧困群體的職業(yè)技能是擺脫長久貧困和代際貧困的重要基礎(chǔ)。我國實施“雨露計劃”“春潮行動”“技能脫貧千校行動”等項目，大力支持農(nóng)村貧困家庭新成長勞動力接受職業(yè)教育，參加技能培訓(xùn)；實施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動計劃（2016年—2020年）、殘疾人職業(yè)技能提升計劃等，實現(xiàn)“教育培訓(xùn)一人，就業(yè)創(chuàng)業(yè)一人，脫貧致富一戶”的目標(biāo)。
（8）財政扶貧。全國多數(shù)地方的精準(zhǔn)扶貧均具有強(qiáng)投入性特征（陳弘等，2019：12—18）。歷年來，中央財政專項扶貧資金規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜；中央集中彩票公益金對扶貧的支持力度也持續(xù)提升；同時明確要求農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等涉農(nóng)資金必須要有一定比例用于貧困村。
（9）交通扶貧。我國在貧困地區(qū)持續(xù)推動國家鐵路網(wǎng)、國家高速公路網(wǎng)等重大交通項目建設(shè)；大幅度增加中央投資投入中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的鐵路、公路建設(shè)，提高貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村公路安全防護(hù)和危橋改造；并且明確要結(jié)合村鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整、易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村物流等來規(guī)劃建設(shè)或升級改造“扶貧路”，為脫貧攻堅奠定良好基礎(chǔ)。
（10）光伏扶貧。我國因地制宜采用集中式、分布式等不同工程形式推進(jìn)光伏農(nóng)業(yè)、漁光互補(bǔ)等新型業(yè)態(tài)，實施光伏扶貧工程。根據(jù)工程規(guī)劃，推動16個省471個縣約3.5萬個建檔立卡貧困村的200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3 000元以上。新冠肺炎疫情期間，國務(wù)院扶貧辦和財政部聯(lián)合發(fā)文進(jìn)一步提高了光伏發(fā)電收益用于扶貧的比例。
（11）兜底脫貧。我國對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。針對一些缺乏勞動能力的老、弱、病、殘群體，通過政府購買公共服務(wù)加強(qiáng)關(guān)愛幫扶。今年疫情期間，為緩解受疫情影響導(dǎo)致的貧困加劇，各地民政和扶貧部門及時將符合民政幫扶政策的人員納入救助幫扶范圍，依規(guī)發(fā)放救助幫扶資金（如價格臨時補(bǔ)貼），或提供救助幫扶服務(wù)。
（12）易地搬遷扶貧。我國將居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口搬遷到條件相對較好的地理位置，并確保搬遷群眾住房安全得到保障，飲水安全、出行、用電等基本生活條件得到明顯改善，享有便利可及的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”期間，全國有22個省約1 400個區(qū)縣981萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。
（13）對口幫扶。“對口幫扶”是中國體制基礎(chǔ)上為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、應(yīng)對危機(jī)事件、開展國家專項工程而開展跨地區(qū)、跨部門、跨政府合作，實現(xiàn)協(xié)同治理的有效方式，也一直被作為中國扶貧開發(fā)的重要手段（燕繼榮，2020：209—220）。我國長期實施如下兩種協(xié)作對口幫扶：一是地區(qū)協(xié)作——東部地區(qū)對口幫扶西部地區(qū)；二是定點扶貧——各級黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位幫扶貧困縣或貧困村。
（14）資產(chǎn)收益扶貧。鑒于我國扶貧資金以公共財政投入為主，各地積極實施資產(chǎn)收益扶貧：對那些財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入項目所形成的資產(chǎn)，具備條件的折股量化給貧困村和貧困戶；支持農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，帶動貧困戶增收；在貧困地區(qū)開展的水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，也要賦予土地被占用的村集體股權(quán)。
4. “政策執(zhí)行——環(huán)境面”的政策實踐
（1）金融扶貧。在對貧困農(nóng)戶的金融扶持上，推動扶貧小額信貸覆蓋建檔立卡貧困農(nóng)戶的比例和規(guī)模持續(xù)增長；在對縣域經(jīng)濟(jì)的金融扶持上，推動金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)延伸；增加貧困地區(qū)信貸投放，加大對縣域基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、易地扶貧搬遷以及重點支柱產(chǎn)業(yè)的金融支持力度。針對今年新冠肺炎疫情影響，還適當(dāng)延長了貸款主體的還款期限。
（2）稅收扶貧。稅務(wù)部門對從事個體經(jīng)營的建檔立卡貧困人口按每戶每年12 000元為限額依次扣減其當(dāng)年實際應(yīng)繳納的增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅；對于招用建檔立卡貧困人口的企業(yè)，與貧困人口簽訂1年以上期限勞動合同并依法繳納社會保險費的，在頭3年按實際招用人數(shù)予以定額依次扣減各種稅費。
