摘要：鄉村貧困的本質根源是農民實質權利缺失導致基本能力缺失，亦即獲得教育權、健康權、養老權、居住權等關系民生支出的權利缺失所導致的基本能力缺失。把鄉村貧困治理置于農民權利獲得框架進行闡述和分析，是因為只有消除鄉村社會人身束縛、制度歧視、缺乏法治權利和社會保障的狀況，才能提高農民按照自己的意愿來生活的權利能力和行為能力。鄉村貧困治理的目標，就是要拆除造成農民實質權利缺失的體制機制障礙，把鄉村貧困治理納入以農民實質權利獲得為中心的制度改革和社會改革的軌道。
一、鄉村貧困是一個什么問題？
關于鄉村貧困，發展經濟學、農村社會學、政治學、歷史學、人類學等都有廣泛的討論，分析單位和理論視角或有不同，比如，以農村的現代化為背景，把鄉村貧困歸結于傳統農村生產生活方式的轉型失敗上。也有從經濟方式和經濟形態方面來討論的，例如，西奧多?W.舒爾茨就認為，實現傳統農業向現代農業的轉型，可以解決鄉村貧困問題，但他討論的問題更像一個發展經濟學的經典主題，如用“收入流價格理論”來解釋傳統農業停滯落后、不能成為經濟增長源泉的原因，即資本收益率低下，而不是一個由于制度安排妨礙了經濟增長問題。這些主流的、影響廣泛的觀點，對中國鄉村貧困問題討論的意義只在提出問題的方式上，因為這些看法或者建立在一些無法證實或證偽的宏觀因素上，或者立論的樣本與中國的經驗非常不一樣。之所以只提到上述經典理論視角，是因為國內討論鄉村貧困問題與之立論依據近似或有某種重疊，比如中國的經濟學（主要是發展經濟學、農村經濟學等）以及著名“三農問題研究”就主要關注（經濟范疇）鄉村發展問題的宏觀因素和經濟因素，被其普遍接受的衡量鄉村貧困的標準是收入匱乏，即人均可支配收入在貧困線以下。這種以低收入來衡量鄉村貧困的觀點一直是中國的經濟學和“三農問題研究”的中心，并且這類研究或討論無論是從國家主義的農業現代化視角，或者發展經濟學的經濟增長視角，亦或傳統重農思想的財富積累視角，一直以來都能夠給鄉村貧困概念做出貌似完整但實際上只具有“部分真實性”的恰當定義。
阿瑪蒂亞?森提出“可行能力貧困理論”，認為貧困的真正含義不僅僅是收入的低下，而是人的能力的貧困，即缺少正常生活的能力。阿瑪蒂亞?森指出，個人的實質性自由可以理解為一個人做自己認為有價值的事情的“可行能力”（capability），后者包括：第一，政治自由，即人們有選舉的權利、批評監督的權利以及政治表達的機會；第二，經濟條件，即個人享有的將其經濟資源運用于消費、生產或交換的機會；第三，社會機會，即保障個體平等地享受教育、醫療等的社會公共服務以促進個體擁有平等的社會機會；第四，透明性保證，即滿足人們對于信息公開性的需要；第五，防護性保障，即建立社會安全網，為弱勢群體提供社會保護。“可行能力貧困理論”的核心是，人的實質自由是發展的最終目的和重要手段，而自由的缺乏才是導致貧困的本質原因，它制約著貧困者的可行能力。
作為“反貧困”（anti-poverty）的一般理論，“可行能力貧困理論”對中國鄉村貧困治理具有現實性的啟示意義。但必須指出，任何討論中國的鄉村貧困問題都需要面對一個體制現實：即中國是一個城鄉二元分治的社會治理體制，這個體制建立在有憲法和法律依據的（戶籍制度）社會權利差別體系基礎上。也就是說，不管鄉村社會貧困率是多少，但只要他（她）的貧困與權利缺失或權利剝奪相關聯，那就可以認為鄉村社會本質上是貧困的。所以中國鄉村貧困問題所處的制度環境、社會環境和文化環境與阿瑪蒂亞?森基于不同的社會制度經驗概括而抽取出來的“理想型”（IdealType）貧困理論頗為不同?；蛘哒f，中國的鄉村貧困與權利缺失的關聯既是規范意義上的關聯也是經驗意義上的關聯。但問題是，中國的鄉村貧困研究和公共政策部門很少針對造成鄉村權利不平等和經濟社會不平等的一系列制度安排開展他們的工作。這從中國鄉村貧困的學術研究取向和公共政策特征方面也可以觀察到：一個是鮮明的國家主義取向；一個是以扶貧政策為問題中心。國家主義取向是致力于國家主導的農村現代化，一方面突出權力集中的體制優勢，另一方面自上而下的政府主導和資源投入。這種研究和政策取向體現在國家行為上，就是關注鄉村經濟發展和經濟增長，是在既有制度框架內自上而下的扶貧策略和救濟方式。比如，一直以來“三農問題領域”的相關研究主要集中于如何提高低收入農村食品生產和增加農業收入，實際上就是一種政策實踐研究，它以國家的政策框架作為自己的研究范圍和認知取向，并不特別關注鄉村社會的權利分配狀況與鄉村貧困的各種具體經驗性關聯，通常是把鄉村貧困的原因歸納為如下方面：自然條件稟賦性貧困（可用資源貧乏且與外界的交通和聯系困難）；生態環境相關貧困（即與區域性生態環境的惡化以及為保護生態而實施的保護政策相關）；不均衡發展相關的相對貧困（即發展機會在區域、社會群體之間的配置存在不均衡的問題）；社會經濟結構性貧困（傳統小農生產在市場經濟大勢中的劣勢地位和脆弱性）；特殊個體性貧困（家庭缺乏勞動力、疾病、突然變故等）。以這樣的方式提出這個問題，可以想見“可行能力貧困理論”對中國鄉村貧困的研究和實踐就不太可能產生多大的影響，將其理論運用于對中國的經驗研究成果也不多見，更談不上進入公共政策制定者的實踐中。也可以說，從中國的經驗材料看，中國的理論和實踐更擅長于國家主義現代化理念指導下的政策設計和政策咨詢，在這個意義上，這種研究價值取向和政策實踐特性妨礙了我們對中國鄉村貧困研究和實踐的進一步深化，使我們不能把思考和討論的目標集中于導致中國鄉村貧困根源的體制機制方面的原因上。
中國的鄉村貧困與農民權利缺失不僅有體制的依據更有直接性的經驗關聯。換言之，鄉村貧困問題不僅僅是由于傳統農業不能完成現代農業的轉型，也不是單純由于低收入造成的，鄉村貧困很大程度上是因為農民權利的缺失所導致的基本能力缺失造成的，比如與高額醫療、養老、教育、住房等民生支出，對應的公民獲得健康權、養老權、教育權、居住權的能力缺失，這些都屬于權利范疇。把鄉村貧困與權利關聯起來是對狹隘的中國鄉村貧困概念的拓展，也就是說，對中國鄉村貧困的定義不是或不僅僅是根據財富獲得而是根據權利獲得來衡量并界定的，這樣一個評價性原因（把農民權利獲得作為衡量鄉村貧困的判斷標準）能夠使我們對鄉村貧困的審視可以超越中國的發展經濟學或三農問題研究的狹隘分析框架，并且能夠更深刻地解釋鄉村貧困面臨的各種制度束縛，從而將鄉村貧困治理引向更廣泛的制度改革和社會改革上。
農民權利獲得對消除鄉村貧困具有中心意義。從一個方面看，經濟發展在對鄉村貧困做出重大貢獻的同時，今天鄉村的社會結構、農業的生產結構、農民的職業群體結構這三個方面都發生了深刻的變遷，這些結構性的變化引發的城鄉關系、機會結構、資源（財產、資本和人力資源）流動、控制權（對資源的新控制權與歷史控制權）的變化，這本身就是鄉村社會發展必須要解決的權利問題。從另外一個方面看，經濟變革過程中出現的社會矛盾和政治對立，實質上是一種權利沖突，主要根源于舊制度和舊原則的體制改革滯后，鄉村社會的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權利和社會保障的狀況一直沒有消除，由此引發的一系列社會政治問題皆因權益受損或權利剝奪而起，后者減緩了鄉村經濟發展進程，導致鄉村貧困狀況不能得到更為根本性的改觀，同時外在的（政府）扶持力量又很難促成鄉村社會內生動力的結構性變化，甚至相反，在某種意義上鄉村社會正是因為廣泛深入的行政力量和功利性的“三農”政策加速了農村生活方式和鄉村價值的衰敗，事實上起到的不是消除鄉村貧困而是削弱鄉村經濟競爭力和社會創造力的負作用。
