一位村書記說，現在的農村工作面臨著“考核”、“督查”與“問責”三大壓力?！翱己恕薄ⅰ岸讲椤焙汀皢栘煛倍际嵌酱倩鶎油瓿晒ぷ鞯墓芾矸绞?。管理強化顯示鄉村治理的邏輯轉變。
鄉村工作要區分管理與治理。無規矩不成方圓，管理是指鄉村工作作為國家治理的一部分，要符合體制、政策、法律規范等要求，強調鄉村工作規范性的一面。所謂治理是指農村工作主要是與群眾打交道，鄉村工作需要具備靈活性，開展鄉村工作要因地因人制宜，強調鄉村治理的實踐性特征。推進鄉村治理現代化要處理好管理與治理的關系。
國家能力提升是推動鄉村工作轉變的前提條件。過去國家能力不強，國家制定政策后依靠基層執行和落實，鄉村工作主要由基層完成，國家對基層工作管的少也管的不細。隨著國家能力提升，目前鄉村工作越來越大程度地被納入到國家治理的范疇。當前鄉村工作出現了國家治理吸納基層治理，以及規范管理吸納鄉村治理實踐的發展趨勢。
農業稅費改革前，國家對于鄉村工作的要求主要是完成農業稅收取和計劃生育執行，鄉村工作具有很大的制度外空間，鄉村治理靈活但不規范。
通過稅費改革，國家調整與基層的關系，加強對基層治理的規范化管理，公共財政體系向鄉村延伸，逐步消滅鄉村工作的制度外空間，鄉村治理納入體制內和走向規范化。
當前，隨著鄉村治理現代化推進和鄉村振興戰略實施，鄉村工作從以工補農發展到城鄉一體化階段，國家對于鄉村實施更加積極的財政政策、產業政策、服務政策和反貧困政策，鄉村工作進入新階段，鄉村治理的規范化程度進一步提高。
在現代化加速階段，與城市相比鄉村必然走向相對衰落。國家一直試圖激活鄉村的內生發展動力。但是，農村人口流出、城鎮化推進和農村空心化的趨勢不會變。在此背景下，鄉村振興和城鄉一體化發展，主要是依靠國家政策支持和財政轉移支付來推動。國家啟動鄉村建設行動。未來一段時期，國家將是鄉村建設的發動者、投入方和主要行動方。
鄉村發展的總體目標是全面實現“強富美”。鄉村振興是鄉村工作的總抓手，鄉村建設行動是振興鄉村的主要方式。在上述目標和策略下，國家體制、政策和規劃會更深程度進入鄉村，鄉村工作越來越走向國家化。
鄉村工作國家化有若干表現：一是鄉村的內生秩序被國家規劃替代，鄉村的地方性被國家的整體性替代；二是鄉村工作由自下而上發動變成自上而下地發動；三是國家通過政策手段推動鄉村發展，鄉村內生發展乏力的局面不容易扭轉；四是“鄉政村治”的邊界被打破，村級走向行政化；五是治理與社會的邊界發生變化，基層工作從農村基本公共服務供給拓展至對私人生活領域的干預，如人居環境整治、扶持農民致富。等等。
國家規劃了鄉村發展的理想目標，運用行政手段去實現這個目標，自然而然地改變了鄉村工作方式。以資源輸入為例。鄉村建設主要是依靠財政資金投入，國家為了確保資金到位，會設置一套嚴格的資金管理辦法，伴隨著國家治理目標下鄉，會出現考核下鄉、督查下鄉與問責下鄉。在設置的各種程序性和實質性管理制度下，鄉村工作的規范化程度將越來越高，鄉村治理的一體化程度也會越來越高。
然而，鄉村治理必須要與群眾打交道，鄉村工作還具有實踐性的一面。鄉村工作高度國家化之后，基層制度外空間基本被消滅，鄉村治理的實踐性弱化。鄉村工作會出現管理替代治理，結果是國家直接為農民提供服務，農民從主體變成客體，鄉村治理效能降低。
鄉村治理國家化既存在積極的一面，也存在不小的體制化弊端。未來推進鄉村建設與鄉村治理，在目標方面不能違背鄉村發展的總體規律，在行動方面不能忽視農民的主體地位。
作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心教授
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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