（3）網(wǎng)絡(luò)扶貧。在集中連片特困地區(qū)，要求每個村至少確定1名有文化、懂信息、能服務(wù)的信息員；在全國層面，計劃到2020年實現(xiàn)全國行政村通光纖、通4G比例達(dá)到99%，貧困村通寬帶比例達(dá)到99%，電商服務(wù)通達(dá)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全國中小學(xué)（含教學(xué)點）寬帶接入率達(dá)到99%，遠(yuǎn)程醫(yī)療覆蓋所有貧困縣。保障建檔立卡貧困人口方便快捷接入高速、低成本的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。
（4）資本扶貧。對注冊地和主要生產(chǎn)經(jīng)營地均在貧困地區(qū)且符合相關(guān)條件的企業(yè)，或者注冊地在貧困地區(qū)、最近一年在貧困地區(qū)繳納所得稅不低于 2 000萬元且承諾上市后3年內(nèi)不變更注冊地的企業(yè)，申請首次公開發(fā)行股票并上市的，即報即審，審過即發(fā)；對注冊地在貧困地區(qū)的企業(yè)申請在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌或行公司債、資產(chǎn)支持證券，實行專人對接、專項審核，且即報即審。
（5）科技扶貧。在20世紀(jì)90年代，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家科學(xué)技術(shù)委員會、國家民族事務(wù)委員會和各民主黨派中央、全國工商聯(lián)圍繞“多黨合作，智力扶貧”主題在黔西南地區(qū)開展“星火計劃、科技扶貧”實驗區(qū)建設(shè)，科技特派員制度也應(yīng)運而生。例如，北京市現(xiàn)有科技特派員隊伍近萬名，已與38個國家級貧困地區(qū)開展科技扶貧協(xié)作，帶動368個貧困村、近53 000戶貧困農(nóng)民脫貧增收致富（孟竹等，2019）。
（6）土地扶貧。易地扶貧搬遷項目需要使用大面積建設(shè)用地，在建設(shè)用地指標(biāo)有限的現(xiàn)實約束下，我國國土部門制定政策，允許在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣開展易地扶貧搬遷時，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，即進(jìn)行市場交易，既為搬遷農(nóng)民安置提供用地保障，又能為搬遷農(nóng)民建新居、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持。
（7）扶貧政績考核。出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，將建檔立卡貧困人口數(shù)量減少、貧困縣退出、農(nóng)村居民收入增長情況，建檔立卡貧困人口識別、退出精準(zhǔn)度，對幫扶工作的滿意度，以及各省（自治區(qū)、直轄市）扶貧資金安排、使用、監(jiān)管和成效等納入考核指標(biāo)。對縣級考核重點由GDP轉(zhuǎn)向扶貧開發(fā)，并取消國家扶貧開發(fā)工作重點縣地區(qū)GDP考核。
（8）扶貧資金審計。審計署開展四類扶貧資金專項審計：對各類扶貧等政策措施的進(jìn)展和效果進(jìn)行審計；對扶貧資金的虛報冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費等進(jìn)行審計；對是否按中央有關(guān)要求把資金真正用到扶貧開發(fā)上進(jìn)行審計；對整村推進(jìn)、易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、村級道路暢通、飲水安全、危房改造、教育衛(wèi)生等重點項目建設(shè)和運營效果開展審計。
（9）社會保險扶貧。通過財政補(bǔ)貼減輕貧困人員參保繳費負(fù)擔(dān)，通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策減輕貧困人員醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)。“十三五”期間，在認(rèn)定農(nóng)村低保和扶貧對象時，中央確定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金暫不計入家庭收入。針對“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，支持保險機(jī)構(gòu)開辦政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，在有條件的地區(qū)開展價格保險、產(chǎn)值保險等新型農(nóng)業(yè)保險。
5. “政策執(zhí)行——需求面”的政策實踐
（1）消費扶貧。我國廣泛動員各級黨政機(jī)關(guān)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、國有企事業(yè)單位、軍隊、工青婦等群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會商會、民營企業(yè)等各方力量，積極購買貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品；同時又采取措施加強(qiáng)貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施、電子商務(wù)和快遞物流網(wǎng)點等建設(shè)；并且支持貧困地區(qū)建立生產(chǎn)基地、開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、推廣先進(jìn)適用技術(shù)等以提升貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。