本文將鄉村貧困與農民權利缺失之間的經驗性關聯置于改革開放后鄉村社會權利結構變化的框架下進行闡釋，特別要分析不同屬性的權利之間互相促進的關聯。鄉村貧困不可能幻想在既能保持古老的鄉村價值又能帶來財富增長的傳統農業范疇內獲得解決，也不可能寄托于按照城市化或工業化的范疇和觀念實現“農業現代化”所帶來的經濟增長或經濟繁榮上。改變鄉村貧困現狀，需要政府和社會在農民的生存、健康、教育、就業、社會保障等領域承擔責任，更需要農民作為發展的主體在全面的社會交往和社會變革中發揮主動作用。在這個意義上，對于鄉村貧困治理，地方政府就要從單純的以收入來衡量貧困的習慣性思維和計劃體制的供給式治理思維中走出來，把以國內生產總值（GDP）、工業化、城市化、技術進步或社會現代化的屬于工具性范疇的發展觀為重心，轉向以農民權利獲得為中心進行廣泛的、結構性的制度改革和社會改革的鄉村貧困治理。
二、鄉村貧困與農民權利缺失的經驗性關聯
從公民權利的角度來看鄉村貧困治理，國內一直存在這樣一種主流看法或觀點，即生存權（在生命權和溫飽權的含義上）是第一位的，其他權利比如政治權利、經濟權利、社會權利是生存權解決之后或經濟發展之后的選項，這種看法或觀點在國家政策的表述上，就是“沒有生存權，其他一切人權均無從談起”。這種看法或觀點關注的中心問題是國民生產總值（GNP）增長、個人收入提高、工業化、技術進步或社會現代化等等。反過來講，農民權利比如政治參與、接受基本教育的機會、獲得經濟機會等，通常是以“對經濟發展是否有利”這樣的提問方式來評價。這種看法或觀點幾乎覆蓋于經濟學、政治學、社會學、三農問題研究領域和公共政策部門的各種主導性論述當中。
這樣，解決鄉村貧困問題就變成了一個經濟增長或傳統農業向現代農業轉型的問題。比如，鄉村社會中儲蓄率和投資率低下，缺乏（國營或私營）資本投入，原因是農民消費率低下，或者鄉村經濟社會發展水平和發展條件不能吸引社會資本進入。但這類看法只具有“部分真實性”：其一，農民不能成為消費群體或消費率低下，主要是因為他們根本就沒有消費能力，他們經年累月積累起來的一點財富和收入，必須為教育、醫療、養老等方面的不時之需做好萬全的準備，因為不健全的、歧視性的農村教育資源配置、社會保障體系和社會救助體系使農民處于極其不利的位置上；其二，社會資本投入不多，根本的原因是財產權（土地、宅基地等）的法律保障不完善、市場法治不健全以及地方政府以土地和廉價勞動力為優勢的“招商引資”政策的權宜性和不確定性。如此一來，鄉村貧困問題又回到了（權利）制度安排與經濟增長的關系上。
國民生產總值（GNP）或個人收入增長，對解決鄉村貧困能夠做出重大貢獻，事實上40多年來改革開放的減貧成績單足以說明問題，但從根本上講它只是解決鄉村貧困問題的重要手段，因為鄉村貧困同時還依賴于其他決定因素，諸如社會的和經濟的安排（例如教育和健康設施等），以及政治的和公民的權利（例如參與社區的社會、政治和經濟生活的權利），這些權利獲得對解決鄉村貧困既是目的也是手段。并且這些實質性權利（即政治參與的自由，或者接受基本教育或醫療保健的機會）在鄉村經濟發展或消除鄉村貧困中將起到直接的建構性作用，乃是鄉村經濟社會發展或解決鄉村貧困的基礎性組成部分。
對鄉村貧困的評判必須要以農民擁有的權利是否得到增進為首要標準，這是因為消除鄉村貧困與農民權利缺失或權利剝奪具有廣泛而直接的經驗性關聯。宏觀地講，中國農民的貧困問題包括生存和發展兩個方面，生存問題直接表現為（食物）物質匱乏，農業生產主要用于食物，沒有儲蓄可用于收入增長；發展問題直接表現為教育、醫療、養老、就業等非物質方面。前一個問題表面的原因是由于傳統農業的低生產率，但核心的問題是生產資料所有制形式（主要是農村土地制度）；后一個問題是有關農民實質性權利的獲得方面，揭示的是制度保障的缺失。在中國鄉村社會變革中，諸如土地改革（土地所有權的再分配，即土地所有權由人數相對較少的富有者、大量土地的所有者?如貴族、莊園、農場主，或通稱為地主向那些耕作者的轉讓）、農業集體化（政府直接指揮社會全部的生產資源）、家庭聯產承包責任制（土地所有權與經營權的分開）等，對鄉村社會貧困問題的解決帶來了相當直接甚至是決定性的影響。這些制度改革有一個共同點，都是圍繞著（土地）財產權的重新界定這個中心問題展開的，實質上是對農民權利（政治權利、經濟權利、社會權利等）的賦權改革，它一方面導致了傳統農業中生產要素重新配置的結果，另一方面與建立在集體主義價值上的集體經濟不同，新經濟政策為鄉村社會各種關系的網絡建立在人的動機和人的利益的廣闊基礎上提供了制度條件。例如，家庭聯產承包責任制給鄉村社會關系結構和組織結構帶來了多方面的影響，其一是農民的基本生活得到了（物質）保障，從過去那個造成普遍貧困的體制中掙脫出來；其二是農村產生的大量剩余勞動力進入城鎮務工就業（農民工群體的出現）以增加工資性收入，同時又大大推動了中國的工業化和城鎮化進程；其三是鄉村社會重新組織化，一個是實行村民自治，另一個是基層政權上收至鄉鎮一級。農民的自主權和自主性空間得到了擴展和延伸。這些制度上的改變涉及經濟機會、政治自由、社會權力、接受基本教育的機會以及對職業選擇和市場行為的鼓勵機制等方面的改變，帶來了鄉村社會關系和權利結構的變化，這些變化被證明對改變鄉村貧困狀況具有直接性的關聯和巨大促進作用。
第一，農民的基本權利獲得方面的變化。改革開放40年經濟社會變遷，農民的公民權在兩個方面即居住與遷徙自由和財產權方面獲得了有限的但卻是具有實質意義的改變，這主要包括資源（財產、資本和人力資源）流動、控制權的變化。前者的變化主要是農民有權擁有自己的勞動力，之后（可以離開土地到城鎮就業）農民工職業群體出現，但由于戶籍制度等方面的限制，農民工群體的權利現狀卻把農民權利不平等事實進一步凸顯和放大。后者的變化就是實施家庭聯產承包責任制所造成的控制權變化，作為基礎性的生產、生活資料，土地事實上（而不是法律上）掌握在農民的手中。對鄉村社會權利結構來講，上述權利狀況的變化，一方面使農民從單一的經濟活動向多元的經濟活動轉變，機會結構出現分化，職業選擇的機會增多；另一方面資源控制權的變化使農民有權擁有自己的資源（土地使用權和經營權）并促使其積累財富的方式發生了機會性的變化。比如農村經濟合作組織的出現、個體商戶（私營業主、工商戶、種養戶等）的發展、城鎮市場的有限開放等等。農民權利獲得和鄉村權利開放的直接變化之一，是以營利和參與市場交換為生產目的的農業勞動者的出現，后者已經不再是傳統意義上的小農生產者，傳統農業生產之外的收入不僅使他們有能力脫離鄉村物質匱乏的狀態，而且生活質量也取得了很大的提升和進步。