（2）旅游扶貧。我國在全國層面實施鄉(xiāng)村旅游扶貧八大行動：鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治、旅游規(guī)劃扶貧公益、鄉(xiāng)村旅游后備箱和旅游電商推進(jìn)、萬企萬村幫扶、百萬鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客、金融支持旅游扶貧、扶貧模式創(chuàng)新推廣、旅游扶貧人才素質(zhì)提升等，通過專項行動創(chuàng)造優(yōu)良的鄉(xiāng)村旅游環(huán)境、市場、金融、人才和管理，實現(xiàn)脫貧攻堅、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等多方共贏。
（3）電商扶貧。政府部門對有條件的貧困縣實現(xiàn)電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范全覆蓋，對有條件發(fā)展電子商務(wù)的貧困村實現(xiàn)電商扶貧全覆蓋，并動員第三方電商平臺對有條件的貧困縣實現(xiàn)電商扶貧全覆蓋。中央各部門在電商扶貧行政推進(jìn)、公共服務(wù)、配套政策、網(wǎng)貨供應(yīng)、物流配送、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品溯源、人才培養(yǎng)等方面通力合作，合理分工。
（4）生態(tài)扶貧。生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)相結(jié)合的一種扶貧工作模式。當(dāng)前，我國在實施退耕還林還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護(hù)與恢復(fù)、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等重大生態(tài)工程，一方面，在此類工程的項目和資金安排上進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜；另一方面，開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。
（5）就業(yè)扶貧。我國持續(xù)開展就業(yè)扶貧行動，例如勞務(wù)協(xié)作對接行動、重點群體免費職業(yè)培訓(xùn)行動、春潮行動、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)行動、技能脫貧千校行動等，以增加貧困群體的就業(yè)機(jī)會和職業(yè)技能；另一方面，千方百計增加社會就業(yè)崗位，支持貧困地區(qū)建設(shè)縣鄉(xiāng)基層勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺，大力支持家政服務(wù)、物流配送、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展貧困地區(qū)勞動力外出就業(yè)空間。
（6）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧。我國大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，廣泛實施“一村一品”；培育貧困地區(qū)農(nóng)民合作組織，組建各類合作社或合作聯(lián)社；引進(jìn)和發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，探索企業(yè)與貧困農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；深入推進(jìn)科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動。并且針對產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)的一些問題，及時調(diào)整政策并加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險監(jiān)測，健全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，落實風(fēng)險防范責(zé)任。
6. “政策評估——環(huán)境面”的政策實踐
（1）督查問責(zé)。建立扶貧檢查督查和問責(zé)機(jī)制。第一種是自上而下的垂直層級督查，由各個不同層級政府或部門對下一級政府或部門的政策執(zhí)行和扶貧績效進(jìn)行督導(dǎo)檢查；第二種是平級跨行政區(qū)的交叉檢查，通常來自外省或外市的扶貧工作隊伍對本地扶貧工作進(jìn)行檢查；第三種是聯(lián)合督查，由多個不同部門聯(lián)合對某一行政區(qū)內(nèi)的扶貧開展情況進(jìn)行檢查督查。
（2）督查激勵。國務(wù)院辦公廳結(jié)合國務(wù)院大督查、專項督查和部門日常督查情況，專門對扶貧取得明顯成效的地方予以督查激勵，公開表揚，并相應(yīng)采取多項獎勵支持措施。例如，2018年對在扶貧開發(fā)工作成效考核中認(rèn)定為完成年度計劃、減貧成效顯著、綜合評價好的安徽、江西、湖北、廣西、四川、貴州、西藏、新疆等省區(qū)在中央財政專項扶貧資金分配中給予一定獎勵。
三、中國精準(zhǔn)扶貧的政策實踐經(jīng)驗和啟示
中國精準(zhǔn)扶貧的成功實踐不僅印證了中國自身選擇的脫貧攻堅的正確性，也進(jìn)一步證明了政府作用的有效發(fā)揮在扶貧工作中的重要價值（邢成舉等，2018：34—49）。當(dāng)然，政府作用的有效發(fā)揮并非源于以政府計劃手段為主的傳統(tǒng)舉國體制，而是內(nèi)嵌于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)過程中所形成的新型舉國體制中。新型舉國體制以實現(xiàn)國家發(fā)展和國家安全為最高目標(biāo)，以科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)為基本方針，以現(xiàn)代化重大創(chuàng)新工程為戰(zhàn)略抓手，以創(chuàng)新發(fā)展的體制安排為核心實質(zhì)（何虎生，2019:56—59）。近年來，新型舉國體制在我國公共衛(wèi)生事件處置、重大科技創(chuàng)新、巨型災(zāi)害應(yīng)對、精準(zhǔn)脫貧攻堅等諸多領(lǐng)域取得了令人矚目的成功。
當(dāng)前，以新型舉國體制推動的精準(zhǔn)扶貧具有顯著的戰(zhàn)略性、協(xié)同性、創(chuàng)新性特征。戰(zhàn)略性體現(xiàn)在以先進(jìn)理念指引精準(zhǔn)扶貧道路，從一開始就確定建立什么樣的扶貧體制、如何對待扶貧對象、遵循什么樣的扶貧思路、如何應(yīng)對扶貧實施中的普遍問題與特殊問題；協(xié)同性體現(xiàn)在以科學(xué)方法推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧施策，通過堅持全國一盤棋，集中力量辦大事來協(xié)同解決復(fù)雜治理難題（王亞華，2020），既包含政府、市場、社會維度的協(xié)同，也包含制度、組織、個體維度的協(xié)同；創(chuàng)新性體現(xiàn)在以多種工具提升精準(zhǔn)扶貧成效，無論是政策工具數(shù)量維度的單一選擇、多元組合還是政策工具自身類型的變革，都具有鮮明的創(chuàng)新特征。在這套新型舉國體制下，通過理念指引、方法施策、工具推進(jìn)“三位一體”共同創(chuàng)造了脫貧攻堅的歷史性成效（見圖2），形塑了扶貧開發(fā)的中國故事和中國經(jīng)驗，展現(xiàn)了當(dāng)代中國國家治理體系在解決現(xiàn)代治理問題方面的有效性。
（一）理念維度：以先進(jìn)理念指引精準(zhǔn)扶貧道路
1. 扶貧體制：堅持黨的集中領(lǐng)導(dǎo)
堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的根本政治保證，也是精準(zhǔn)扶貧取得成功的體制保障。“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”。黨的十八大以來，我們黨在中國特色社會主義偉大事業(yè)、黨的建設(shè)偉大工程和具有許多新的歷史特點偉大斗爭的實踐中，確立了習(xí)近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，在此之后，習(xí)近平總書記就精準(zhǔn)扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點，作出了一系列新部署，要求農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和措施針對真正的貧困人口，從根本上消除導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)（汪三貴等，2015：147—150），這是做好經(jīng)濟(jì)工作和脫貧攻堅的根本保障。
一方面，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)在精準(zhǔn)扶貧工作上扮演著“核心”的作用，能夠在最大程度上實現(xiàn)對扶貧資源、人力物力的統(tǒng)籌，對各方不同利益的協(xié)調(diào)，“五級書記抓扶貧”的政策實踐是這一理念的具體落實，已被證明十分有效。另一方面，群眾是精準(zhǔn)扶貧的核心主體，組織動員群眾參與精準(zhǔn)扶貧是實現(xiàn)扶貧成效目標(biāo)的重點，也是難點，中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)百余年的發(fā)展，早已深度融入社會和人民群眾的方方面面，逐漸形成了強(qiáng)大的“動員型”體制，在精準(zhǔn)扶貧中以“運動式”治理的方式，迅速營造扶貧工作的輿論勢頭和社會氛圍，實現(xiàn)人、財、物的快速集中與調(diào)動，使得減貧效果集中凸顯。此外，精準(zhǔn)扶貧作為一項宏觀制度設(shè)計，要將制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為制度成效，離不開有效的政策執(zhí)行，黨的基層組織深度嵌入國家與社會之中，具有強(qiáng)大的介入能力，能夠集中行政力量高效精準(zhǔn)地執(zhí)行扶貧政策，并將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協(xié)作，使行政體系整體成為扶貧體系（王雨磊等，2020：195—209）。
2.扶貧對象：堅持以人民為中心
中國特色社會主義事業(yè)是億萬人民自己的事業(yè)，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享是我們黨矢志不渝的追求，堅持以人民為中心的理念確保了扶貧對象的聚焦和精準(zhǔn)。十八大以來，全國上下堅持以人為本，尊重人民主體地位，樹立共享發(fā)展理念，全力推動全面小康社會建設(shè)，深入實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，落實“保基本、兜底線、促公平”的措施，通過建機(jī)制實現(xiàn)可持續(xù)，在通過發(fā)展做大蛋糕的同時分好蛋糕，使得廣大人民群眾尤其是貧困群體有了更多的獲得感（寧吉喆，2017）。
十八大之后，黨中央將扶貧開發(fā)上升到治國理政的新高度，提出了新時期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)幫扶措施“到村到戶到人”，明確要求“不讓一個貧困地區(qū)掉隊、不讓一個民族兄弟掉隊、不讓一個貧困家庭掉隊”。在戰(zhàn)略上重視每一個個體的同時，在落實上也滿足人民群眾真正的實際需求：從初期幫助貧困群眾解決溫飽，到改革開放后保障貧困群眾收入增加，再到新時代確保貧困群眾“兩不愁、三保障”，貧困群眾的生產(chǎn)生活條件顯著提升，自我發(fā)展能力也穩(wěn)步提高，這些直觀的減貧目標(biāo)把人民的利益放在了最重要的位置，確保了政策目標(biāo)群體和政策執(zhí)行路線的聚焦。
3.扶貧思路：堅持包容性發(fā)展