第二，農民的政治權利獲得方面的變化。實行村民自治，賦予了農民以選舉權與被選舉權，這對農民政治權利的實現具有指標意義，此其一。農民參與和監督農村公共事務的權利也是開放的，即村級行政與村務管理的監督權和知情權的實現，提高了農民表達自身需求的能力，此其二。對個體農民利益訴求和維護正當權益渠道的開放，比如通過信訪、行政訴訟等方式提出要求和建議，進行申訴、控告、檢舉等維權行為，此其三。上述政治權利變化的實踐表明，個人權利與政治權利要結合起來，后者是前者的保障。這些政治權利的獲得對消除那些限制人們自由的主要因素，如經濟機會的缺乏以及系統化的社會剝奪、忽視鄉村公共設施以及地方政府的不法作為和過度干預，起到了積極的、有時甚至是決定性的作用。改革開放以來的發展實踐表明，政治權利與貧困治理有密切的、相互作用的經驗性關聯。關聯之一，促進地方政府的“服務型政府”或“責任政府”建設，例如，政府管理導向（依法行政、建設服務型政府，改善公共服務體制等）的改革；政府服務導向（在民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務）的改革等；關聯之二，民眾的意見經由正式的或非正式渠道的得以上達并部分地體現在地方公共決策過程當中；關聯之三，農民權利意識的覺醒和增強，例如，時常發生的“日常抵抗”或“依法抗爭”等是農民在憲法的框架內對不受約束而侵害公民權利和自由的公權力進行的政治活動和抗爭行為，也是其政治權利獲得的一種實現途徑和呈現形式。
第三，農民的社會權利獲得方面的變化。上述兩種權利（基本權利、政治權利）是一種（需要國家不作為）“消極的權利”（negativerights），社會權利則是一種（需要國家作為）“積極的權利”（positiverights），因為它的對象大多是社會的底層大眾和弱勢群體，這些權利主要包括：工作或勞動權、財產權、受教育權、社會保障權等。（1）工作或勞動權。改革開放以來，進城務工的農民已經形成了一個新的社會階層?農民工階層，盡管農民工的勞動就業權利受到了種種制度歧視和限制，這在下文會談及。（2）財產權。市場化改革的深入，農民對財產權要求涉及領域非常廣泛，涵蓋所有權、產權、財產處分權、法人財產權、債權、專利權、商標權等等方面的權利主張。（3）教育權。城鄉二元社會結構下農村兒童輟學、教育資源分配不公平、高等教育高額收費等等問題，限制了農民的受教育權，使農村和城鎮不能享有共同的受教育機會和權利，整體上看，受教育權方面進步不大。（4）社會保障權。過去的社會保障在“單位組織”（人民公社）里解決，人民公社體制解體后，部分公共物品的提供責任，從鄉村和城鎮的生產生活組織，逐步轉移到政府部門。改革開放40多年來的政府社會保障主要集中在家庭保障、五保保障、優待撫恤保障、農村社會養老保險、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、農村新型合作醫療制度、最低生活保障制度等，這些方面不同程度地在推進和完善當中。
上述鄉村社會權利關系的調整，帶來的實質變化：之一是農民從集體化導致的普遍貧困中走出來，“解決了溫飽問題”；之二是農民從舊的資源控制權中獲得遷徙自由，職業選擇機會出現，促進了收入的提高和生活質量的提升；之三是農民獲得了一部分（土地）生產資料權利，為其生產活動注入了激勵因素，有了自主生產的可行能力。這些實質權利的變化具有巨大的社會進步意義，因為農民是一個身份群體，其法律特性源于社會資源（經濟資源、政治資源、文化資源等）占有的不同，這種不同建立在制度化的社會差異體系之上，并且這一系列的權利不平等直接體現在對于稀缺的地位、權利和資源的分配差異上。所以，鄉村社會權利關系的變化，本質上揭示的是一種“從身份到契約”的社會進步，它的意義在于，契約關系成為確定人們權利能力和行為能力的基準，它是實現現代經濟生活必不可少的條件。因此，我們才能夠從上述權利關系的變化當中，直接觀察到鄉村貧困與農民權利缺失相互關聯且互為因果，亦即從權利和義務的分配上，我們可以觀察到鄉村貧困受到經濟機會、政治自由、社會權力、促進良好健康的條件、基本教育以及開創性行為的鼓勵和培養等等因素的影響，這一切揭示的是鄉村貧困與農民權利缺失的實質性關聯意義。
三、農民權利缺失造成脫貧能力缺失
改革開放后，農民的職業群體結構發生了變化：第一，家庭聯產承包責任制的實施，農民解決了溫飽，但當農民局限于使用傳統生產要素時，他們就很少能對經濟增長做出什么貢獻，農村出現大量剩余勞動力。第二，鄉鎮企業的興起。傳統農業生產不能使農民富裕起來，大量剩余勞動力開始進城務工，在城鄉間出現一個龐大的、流動的農民工群體；第三，因大中城市發展和就業機會產生的拉動效應，同時鄉鎮企業的衰落，農村剩余勞動力資源向大中城市集中。
鄉村貧困群體主要由農民和農民工（在城鎮務工的農民）這兩個職業群體構成。幾十年的經濟社會發展，受傳統農業和城鄉體制束縛的農民并沒有富裕起來，與之對照的是城鄉貧富的兩極分化。從現實政策上看，國家一直致力于改變農村的貧困面貌，以政府投入為主體和主導，不斷增加金融資金、社會資金的投入；堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量結合的扶貧格局，發揮各方面的積極性，激發貧困村貧困群眾內生動力。與之呼應的是，理論界和學術界的思考主題也一直致力于經濟增長和傳統農業向現代農業的轉型上。但從本質上看，這些主要是針對鄉村貧困結果的一種功利性的治理策略和救濟方式，也就是說，無論是公共部門還是知識界，在改變農民權利缺失和城鄉居民權利差別對待問題上語焉不詳或著力不夠，比如戶籍制度、社會保障權利、基本教育、醫療體制、收入分配機制等方面的改革，一直沒有實質性的進展，對鄉村貧困的治理理念和思考方向重點是在國民生產總值（GNP）增長、個人收入提高、工業化、技術進步或社會現代化的范疇內和“農村貧困標準衡量”工具意義上。
不管理論上采取何種“貧困指數”或“基本能力維度”來測量個體貧困，都離不開他（她）生活于其中的制度環境、社會環境和文化環境，涉及其所處的政治資源、社會資源、經濟資源和文化資源的占有狀況，資源占有的不同實質上是權利獲得的不同，后者直接與個體的可行能力相關聯。那么，把鄉村貧困置于制度和價值框架上來認識，至少可以觀察到兩種不同的權利分配體系之下的貧困原因：一個是個人權利得到法律的保障，社會選擇和機會結構是開放的，選擇和機會對于產生高收入或低收入有直接的關聯，個人成敗的結構測量主要體現在財富和收入、權力、地位和聲望等影響因素上，這方面的差異或不平等是致貧的基礎性原因；另一個是個人權利缺失造成可行能力缺失，或者說，實質權利的缺乏直接與經濟貧困相聯系，亦即個人貧困直接與其政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利的缺失密切關聯。把這兩種權利分配體系進行對照是為了回答這樣一個實質性問題，即個人在將其擁有的資源轉換為其可實現的價值活動方面存在的能力差異是什么，這就需要在評估人們福利時要平衡物質和非物質因素并關心社會中機會的分布。在這里，各種制度所構成的權利性質，正好揭示的就是鄉村貧困的本質。接下來的討論，我們將從經驗依據上對鄉村貧困與鄉村社會的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權利和社會保障的狀況密切相關做出分析，并且分析這種關聯是否影響到了農民按照自己的意愿和方式生活的基本能力。