包容性發(fā)展是“中國式減貧”的內(nèi)在屬性。亞洲開發(fā)銀行和歐盟分別在2007年和2010年提出了包容性發(fā)展的概念，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的巨大收益要能夠惠及普通民眾，實現(xiàn)機(jī)會平等、公平參與和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展（Herrera,2016:1725-1730）。在精準(zhǔn)扶貧中堅持包容性發(fā)展的思路，本質(zhì)是在增長的過程中最大限度地實現(xiàn)民眾共享增長成果，使貧困人群能獲得公平的收入分配和均等的發(fā)展權(quán)利，確保每個公民都有獲得公平的發(fā)展機(jī)會，其核心要義是遵循共建、共享、共富的發(fā)展理念，公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)發(fā)展的協(xié)調(diào)與均衡（向德平，2011：1—8）。
我國長期以來實施的城鄉(xiāng)二元體制和剪刀差使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民面臨一定程度的不公平對待，難以與城市共享發(fā)展成果，精準(zhǔn)扶貧中所推出的資產(chǎn)收益扶貧、三權(quán)分置改革、農(nóng)村“三塊地”改革等政策正是致力于讓貧困群眾獲得公平的收入分配和均等的發(fā)展權(quán)利，本質(zhì)上是一種有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長方式（李小云，2020）。尤其在當(dāng)前農(nóng)村勞動力大量外流的經(jīng)濟(jì)社會背景下，老人、婦女、兒童、病殘群體往往更容易陷入貧困，我國在精準(zhǔn)扶貧中專門針對這些弱勢群體出臺各類幫扶政策，其價值在于促進(jìn)金字塔底層人群的進(jìn)步，實現(xiàn)發(fā)展的協(xié)調(diào)與均衡（Ramani, 2014:295-305）。
4.扶貧實施：堅持適應(yīng)性治理
適應(yīng)性治理是通過協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會之間的相互關(guān)系來建立韌性管理策略、調(diào)節(jié)復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的狀態(tài)，從而應(yīng)對非線性變化、不確定性和復(fù)雜性的理論（Chaffin等, 2014:56）。盡管我國在各領(lǐng)域?qū)嵭悬h的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但其并非單純的中央集權(quán)，而是在權(quán)力向中央集中的同時，又賦予地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的自主權(quán) (龐明禮，2020：89—97)，這使得包括精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各項政策在實施過程中能夠適應(yīng)地方的自然地理條件、歷史文化、資源稟賦和生態(tài)約束等獨有特征，“精準(zhǔn)化”推行多元化的扶貧開發(fā)道路，并根據(jù)政策反饋及時調(diào)整相應(yīng)政策。
我國在減貧治理中始終堅持穩(wěn)定性和動態(tài)性相結(jié)合，在不同階段既出臺了具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文件，又根據(jù)實際進(jìn)展情況不斷調(diào)適中國的貧困線、扶貧政策供給和相關(guān)制度安排，不斷更新調(diào)整政策的瞄準(zhǔn)性和需求回應(yīng)性。例如基礎(chǔ)條件差、起點低、發(fā)展慢的地區(qū)如果沒有針對性的扶持政策，與其他地區(qū)的差距就會不斷擴(kuò)大（汪三貴，2020：130—148），因此，我國針對三區(qū)三州、革命老區(qū)等特殊貧困地區(qū)的不同特點，制定了適應(yīng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和需求的扶貧規(guī)劃。中國的扶貧開發(fā)工作沒有歷史經(jīng)驗和國外經(jīng)驗可循，在實際工作中不斷根據(jù)政策執(zhí)行效果和政策反饋情況合理調(diào)適政策以適應(yīng)扶貧需求，在最大程度上實現(xiàn)了扶貧理論與扶貧現(xiàn)實的融合。
（二）方法維度：以科學(xué)方法推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧施策
1. 制度式扶貧：注重頂層設(shè)計
黨的十八大以來，中國開辟精準(zhǔn)扶貧新時代，精心設(shè)計，精準(zhǔn)發(fā)力，成為脫貧攻堅中國方案的一個重要特點，其中，納入國家規(guī)劃是實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的制度保障（胡鞍鋼，2016）。黨和國家將脫貧攻堅納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，擺到治國理政的重要位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的新高度，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行決策部署，不斷從宏觀、中觀和微觀層面對減貧方案進(jìn)行制度設(shè)計，不僅在戰(zhàn)略上明確了扶貧開發(fā)的基本方向，而且在路徑上促進(jìn)了減貧舉措的落地實施。