第一，共同體成員權問題。社會共同體成員權確立在個人自治權和社會自治權的法律保障基礎上?；蛘哒f，我們是在如下意義上討論共同體成員權利的，即“個人應能自由且平等地決定他們自己生存的條件；也就是說，他們應當在創造和限定他們可資利用之機會的業經詳細闡明的框架內享有平等權利（和因此而負有的平等義務）”在這個意義上看，村民自治是一個與集體土地產權相關聯的行政村“成員身份自治”，村民自治成員身份的封閉性屬性使它無法整合或代替基層社會自治組織體系的功能和作用，換言之，它無法兼顧或替代其他社會組織和社會群體的權利和權益，比如農民維權組織的利益訴求、行業協會的成員權益的維護和保障、農村經濟合作組織的利益關切等等。而且由于它至今沒有自治權的法律保障，在鄉鎮政府的“指導關系”干預下，村民自治機構即村委會也不能成為完全意義上的村社共同體代理人。與村民自治組織形成對照，改革開放后，在廣大鄉村，生產領域中豐富多樣的農民合作經濟組織和農民專業合作組織大量出現，這些成員共同體組織通過其經營過程以及對其利潤（或剩余）的利用，服務于其社員。這種耕作與經營的共同體形式，有生產資料使用權和經營的獨立性，合作社自身盈利能力和帶動農戶能力都有了很大提高，參與其中的農民個體獲得了民生和福祉上的很大提升。這類農民合作經濟組織或農民專業合作組織以營利和參與市場交換為生產目的。在當下的中國農村，對小農經濟的改造需要規?；褪袌龌@樣才能完成農民向農業生產者的轉化，上述家庭經營或聯合經營的組織化形式都有廣闊的發展未來。但把村民自治組織與農民合作經濟組織或農民專業合作社放在一起看，卻有如下性質相同的問題：一是村民自治組織不斷地（或已經）行政化，其先天不足的自主權現在已沒有多少實質性內容和意義；二是其他農村合作經濟組織形式的自主性受到（土地）產權的不確定性和行政干預、市場準入、農業社會化服務體系不完善等多方面牽制和約束而在經營活動中上處于很弱勢的地位。這兩類鄉村共同體組織還有一個共同的問題：土地產權和其他生產資料的非私人性，后果是這些組織沒有（完整）獨立性和自主行動能力。概言之，鄉村共同體成員權的缺失直接影響到共同體自主決策和行動的能力，村民自治失去自治的本質特性，而農民合作經濟組織或農民專業合作社與現代意義上的農民合作社原則又沒有多大關聯。它們都不能引導普通農戶走向富裕，廣泛實現農業產業化，進而引導整個農村走向農業現代化。最后，上述各類共同體組織都沒有成員權的法律保障，反過來講，不管未來鄉村社會成員利益以怎樣的形式和結構得以組織化，法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基本條件，人們對社會共同體自我治理能力的信心就確立其上。
第二，財產權問題。財產權或財產權缺失對生活在鄉村的農民貧困群體具有如下含義：經濟活動的約束條件是怎樣限制了他們的可行能力。這主要是指個人享有的將其經濟資源運用于消費、生產或交換的機會，這個機會如果變成約束條件，那是指對人的經濟活動的束縛、限制、干預。以農民的土地權利為例，這個權利內涵的界定從最初法律規定的不明確到今天還在討論中的所謂“三權分置”（所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉），基本是圍繞著“農村土地承包權采取農民集體經濟組織內部的家庭承包制，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村用地，可以采取投標、拍賣、公開協商等方式承包”這個規定展開的，這個含混不清的法理表述既有公有制度的一般特征，比如家庭財產之外的生產類財產，一般屬于公共組織或集體組織所有，也有個人擁有的所謂“經營權”和“承包權”，后者又以對集體組織付出一定的對等義務為條件。如此一來，鄉村各種形式的財產權屬問題、以及大量財產糾紛由此而生，比如地權糾紛雖然貌似法律和經濟問題，而實際內容卻是政治和社會性主題?不同理念、利益、身份和權利的社會平衡結構并未形成，缺乏對權利的法律界定“生產”認可（合法化）的社會機制，因而產權規則難以制度化。這就能夠理解為什么農民土地權利受到的諸多約束條件。實質上，農民的土地權利與鄉村貧困存在一種更為基礎性的關系，這是因為財產制度、土地權利等方面的束縛限制了農民運用其資源進入生產和交換領域的機會，它甚至阻礙了傳統農業向現代農業的轉型，使傳統農民不能成為以營利和參與市場交換為生產目的的農業經營者，以及傳統農民向農業生產者的轉化。所以，我們看到了關于農民土地權利的曠日持久的爭論陷入土地所有和土地經營的各種不同形式和多邊規則或勢力的博弈和權衡當中?？傊?，農民土地權利的界定加入了所有制性質、某些意識形態方面的考慮、城鄉關系、土地與財政、土地與資本、國家安全和社會穩定等等非權利因素的考慮，這些都構成了農民經濟活動和經濟權利的約束限制條件。
第三，社會保障和社會救助問題。改革開放后，鄉村社會的社會保障和社會救助發生了一個結構性變化：它的提供責任逐漸從家人負責、社區救助、單位和地方企業支付，成為各級政府的社會責任。從實地調查上看，當前農村社會保障和社會救助存在的問題：第一，農村社會救助管理和監督機制不健全。其一，勞動能力程度鑒定機制不完備。民政部門對個人勞動能力程度的鑒定只能根據年齡，殘疾證的等級，以及政策規定分類救助的病種來判定。社保部門關于喪失勞動能力程度的鑒定只針對工傷，普通個人的勞動能力不予鑒定。因勞動能力無法鑒定，導致一部分低保申請擱置，無法繼續。其二，家庭和個人的異地財產較難核查。目前社會救助家庭經濟狀況核查系統，基本上可以查到個人名下的車輛、存款、工商注冊等信息，但對于存款、房產、車輛信息在外地的卻難以查詢。其三，對違規領取低保金的懲處不完善。對于隱瞞財產、隱瞞子女、隱瞞收入違規領取低保金的家庭，目前的懲處措施只是追繳低保金，無法對投機的人形成震懾。第二，“低保戶”成為其他社會救助受益者的資格條件，使救助疊加且集中化。農村“低保”標準在實際工作中常被應用到其他社會救助項目上，如醫療、教育、住房救助等。低保戶可以享受更多社會救助和社會福利方面的優惠條件。“低保”標準的泛化使用，加之“低保對象”群體規模狹小，使整個社會救助體系出現了福利疊加和救助集中化的現象，這一方面造成社會資源分配的不公，另一方面因為身份附加值增大，造成農民群體間的分化和負向比較。由此導致“低?！薄柏毨簟鄙矸莩蔀檗r村資源爭奪和社會矛盾多發的誘因。第三，農村低保制度與政府扶貧計劃未能有效銜接。從政策制定角度看，比如，政府扶貧項目和社會救助是保障農民基本生存權的兩個相互支持的體系，面向的困難群體應大致相同。但現實中，制度或政策受益群體差異卻比較大。這表明兩個反貧困的制度核算體系和標準不對接，亦因具體的核算方法和排除性限定條件，如采用計算應得收入、應得贍養費的方式，將有些實際需要救助的困難家庭排除在外。從調研情況看，國家扶貧項目定義的貧困戶絕大部分都是老弱病殘或幾無勞動能力者。這部分貧困群體實難依靠內生動力脫貧。但目前扶貧政策更強調挖掘貧困戶內生動力，并不倡導低保制度兜底。第四，反貧困政策瞄準偏離以及群體邊際差異，如有些農村地區將“低保”與年齡、計生、維穩掛鉤，與人情相連，與村公益勞動緊密聯系。不支持村級公益事業者，即使符合條件也難以在民主評議環節得到支持。反貧困政策保障對象享受“建房、看病、小孩讀書、生產”等基本不花錢的幫扶措施。邊緣貧困戶、低保邊緣戶以及非貧困戶群體互相攀比，對政府扶貧和救助政策產生不滿。農村社會保障和救助體系除了保障弱勢貧困人口的基本權利之外，還具有維護農村社會穩定、化解社會矛盾和利益沖突的功能作用。
鄉村貧困還有一個體制性和結構性原因，即造成農民工群體權利缺失的城鄉發展模式。也就是說，農民工群體走出貧困有一個“從身份到契約”的問題。這首先要解決城鄉二元分治體制，這個分治體制根據居民戶籍身份實行屬地管理，居民只有在個人與戶籍相吻合時，才會享有各種合法的權利，其中包括個人權利、政治權利、經濟權利、社會權利等，換句話說，農民工的上述權利不在城市而是在鄉下。這產生了兩個后果，一個是農民工最終要回到鄉村，這必然要在就業和資源上與留在鄉村的農業人口構成競爭關系，結果是農村和農業人口并沒有下降；另一個是回到鄉村的農民工又不能獲得收入增長，以農業為生的報酬日漸低下，生活質量和生活水平不能得到多少提升。這樣的城鄉發展模式除了拉低中國的人口城鎮化率，回鄉的農民工也沒有使農村生產率提高和財富水平有所改善，從而推動鄉村經濟社會的發展進步。
從傳統農業向現代農業的轉型上看，農村人口外流是農業進步的必要條件，因為農村人口的減少并以工業的步伐前進和人口城鎮化是社會現代化兩個并行不悖的發展方向。但對于中國的農業、農村和農民來講，這卻不是一個充分條件。一方面，改革開放后農業勞動人口的數量急劇減少，留下來的農業經營者卻不是年輕的一代，后者對農村發展幾乎不抱希望，而不能或不愿意離開農村的基本上又是不能適應農村經濟發展和技術進步新要求的老一代，鄉村人口不可避免地陷入只能維持生存和溫飽的邊際生產率為零的傳統農業中。另一方面，外流的農村人口（主要是農民工）又與農村社會有著一系列權利關聯，而這些權利關聯又因其離開戶籍所在地而虛置，沒有任何實質性意義?？傊?，農業職業人口的大量外流是改造傳統農業和城鎮化發展的條件和結果，不管這種變革采取什么樣的經濟社會形式。但中國的情況卻非常不同，農村勞動力資源的流動在給城市發展帶來“人口紅利”（廉價勞動力）的同時，由于城鄉權利二元結構的制度安排，城市不能安置如此龐大的一個主要從事二、三產業的勞動者，它并沒有給城鎮化和鄉村社會發展帶來實質性進步，農民工群體依然是鄉村貧困群體的構成部分或潛在的貧困人口。事實上，農民工群體身份特征或權利剝奪帶有傳統計劃體制遺留的所有意義，如此城鄉居民的權利分配差異成為鄉村貧困的根源之一。
四、鄉村貧困治理：權力獲得或經濟增長
當下的鄉村貧困治理，是針對鄉村社會的貧困現狀（結果）采取的行動。公共部門的政策取向明確而直接：通過行使極大的經濟權力和行政權力，試圖以國家財政的轉移支付和社會資本的聚集來消除鄉村貧困。在鄉村貧困治理實踐中，地方政府不僅是政策主導者，也是市場的主體，例如，專項扶貧或產業扶貧的關鍵特征，就是政府既是收入?生產性資產的主要所有者，也是勞動力的主要雇主，這種混合體形式的市場主體在當下的農村扶貧中大量地涌現，它類似于傳統計劃體制思維邏輯主導下的資源配置方式，而不是市場邏輯下的資源配置方式。并且在“晉升錦標賽”和“壓力型體制”的雙重驅力下，地方政府行為功利化和短期化，它要直接獲得的目標就是政治合法性需求和績效合法性實現?鄉村社會政治秩序的穩定以及鄉村經濟欣欣向榮和國民生產總值（GNP）生機勃勃的增長。
一直以來學術界包括“三農問題研究”基本上是從政府的思維或政府的視角來看待和思考鄉村貧困問題的，他們的關注重點也基本一致，即立論出發點大都落在經濟增長、糧食增產、產業發展等“農業發展戰略問題”上。這些問題與農民在教育、醫療、就業、養老等方面的權利獲得的關聯性并不大，對鄉村貧困人口基本能力的提高也沒有多少實質性意義。再者，地方政府關注鄉村貧困問題的另一個關鍵目標是鄉村社會政治秩序的穩定，即防止農民因為貧困發生糾紛、上訪甚至群體性事件。另外，學術界和三農問題研究還有一個一直沒有發生變化的思維框架或研究范式，即把所謂“三農問題”的農業、農民、農村三個領域分割開來進行立論、規劃和設計，或者說，學術界或“三農問題研究”的這種“政府思維”或“政府視角”從來沒有把鄉村社會作為一個主體或整體來思考，也就是說，幾乎所有的研究范式和公共政策思維取向都不是把鄉村社會作為一個主體性的存在放置于鄉村社會關系和權利關系的范疇上。
政府主導的鄉村貧困治理帶有鮮明的“后全能治理”特性。這種后全能治理的主導機制和形式，就是熱衷于搞規劃、搞設計，比如，沒有產業可以給你規劃出來一個產業，沒有市場可以給你制造出來一個市場，沒有生活景象可以給你設計出來一個生活景象，等等。各種經濟發展或社會發展方案以不同的形式大舉進入市場領域和社會領域甚至進入村民的日常生活領域當中，諸如各種運動式鄉村建設項目、家禽飼養或禁養政策、雄心勃勃的種植計劃、以及各種不切實際的樣板推廣方案等。這些“規劃出來的鄉村貧困治理模式”頗成疑問，一方面，以農民世代使用的各種生產要素為基礎的（糧食增產）傳統農業已無邊際，但新的（以營利和參與市場交換）生產要素又發展不起來；另一方面，各種規劃或方案因地方差異性以及經濟社會生活的不確定性或未知因素幾乎必然會產生不可預見、成敗難料的結果，例如，研究者在農村調研時經常會觀察到樹立于田間地頭各種已廢棄的建設規劃藍圖與類似于城市社區的整齊劃一的村落人家，還有基層政府干預農民經濟活動造成的生肉和果蔬的大跌或大漲造成傷農現象，等等。這些對鄉村貧困面貌基本不會帶來實質性的改變，但對于地方政府來說，諸如此類“規劃出來的鄉村貧困治理模式”就會體現在生產效率躍升、國民生產總值（GNP）增長、個人收入提高等各種統計數據構成的政府（扶貧）工作成績單上。
下面我們從基層經驗材料中來對地方政府主導的鄉村貧困治理的一般特征做一個概括和分析，需要說明的是，這只是一個一般性的概括，事實上不能避免會存在許多例外情況，但從方法論上講，這正好說明我們要討論的問題的合理性及其學理價值和意義。
第一，包辦式治理。包辦式貧困治理有兩個制度層面的原因：一個是由于行政壓力型體制的執行邏輯，導致扶貧工作任務和考核指標層層加碼，基層實際情況和需求難以向上反映，造成資源使用的無效率；另一個是不斷強化的監督執紀和問責，逐級下壓到基層政府，基層政府必須傾全力來完成扶貧任務的指標要求，導致基層政府動員黨政系統的一切力量，去實現考核目標。這促使基層政府的行為短期化、功利化，傾向于采取立竿見影的方式獲得扶貧目標的實現，造成形式主義和官僚主義。實地調研中發現，部分地方存在對“兩不愁、三保障”的簡單化理解和處理方式，例如，在貧困村異地搬遷政策執行中，地方政府未能考慮實際農村居住人口規模和結構特點以及農民生產生活方式來進行合理規劃，搬遷后的新村房屋僅具有居住功能，村民仍然依賴于舊村的土地和農具從事農業生產和日常養殖，導致新村房屋大量空置，資源利用率很低。此外，異地搬遷的戶口門檻還引發了村民群體分化和利益矛盾。村民中部分家庭因一方戶口為非農戶無法享受政策補貼，仍然留居舊村。與舊村房屋結構相比，新村房屋需要增加冬季供暖。取暖開支若由農民承擔，會產生社會矛盾，若由政府承擔，又會增加新的財政負擔。如此扶貧使貧困戶的現狀似乎暫時得到了改善，但實質上沒有達到群眾滿意的效果，資金資源利用效率低下，脫貧致富缺乏可持續性。上述問題都是包辦式貧困治理難以克服的悖論，即權力與責任脫節、權利與義務脫節、公共性與公共福祉脫節，官僚主義與現實主義，成為包辦式貧困治理的基本特征和表現形式。