在精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計中，將外在“輸血式”扶貧與內(nèi)部“造血式”扶貧相結(jié)合，以保障貧困群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；重視扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，在貧困地區(qū)以脫貧攻堅統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；重視扶貧開發(fā)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合，在堅持“三農(nóng)”重中之重地位、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中，逐步推進(jìn)減貧工作（蔣永穆等，2019）。通過不斷推進(jìn)和完善的頂層設(shè)計，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧奠定堅實的制度基礎(chǔ)。
2.參與式扶貧：推進(jìn)共建共治
中國精準(zhǔn)扶貧的一個典型特征，就是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，動員全社會參與，推進(jìn)共建共治。自我國開始啟動大規(guī)模、有組織、有計劃的扶貧開發(fā)行動后，在發(fā)揮政府扶貧開發(fā)優(yōu)勢和主導(dǎo)性作用的過程中，也在不斷強(qiáng)調(diào)市場、社會參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的作用和力量，逐漸形成了政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同的“共建共治”的大扶貧格局。
改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，市場的作用展現(xiàn)出了強(qiáng)大活力和驅(qū)動力，隨后市場組織、社會組織等逐漸被納入以《國家“八七”脫貧攻堅計劃》為代表的正式制度安排，并進(jìn)一步推動了扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變：從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧，從封閉式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式扶貧。這一轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌觥⑸鐣α抗餐瑓⑴c扶貧開發(fā)奠定了政策基礎(chǔ)，也展現(xiàn)出了強(qiáng)大的政策績效：在政府主導(dǎo)下，市場通過“看不見的手”引導(dǎo)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會則以其靈活、高效的優(yōu)勢參與特殊貧困地區(qū)及特殊貧困人口的扶貧開發(fā)與社會救助。以湖南省為例，截至2020年6月底，通過民營企業(yè)“萬企幫萬村”行動，全省有6 165家民營企業(yè)對接幫扶8 243個村，其中建檔立卡貧困村6 118個，占全省貧困村總數(shù)的88.4%，實施項目15 223個，累計投入資金94.3億元，惠及貧困人口108.8萬人，為扶貧成效做出了巨大貢獻(xiàn)（章勇，2020）。
3.合作式扶貧：重視府際協(xié)作
府際協(xié)作的產(chǎn)生源自于隨著社會事務(wù)的復(fù)雜程度加劇，科層制設(shè)計下的單個政府部門難以獨立完成組織目標(biāo)，為此需要跨部門的協(xié)作（黃萃等，2015：68—81）。扶貧開發(fā)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、管理等多類事務(wù)，同時又具有多元的政策目標(biāo)，顯然單靠扶貧辦一個部門是不現(xiàn)實的。我國在扶貧領(lǐng)導(dǎo)體系和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，除了專門的扶貧辦，從國務(wù)院到各地地方政府均成立了扶貧開發(fā)（脫貧攻堅）領(lǐng)導(dǎo)小組或脫貧攻堅指揮部，在國務(wù)院由副總理任組長，在地方則由各級黨政一把手負(fù)責(zé)，以實現(xiàn)對不同部門的資源整合與協(xié)調(diào)。
本文對十八大以來頒布的中央層級扶貧政策進(jìn)行文獻(xiàn)計量分析，可以發(fā)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域中央政府不同部門之間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)非常密切，涉及八九十個中央部門、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體（見圖3）；提取單個部門的合作網(wǎng)絡(luò)后發(fā)現(xiàn)，所有部門尤其與扶貧工作聯(lián)系緊密的財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部、民政部等部門都與其他多個不同部門多次協(xié)作，共同制定政策（見圖4）。以消費扶貧為例，在《消費扶貧助力決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅2020年行動方案》中，一共有27個部門和單位參與政策制定，既有中共中央宣傳部、中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會保障部等黨政部門，也有中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會等群團(tuán)組織，還有中央軍委政治工作部等軍事部門。跨部門之間的府際協(xié)作充分實踐了社會主義制度集中力量辦大事的先進(jìn)特征，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧凝聚了強(qiáng)大的組織合力。
4.協(xié)同式扶貧：強(qiáng)化政策協(xié)同