第二，資源配置的非市場化。依靠項目制和資源下鄉帶來的雄厚財力支持，基層政府決心增加公共物品和擴大公共服務，但它采取的策略是積極地進入市場領域，政府掌控和配置的資源出現越來越增多的趨勢，在主導市場的同時，試圖把任何一種經濟都變成公共資產和私人資產的混合體形式。表面上的原因是，在廣大農村地區，農業產業投入大、周期長、風險高，社會資本參與扶貧產業的積極性不高。因此，扶貧產業就要依靠政府財政資金和幫扶單位資源的帶動。其結果就是，基層政府在地方扶貧產業項目中，借助法人和股權結構的轉化，變相成為市場主體。但公共部門成為市場的主體一直要面對一個平等與效率的選擇問題：如何分配財產收入，如何組織勞動力市場，如何平衡政府的政策偏好與個人的利益偏好，如何防止在經營活動中公共官員的貪瀆腐敗行為，等等，這些體制性制度性問題在政府的扶貧過程中都有大量表現并日漸顯性化。另外，按照農業產業在帶動扶貧方面的指標性要求，社會資本進入鄉村后須與政府簽訂一些有悖于市場規則的條件，社會扶貧產業負擔過重，難以按照市場規律發展起來；再者，政府產業扶貧資金的集中投入事實上支持了村集體經濟的發展，意味著政府全面干預和介入鄉村經濟和社會生活當中。但扶貧產業從項目的遴選、資金投入乃至失敗的經濟損失均由政府承擔。上述種種，增加了地方政府（負債）財政風險但最終債務還是要納稅人來還，消除貧困的結果卻給納稅人制造了新的經濟負擔，最終阻礙了地方市場的發育、發展和成長。
第三，利益分配集體化。在公共政策實踐和學術界中，一直有一個不便言說的觀點，即集體支配現有資源是解決鄉村貧困的最佳方案和最優制度選擇。事實上自本世紀以來，一些地方政府就把發展集體經濟與鄉村貧困治理關聯起來。第一步，解決權力集中問題。資源的集中意味著權力的集中，或者說權力在哪里集中資源就應該在哪里集中；第二步，資源在各個公共部門之間以及社會之間獨占不同的“份額”并主導資源配置形式。只要各類公共組織都有了“資源”或曰“抓手”，權力就實實在在落在了地上；第三步，農民以土地、資金、勞動力等要素參與到這種集體化的利益分配形式中。這樣做的扶貧效果，姑且不論。應該關注的是造成這種情況的更深層原因，即農村經濟體制改革的不徹底即村級“政社合一”體制未被打破，為這種發展“集體經濟”的做法提供了路徑依賴，結果一是農民的經濟組織成員權與社區共同體成員權始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續保留；二是每一種成員權自身的合理設立未能實現。上述體制性制度性問題的遺留，使基層政府在國家扶貧項目運作中，可以很方便地通過利益分配的集體化形式來發展集體經濟，將生產和社會管理統一掌握到公共組織手中。另一方面，我們更要關注的實質性問題是：即使通過集中支配生產資料能夠生產出足以滿足基本需要的集體產品，但公共組織必須要解決這樣一個“道德問題”：如何進行公正的分配。因為這個問題正是計劃經濟體制破產的原因之一。
從根本上講，鄉村貧困的原因主要是制度匱乏和權利匱乏。良好的制度和權利保障體系當然并不能保證每一個人都能獲得一份財富和收入，但沒有權利保障和法治秩序，就不會有市場資格和機會、平等和效率，這卻是毋容置疑的。地方政府的大規模扶貧行動，可以（暫時）解決物質匱乏，但獲得自由發展的權利不僅是消除貧困的首要目的，而且也是促進經濟社會發展的不可缺少的手段，況且（以規劃和設計為特征）運動式的扶貧行動是要消除鄉村貧困的結果而不是去改革造成貧困的傳統權利分配體系，這當然不可能改變大多數農民被傳統農業束縛、基本權利貧困及其能力缺失的現狀。地方政府在政治責任與行政責任的雙重壓力下，鄉村貧困治理通常能夠取得的是救濟式的、施舍式的減貧效果，以及不斷飆升的扶貧成績數字和政府權力的擴張和增長。反過來講，鄉村貧困不是一個政府可以一勞永逸解決的問題，首先，這是一個它難以根本解決的（基于財富、權利、聲望上的差異）社會不平等問題；其次，鄉村貧困問題本身就跟它的政策導向有直接的關聯性，因為它仍然是權威分配體系和資源分配體系的中心，它的貧困治理政策本質上就帶有平均主義的特性；再次，它寄希望以壟斷性的行政方式（而非市場方式）來解決貧困問題，后者過于膨脹的結果就一定會束縛個體權利，壟斷市場，抑制社會的競爭力和創造力。
在今天的農村，真正以種地或“農業”為生的農民占比不大，或者說，種地或“農業生產”只能成為他們維持生活生計的手段，如果他們的生活生計都落在種地或“農業”上，那么他們就不能避免陷入貧困當中。從農業社會進入商業社會，農民最需要的是市場和職業機會，但他們的經濟活動卻只能維持在一個有限的交易區域內，糧食生產無利可圖，種植業可以以營利和參與市場交換來獲得收入，比如到集市做些小生意，去鄰近的村鎮打個散工，維持一種溫飽水平并沒有問題，但這些并不能讓他們轉變為市場經濟的主體，這與傳統的“農工互補”沒有質的不同。另一方面，農民生活最大的壓力來自教育支出、醫療、養老等方面，這方面的權利缺失和權利不平等，使他們隨時可能陷入貧困甚至赤貧當中。換言之，他們需要的是市場權利以及各種基本權利的保障和公正的利益整合體制機制，而政府追求的目標如糧食增長、經濟增長或GDP跟他們的生活和生計的改善沒有多大關系。因此，改變鄉村貧困與農民權利缺失的結構性關聯，需要緊緊圍繞鄉村社會關系和權利關系這個核心結構部分進行一系列的制度改革和社會改革。
第一，建構以自治權為核心的鄉村共同體。鄉村貧困治理不能只見農業（糧食增產或農業開發）和農民（扶貧對象），而不見鄉村社會。要把鄉村社會作為一個整體和主體，這其中的基礎結構就是村社共同體建設，核心是要把自治權利賦予所有村民。因為，村社共同體的權利屬于每個成員而不是、也不能屬于其他組織或機構?比如（村民委員會）自治機關或（鄉鎮政府）公共部門。鄉村社會各種關系網絡必須建立在村民的個人自治權和社會自治權（其中最重要的是政治權利和經濟權利）的廣闊基礎上。對于村社共同體成員的生存權來講，就是每個人都有其自尊的信念，要求有像樣的生活?起碼的營養、保健和其他基本的生活條件。村社共同體成員權利之于鄉村貧困治理，在于村社共同體能夠圍繞利益平衡和社區發展做出他們自己的決定；對來自國家的財政和來自社會的資本的利用，村社共同體依據自身的成員利益做出選擇，等等。在當今的鄉村社會，除了村民自治組織外，還有近十多年來大量出現的一些建立在契約整合關系上的新型自治組織?農村經濟合作組織、合作社、農民協會、外來非營利組織、社區發展基金、行業協會以及一些社區文化組織等，這些組織都是依托農村社區利益重塑社會資本和經濟資本做出整合的結果。在今天的鄉村經濟市場結構中，單個的“農業生產者”在討價還價中處于極其弱勢的地位，這些農村經濟合作組織主要是以市場機制建立起來的，市場機制本身就蘊含著公民基本權利和政治權利以及公共行動的選擇權利，這些權利在確認一個人財富的合法來源的同時，也推動了村社共同體以及其他自治組織成員的政治權利、經濟權利、社會權利的制度化、程序化和法治化。
第二，重塑以權利為基礎的鄉村市場體系。傳統鄉村的結構是小農經濟加上手工業（“農工互補”）的一種生產生活方式，它的經濟從來不是單一的農戶經濟。近代以來的變化，“國家政權建設與農業剩余分配構成了中國現代化建設的一個基本矛盾”，也就是說現代國家建構（state-building）一直致力于國家財稅汲取和社會控制動員能力，農村成為它的資源積累的來源和政治秩序的基礎。這樣的歷史進路和現代邏輯，對于鄉村經濟社會固有結構的影響一直不利，有學者把這種不利歸納為三次“破壞”：第一次是西方工業品的涌入對農村手工業以及城鄉交換結構的毀壞作用，使農民的生活和生計都壓在了“農事”即耕作上；第二次是1949年后的農業集體化使鄉村社會本身的產業窄化，農民只有糧食和種植業可做，結果就是整個鄉村原來結構里的“農工互補”被徹底破壞掉了，再加上鄉村可以跟城市交換的東西越來越少，農民只能是更加貧困了；第三次是1990年代初以來的快速工業化和城市化導致所謂“農村衰敗”。這是把鄉村社會“農工結構”與自主性發展關聯起來的觀察視角，但毫無疑問，我們已回不到傳統小農經濟加上手工業的所謂“農工互補”的那種封閉的“以農立國”的村社共同體時代，我們面對的中心問題是，建立鄉村市場關系和城鄉交換關系，如此，鄉村社會中以營利和參與市場交換為生產目的的農業勞動者就會有廣闊的職業選擇機會，而政府最該做的事情就是，扶持、培育市場，維護法治規則秩序，使鄉村經濟多樣化和農民就業、收入、生活來源多元化，讓農民真正實現“以貿易為基礎的權利”“以生產為基礎的權利”“自己勞動的權利”“繼承和轉移的權利”。因為“一個人支配糧食的能力或他支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會中的所有權和使用權的權利關系”。再者農民也是“理性的經濟人”，完全能夠判斷自己的利益所在并做出對自己利益最大化的選擇，前提是必須有一個基于法治和契約關系上的鄉村市場體系。以市場發展打破封閉，以契約取代身份，實現權利開放，這是鄉村富庶的實質，實現所有這一切就不會讓鄉村社會陷入真正的衰敗和貧困當中。
第三、實現農民獲得公共服務的權利。農民獲得公共服務的權利包括享受公共教育、醫療、養老等社會權利。改革開放后，政府提供公共物品的責任增大，但不斷增長的巨量財政資金也大大提升了政府公共物品供給能力。僅從2007年至2015年看，中國預算內社會保障與就業支出增長了2.49倍，社會保險基金支出增長了3.94倍，兩者合計平均增長了3.35倍。但由于針對農民權利缺失的制度改革滯后，體現在城鄉差別、地區差別、經濟社會發展水平差別等等權利差異性影響因素并沒有消除，這使得大力推進的城鄉基本公共服務均等化舉措仍然是一個國家脫貧攻堅的重大努力方向。中國政府自1986年開始扶貧開發，2015年明確制定并實施脫貧攻堅戰略，該戰略目標是，到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。具體而言，實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。顯然，這一戰略目標的實現涉及一系列制度改革和社會改革，或者說，實現這些目標一方面要求政府積極作為，從改革歧視性的社會制度和社會政策包括城鄉二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉分別對待的歧視性政策體系等入手；同時政府要致力于鄉村社會的基本權利的保障、政治權利的實現、社會權利的平等、經濟權利的公平等方面的改革。這些目標實現的實質，就是以鄉村社會為本位，以個人權利和社會權利為中心，致力于構建鄉村公共性社會關系和權利關系，提高政府公共服務的績效合法性和政治合法性，讓個人、家庭和社區與公共體制的關聯確立在利益共享與價值共享的基礎上。
第四，完善鄉村社會保障和社會救助體系。保護弱勢（貧困）群體的基本生存權和發展權是政府最重要的公共責任。為那些遭受天災人禍或其他突發性困難（例如失業、疾病）的人，收入在貧困線以下的人，以及年老、殘疾的人，提供扶持的社會保障和社會救助體系，或者為其提供生活必需品，或者改善其生活條件，讓這部分貧困家庭學有所教、病有所醫、老有所養，這構成了農民實質性社會權利的一部分。根據2019年相關數據，中國40%家庭戶年人均收入為11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入組戶月人均收入低于1000元，中間偏下收入組戶月人均收入高于1000元，對應的人口為6.1億人。這些數據表明，廣大農村和中西部地區相當一部分居民收入水平依然偏低，脫貧攻堅和鄉村振興任務十分繁重。從實地調查看，目前農村社會保障和社會救助體系存在如下問題：（1）社會救助與扶貧制度未能銜接，社會救助制度和扶貧政策在政府責任的理解和認識方面未能統一。針對貧困群體的社會權利和實際救助需求，政府要整合農村救助的政策資源，制定分類、分級救助標準。（2）改善醫療和教育救助應是農村社會救助體系的重點。國家統計局2018年鄉村振興調研結果顯示，農民家庭最大的負擔是醫療、生產投入和教育費用。受訪農民中認為“醫療是家庭最重負擔”的比例最高，占26.5%；其次是“農業生產投入”和“教育費用”，分別占22.9%和20.0%。當下農村因留守人員中老人、兒童所占比重大，對醫療、教育和生活生產扶持有較高的期待。扶貧的重中之重，是形成保障農村貧困（弱勢）群體病有所醫、學有所教、老有所助的社會救助體系，維護底線公平和教育機會公平。（3）社會救助體系標準單一，大多數社會救助項目都嚴重依賴低保標準，使低保標準負擔了太多的“責任”。目前醫療救助以診后報銷為主，這一程序導致困難群眾因無力墊付醫療費而無法就醫進而無法獲得救助。需要醫保、社保、住建等多部門聯合研究解決社會救助資格鑒定難的問題，優化社會救助的申請程序，減少困難群眾因部門間相關程序相悖得不到救助的問題。上述問題的存在都涉及鄉村社會保障和社會救濟體系的改革問題，是全面建成小康社會的實質性構成部分。
第五，改變以權利歧視為基礎的城鄉二元發展模式。在當下的農村，很大一部分農民的收入、生活的來源主要依靠進城務工獲得工資性收入。城鄉二元體制造成城鄉資源要素難以自由流動和合理配置，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距甚大，導致中國的人口城鎮化率嚴重滯后于工業化水平。實現城鄉居民政治權利、經濟權利、社會權利的平等，需要改變現在的城鄉發展模式，它涉及社會保障、居民身份、產業轉型等體制性、制度性和政策性問題，其中戶籍制度改革必須與教育、醫療、衛生、社會保障等制度體系和政策體系的改革同步推進。對上述關系農民權利獲得方面的體制性改革，直到今天也進步不大。另外，在學術界和三農問題研究領域有一種被公共部門認可的、比較活躍的觀點或看法，即維持城鄉二元發展模式對國家財稅汲取能力（“蓄水池”）和維護中國政治社會秩序（“穩定器”）都有利。理由一是農民需要“依托農村和農業”來維系自己“致富奔小康”的夢想；二是進城務工的農民工在城市沒有“出路”時，農村就是他們的最后“退路”，也是他們的基本保障，正是因為進城失敗的農民有退路，中國才有應對經濟周期的巨大能力。這種觀點或看法不是基于農民權利或人權的提問方式和思考方式，相反它是以“社會穩定和國家現代化”為目的，其立論的觀念還在計劃體制當中但卻試圖從當今鄉村社會發展實踐中尋找新根據，并極力主張維護一種建立在權利差別體系上的城鄉發展模式。這本身就頗成問題，它的實質是要維持一種統治秩序而不是要解決鄉村貧困問題。事實上，上述觀點帶有鮮明的國家主義現代化特性，它的立論和依據都相當陳舊且混亂不堪。之所以提到這類觀點是因為它恰好與當下的三農研究主題和鄉村貧困治理政策取向有暗合之處。以權利歧視為基礎的城鄉發展模式的一個現實的反例，就是當城市就業機會減少或向農民關閉時，數以億計的農民工的大部分工資性收入來源就基本上沒有了，他們的歸宿當然是鄉村，但依靠邊際生產率為零的農業為生，許多人很可能會重新陷入生活和生計難以為繼的貧困甚至赤貧當中?？傊母镆詸嗬缫暈榛A的城鄉發展模式，就是要打破城鄉分治結構、建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化、城鄉權利平等的制度保障，最終實現城鄉居民分配公平與分配正義。