貧困問題的復(fù)雜性決定了扶貧開發(fā)是一個系統(tǒng)性、綜合性工程，尤其是伴隨中國貧困現(xiàn)狀發(fā)生轉(zhuǎn)變，扶貧開發(fā)已不再是單純的收入增長問題，也與經(jīng)濟(jì)社會的整體緊密相聯(lián)，例如賦權(quán)還權(quán)和惠農(nóng)政策為減貧提供了制度支持，財政能力為減貧提供了基本支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為減貧注入了活力源泉，提升人力資本有助于增強(qiáng)脫貧能力和內(nèi)在脫貧動力，社保體系則是減貧的有力保障（陳濟(jì)冬等，2020：114—124）。
中國地域廣闊，各地區(qū)在地理、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都有著巨大的差異，在長期的扶貧開發(fā)實踐中，我國建立并完善了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧多維度的扶貧政策體系，并根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進(jìn)行及時調(diào)整，出臺具有適宜性和針對性的政策，強(qiáng)化政策協(xié)同，提升脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成效。例如在易地搬遷扶貧中，并非簡單的一搬了之，也不是單一的易地扶貧搬遷政策，而是在搬遷前期有用地指標(biāo)的政策支持，搬遷后期有就業(yè)扶貧、教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等各類政策支持，這些政策共同施力，構(gòu)筑確保貧困戶穩(wěn)定脫貧的“合力型”協(xié)同政策體系；此外，政策與政策之間的“嵌套型”協(xié)同也普遍存在，以旅游扶貧為例，為解決地方政府在推進(jìn)旅游扶貧工程時企業(yè)或項目的融資貴、融資難、融資慢等問題，由中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行定向?qū)σ慌_發(fā)建設(shè)水平高、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實、經(jīng)營管理發(fā)展好、示范帶動減貧效果強(qiáng)的旅游扶貧項目加大優(yōu)惠貸款的支持力度，建立起以金融扶貧推動旅游扶貧進(jìn)而促進(jìn)群眾減貧的政策協(xié)同體系。
（三）工具維度：以多種工具提升精準(zhǔn)扶貧成效
1. 工具選擇：基于有效政策實驗
在精準(zhǔn)扶貧中，政策工具的選擇對于政策績效有著重要影響。中國的精準(zhǔn)扶貧過程也是一個不斷探索的過程，一些政策工具的選擇往往是基于地方政府的有效實驗后而推出，在某種程度上是一種循證型政策，即將政策工具的選擇建立在明智證據(jù)的基礎(chǔ)上（周志忍等，2013：23—27），這也成為我國諸多領(lǐng)域政策過程的一個顯著特征。以光伏扶貧為例，光伏扶貧最早于2013年出現(xiàn)在安徽金寨，后對當(dāng)?shù)胤鲐毘尚黠@，引起有關(guān)部門關(guān)注。2014年，國家能源局與國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)文，提出2015年在河北、山西、安徽、甘肅、寧夏、青海6省（區(qū)）組織開展光伏扶貧工程試點，每個省（區(qū)）各選取5個貧困縣，采取以村為單位整體推進(jìn)（一次性覆蓋到全村符合條件的貧困戶），其試點目的包含了探索光伏扶貧模式、利益分配形式、工程管理方式和項目融資模式等多個目標(biāo)。經(jīng)過一年試點，2016年初，國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)文，發(fā)布《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，將根據(jù)地方試點后完善的政策推向全國所有省市，以此增加更多貧困群眾的經(jīng)濟(jì)收入。還有如“第一書記”扶貧政策，同樣是基于江蘇、廣西、山東等省份的先期探索后于2015年在全國層面鋪開，這是自20世紀(jì)80年代國家權(quán)力全面從農(nóng)村地區(qū)退出以來，國家權(quán)力對農(nóng)村社會的再次進(jìn)入（舒全峰，2020:10），盡管這是對中國傳統(tǒng)上“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村治理理念的重大轉(zhuǎn)變，但實踐證明，這一建立在政策實驗基礎(chǔ)上的制度更加行之有效，也是對當(dāng)前“將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”在扶貧領(lǐng)域的理論與實踐呼應(yīng)。總之，基于有效實驗的政策工具在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了重大作用，大大減少了精準(zhǔn)扶貧的試錯成本，也顯著提高了政策工具的邊際收益。
2.工具組合：基于多維協(xié)同減貧
政策工具組合的需求源自于多樣化政策目標(biāo)、分散治理結(jié)構(gòu)、多層次管理、多重市場失靈和系統(tǒng)失靈等問題，必須通過加強(qiáng)不同領(lǐng)域政策的“組合”提高政策協(xié)調(diào)性（Flanagan 等,2011:702—713; Kivimaa等, 2016）。精準(zhǔn)扶貧的政策工具組合能彌補(bǔ)單個政策工具的缺陷和局限，政策工具組合所產(chǎn)生的新特性和新功能，能夠改善扶貧政策功能，提高扶貧政策績效。根據(jù)本文的梳理，在精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行階段，不完全統(tǒng)計一共有29項政策工具，其中供給面、環(huán)境面、需求面分別占比48.28%、31.03%和20.69%，結(jié)構(gòu)合理的政策工具組合對于完善精準(zhǔn)扶貧的政策環(huán)境、增強(qiáng)供給面政策工具的推動力和提高需求面政策工具的拉動力具有重要的保障價值，也是實現(xiàn)多維協(xié)同減貧的制度基礎(chǔ)（施琳娜等，2020：1139—1151）。例如，易地搬遷脫貧一批是“五個一批”的其中之一，為實現(xiàn)這一政策目標(biāo)，相關(guān)部門選擇的政策工具既包括供給面的教育扶貧、技能扶貧，以解決搬遷貧困戶的孩子上學(xué)和職業(yè)技能問題；也包括環(huán)境面的金融扶貧、土地扶貧，以解決搬遷安置房的建設(shè)資金和土地來源問題；同時還包括需求面的消費扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等各類政策工具，以解決貧困戶的收入來源問題。通過合理有效的政策工具組合使得各類政策形成合力，從而實現(xiàn)穩(wěn)定的、可持續(xù)的精準(zhǔn)脫貧。