五、結論與討論
鄉村貧困除了經濟范疇上的物質匱乏因素之外，同時還依賴于其他決定因素，其中農民實質權利的缺失直接與經濟貧困相聯系。換言之，鄉村貧困不僅包括收入貧困，更包括權利貧困和制度貧困，這一評價性原因能夠在中國鄉村社會找出它的全部經驗性關聯，并且在城鄉分治體制下，鄉村貧困與權利缺失具備了實效性原因的所有含義。改變鄉村貧困現狀，需要政府和社會在農民（包括農民工）的生存、健康、教育、社會保障等領域承擔責任，更需要農民作為鄉村社會發展的主體在全面的社會交往和社會變革中發揮主動作用。因為政府和社會的責任對鄉村貧困治理具有決定性意義，“一方面，對于自由權利、寬容、交換和交易的可能性的社會保障；另一方面，對于人類可行能力的形成和使用上極端重要的那些條件（諸如基本醫療保健或基礎教育）的實質性公共資助”。經驗分析表明，當前鄉村貧困治理的中心問題，就是以農民權利獲得為中心進行全面的制度改革和社會改革，將政府包辦式貧困治理轉向政府、市場、社會多元力量共同參與的以權利開放和市場經濟體系為中心的鄉村貧困治理體系建構上。
關于鄉村貧困治理問題，當今的學術界和公共決策部門主要把它放在“經濟發展是解決一切問題的關鍵”的宏大主題和敘事方式的框架下來立論和制定政策。這可以從如下兩個方面來解釋：一個方面是因為“國家政權建設與農業剩余分配構成了中國現代化建設的一個基本矛盾”，也就是說，把農業看作是剩余的唯一最終來源，以至于農村一直是國家工業化或現代化的財富積累來源中心，但問題是，現代經濟的發展已使土地的價值越來越小，土地變成了不太重要的生產資料，農村經濟社會發展的結構性問題已經不是原來意義上的增長問題了；另一個方面是因為政治社會秩序穩定的需求。保持城鄉二元分治結構，把農民人身與土地連在一起，有利于鄉村社會秩序的穩定，但改革開放的一大特征就是權利開放，包括政治權利、經濟權利和社會權利等方面的有限開放，而城鄉二元體制則是以剝奪農民的權利為代價，讓農民安于封閉的依附性鄉村社會關系當中。
中國的發展經濟學、“三農問題”研究通常把經濟增長和物質匱乏置于鄉村貧困的主導性論述中心。所以這類研究一直是從生產效率、國民生產總值（GNP）增長、個人收入提高、城市化、城鄉統籌協調發展出發來推出農村貧困治理政策“頂層設計”的。這種以“對經濟發展是否有利”的提出問題方式，通常是把鄉村個體行動者身處其中的權利分配體系看作一個既定制度事實加以接受，關注效率而忽略平等，重視經濟因素而忽視個體的權利、自由以及其他非經濟因素，以至于關于這類問題的研究或對策設計，要么只能停留在工業化和城市化的宏觀敘事框架上，要么陷入對鄉村貧困具體經驗問題的碎片化論證當中，以此推動或配合公共決策部門將它們的三農政策、項目制、扶貧方案建立在這一只具有“部分真實性”的詮釋基礎之上。換言之，在對鄉村貧困原因的解釋上，發展經濟學或三農問題研究通常或習慣性地繞開造成鄉村貧困的核心問題即農民權利缺失問題，其立論仍然停留在傳統“以農立國”和國家主義農業現代化的舊觀念中，只不過是變換了一種邏輯表述方式，即在人口的增長比生存的必需品增長還快的當下，物資匱乏或經濟增長自然成為中心問題，所以只有工業社會的管理和生產技術才能夠解決鄉村貧困這個“世紀性”難題。事實上這是從傳統的“無農不穩”的路徑依賴并按照現代經濟學或發展理論的國民生產總值增長或工業化來定義“發展”的過于簡單化的狹隘觀念。與其說它對鄉村貧困治理具有令人信服的解釋力，不如說它客觀上把鄉村貧困的實質原因給掩蓋了。
關于鄉村貧困治理的主體問題，主導性的認知是一種“政府思維”或“政府的角度”，它的基本特征就是“按照想象的計劃重構社會”的“建構論理性主義”（constructivisitrationalism）。只要在農村發展戰略的科學規劃和指導下，依靠雄厚的經濟資源和強大的經濟權力，就一定能夠消除鄉村貧困，所以它的具體策略就是功利性主導下的資源下沉和資本投入。但它的另一面則是：不從鄉村權利分配體系上進行關聯性的制度改革和社會改革，不把經濟的發展與制度的轉型關聯起來。所以，針對鄉村物質匱乏的客觀現實，地方政府通常采用“專項治理”的選擇性和運動式策略，比如產業脫貧、搬遷脫貧、生態補償脫貧、教育支持脫貧、社會保障兜底脫貧等“分進合擊”的治理方式，期望短期內實現鄉村貧困人口數字的減少甚至零增長。這一鄉村貧困治理體制機制，它的基本特征就是調動（國營和民營）資源以各種扶貧規劃、方案、模式席卷于鄉村經濟社會生活的各個領域，以至于在鄉村貧困治理領域我們看到的只有公共部門（政府）在經濟社會領域的支配或壟斷地位，而市場力量和社會力量則被置于客體的位置上，如此一來，鄉村貧困治理成了公共組織規劃的目標和公共權力主導的貧困治理過程的邏輯展開形式。從鄉村社會關系視角看，鄉村貧困向我們展示的卻是另一種經驗性關聯，即鄉村貧困無不與農民的各種權利缺失密切相關。因此，消除產生鄉村貧困的根源則必須從開放權利方面入手，它主要包括兩個方面，一個方面是農民政治權益獲得，其中包括政治參與、權益分享、平等和公正的要求等；另一個方面是農民社會權利獲得，其中包括個人權利、經濟權利、社會權利和文化權利的獲得。因此之故，鄉村貧困治理就要以鄉村社會為主體，以農民的個人權利和社會權利的實現為方向，一方面改革傳統的權利分配體系，這涉及鄉村市場體系、社會保障權利、社會救助體系、享受公共教育、醫療、養老等社會權利、城鄉居民政治經濟社會權利的平等；另一方面致力于構建鄉村公共性社會關系和權利關系，其中核心的部分就是推動鄉村自治組織包括村民自治組織以及其他建立在契約關系上的農村經濟合作組織等的發展壯大。前者以個人自治權和社會自治權的法律保障為中心，后者大多是指鄉村中從事合作經營的以營利和參與市場交換為生產目的的農業勞動者，事實上這種把耕作與市場聯結起來的合作組織的發展和壯大，標志著農村走出貧困狀態的實質性一步。對上述村社共同體權利或內生性的經濟共同體組織的發展權利而言，公共體制迫切要做的事情，是把公共組織（政府）與鄉村自治組織的關系法治化、秩序化和制度化，再造社會資本與經濟資本界定公權與私權的原則邊界，厘清政府與市場、社會之間的權利關系和法治關系，這是鄉村社會擺脫貧困和鄉村貧困治理所必須具備的基礎性結構條件和鄉村社會進步的內源性動力。
作者系中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任，研究員，博士后合作導師，中國社會科學院政治學系教授，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自:《學術月刊》 2020年08期
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