3.工具創(chuàng)新：基于先進(jìn)科技驅(qū)動
隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)信息科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在一定程度上推動精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)了工作形態(tài)和工作流程的轉(zhuǎn)變，信息科學(xué)技術(shù)的引入，使得統(tǒng)籌中央和地方各級政府以及基層自治組織，實現(xiàn)貧困治理過程中的政策共享、信息共享、資源配置追蹤、扶貧績效跟蹤和透明化監(jiān)管等成為可能。最典型的是2016年推出的網(wǎng)絡(luò)扶貧，通過實施“網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程、農(nóng)村電商工程、網(wǎng)絡(luò)扶智工程、信息服務(wù)工程、網(wǎng)絡(luò)公益工程”五大工程，建立起網(wǎng)絡(luò)扶貧信息服務(wù)體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋、信息覆蓋、服務(wù)覆蓋，建立精準(zhǔn)扶貧的科技支撐。例如在教育行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打破了物理層面的區(qū)域差異和空間阻隔，使得貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，促進(jìn)教育公平；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得更可靠的普惠金融成為一項公共服務(wù)，貧困農(nóng)戶通過互聯(lián)網(wǎng)即可以獲得初始生產(chǎn)資本。在先進(jìn)科技的驅(qū)動下，精準(zhǔn)扶貧的政策工具也隨之創(chuàng)新，建立在先進(jìn)科技基礎(chǔ)上的政策工具創(chuàng)新為提升精準(zhǔn)扶貧的管理效率、提高精準(zhǔn)扶貧的政策績效發(fā)揮了重大作用。
四、結(jié)語
繼承和發(fā)揚精準(zhǔn)扶貧的寶貴經(jīng)驗
精準(zhǔn)扶貧實踐重塑了我國國家與社會、干部與群眾的關(guān)系，通過扶貧理念、扶貧方法、扶貧工具的探索、創(chuàng)新和實施，國家對農(nóng)村社會的動員能力、資源整合能力以及再分配能力較之前都有了較大提升，人民群眾的公共精神與公共意識得到有效激發(fā)和培育，生活條件與精神面貌得到極大改善，基層干部領(lǐng)導(dǎo)力和公共服務(wù)動機(jī)水平明顯增強(qiáng)（王亞華等，2018：93—102），黨在基層的政治合法性和執(zhí)政基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固，持續(xù)推動著我國基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。中國的精準(zhǔn)扶貧實踐亦是人類減貧事業(yè)的偉大探索，在2020年讓占全人類人口總數(shù)近1/5的中國徹底消除絕對貧困，特別是注重維護(hù)貧困婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數(shù)民族等弱勢群體權(quán)利，維護(hù)全社會的平等和公平正義，既是對人權(quán)思想理論體系的發(fā)展，也是世界人權(quán)的實質(zhì)進(jìn)步，為全球發(fā)展中國家消除貧困提供了寶貴的案例和可資借鑒的經(jīng)驗。
當(dāng)然，我們必須清醒地認(rèn)識到貧困的長期性、歷史性、復(fù)雜性，消除絕對貧困后，緩解相對貧困將成為未來扶貧工作的核心內(nèi)容。首先，需要將緩解相對貧困問題作為新時代的一個新戰(zhàn)略，進(jìn)入一個全新的政策周期，針對政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等不同過程階段選擇合適的政策工具；其次，從先前的“運動式治理”回歸到今后的“常態(tài)化治理”，在政策工具上減少供給面政策工具、強(qiáng)化環(huán)境面政策工具、增加需求面政策工具，以增強(qiáng)低收入群體的內(nèi)生發(fā)展動力和自我發(fā)展能力為核心政策目標(biāo)；最后，要進(jìn)一步繼承脫貧攻堅的精神、發(fā)揚精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗，做好政策過渡與制度銜接，強(qiáng)化相對貧困減貧理念、方法與工具的協(xié)同作用發(fā)揮，將新型舉國體制的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理相對貧困和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實際效能，為解決我國不平衡不充分發(fā)展的矛盾、實現(xiàn)共同富裕與中國民族的偉大復(fù)興不懈努力。
(作者王亞華系清華大學(xué)公共管理學(xué)院；舒全峰系清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清華大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第1期)
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