近年來，我國的國家治理在層級結構上呈現出不同的特征。即在中央層面，權力集中和權威加強的進程明顯；在地方層面，地方黨政系統的執行性增強，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基層，不管城市和鄉村，治理重心的下沉都得到了前所未有的強調和落實，基層在國家治理中的基石性地位得以凸顯。這是我們今天討論鄉村治理現代化的宏觀背景。而治理重心的下沉，換言之，也就意味著權力的下沉。當然，在中國，因為獨特的黨政體制，政治權力自然包含了中國共產黨作為執政黨的權力。另一方面，對于“權力”的理解，也需要有一個更為開闊的視野，也就是將權力本身和權力實現的方式或載體都納人到我們的討論中。只有這樣，我們才能對鄉村治理中的權力下沉現象作出立體而深人的解釋。
一、近年來鄉村治理中的權力下沉趨向
不管是從黨和國家的相關文件與舉措，還是從各地鄉村治理的實踐看，近年來我國鄉村治理諸領域的權力下沉現象都越來越突出。就其主要方面來說，權力下沉實際上包含了如下幾個不同的層面。
一是組織/機構的擴張和人員的擴充。主要是黨政體系向鄉村基層社會的延伸，以及相關人員的配備。組織/機構的擴張和人員的擴充，也就意味著相關的權力運行得到了加強，控制、管理、引導和服務也就相應增加了。比如，鄉村治理中黨建的全面加強，黨建引領的鄉村治理體系重構，部分村莊自治單元和黨建單元向自然村的下沉，就屬于這個方面。又比如，在2006年鄉村地區農業稅全面取消導致一定的“政權懸浮”后，國家大力推進精準扶貧，下派“第一書記”和駐村工作隊的安排也是這一趨向的集中體現。
二是公共規則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實踐，也包括黨紀黨規的全面加強。公共權力的運作最終依靠公共規則來實現，規則普遍適用了，權力的意圖也就達到了。包括這些年得到進一步落實的“送法下鄉”，特別是部分地區將法庭送到田間地頭的實踐，以及全面反腐、掃黑除惡向鄉村基層社會的縱深推進，都屬于這一方面。
三是觀念、符號和意識形態的宣傳與表達。這屬于權力正當化和權威化的方面。可以發現，近些年來，鄉村基層對主流聲音的宣傳和表達力度都大于以往各個時期。不管是電視、網絡和標語口號，還是相關的政治學習和宣講，都在高頻率地傳遞主流的聲音。這對于公共政策和國家治理的一體化是非常重要的。與此同時，相關部門對鄉村傳統文化、民間信仰的治理力度和對文明鄉風（包括家風）的倡導力度也大大增強了。
四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關資金、項目和資源的下沉，不管是分配的比例，還是分配的規模都有加大的趨勢。鄉村基層現在所能得到的治理資源大都比以前充裕。比如，在精準扶貧和鄉村振興的過程中，不少鄉村獲得了來自不同方面的治理資源，特別是從中央到地方各級政府下撥的各種資源。這些資源有落實到村莊和農民頭上的硬要求，因此激活或重構了鄉村治理的主要事務。
五是治理技術和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括鄉村治理特別是精準扶貧中“數目字管理”諸環節的加強，網格化管理向鄉村不同治理空間的逐步延伸，也包括在此過程中相關的監控技術運用與數據處理過程。不可否認，相比于以前，鄉村治理的技術化和數字化趨向也越來越明顯了。特別是在經濟比較發達的一些省份和地區，鄉村治理的科技含量已有明顯提升。由此，權力觸角通過技術實現了向基層的進一步延伸。
可以說，雖然不同地區的鄉村存在具體的差異，但總體上這5個方面顯然都得到了推進，而且構成了互相支撐、互相影響的基本格局。討論鄉村治理中的權力下沉問題，就需要將這些方面都涵蓋進來。
二、鄉村治理研究者對權力下沉后果的診斷
面對近年來總體推進的權力下沉，鄉村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相關的討論會發現，學者們的主要判斷也是他們的基本隱憂，大都可以歸結為一句話，即權力下沉過程中出現了鄉村治理的“內卷化”困局。
問題是，當他們說鄉村治理陷人了“內卷化”困局時，他們在說什么呢？換言之，他們所論的“內卷化”到底指什么？進而言之，鄉村治理“內卷化”這一判斷能否涵蓋權力下沉所導致的多重后果？
這就需要簡單追溯一下“內卷化”的所指與能指。作為翻譯概念的“內卷化”，最開始是由格爾茨提出的，他主要是用其來描述某地區農業發展到一定形態之后無法躍進到一個新的形態。后來黃宗智所論的“農業過密化”也接近于此，即只是通過在有限土地上勞動力的進一步投人，邊際收益下降，農業有增長而無發展。真正對鄉村治理研究中“內卷化"界定產生直接影響的，則是美國學者杜贊奇。他在研究近代中國華北農村時提出了“國家政權（建設）內卷化”，意指單純地依賴機構擴充而不是提高效率來完成資源提取目標，結果導致“經紀體制”的形成，國家政權建設失敗。而針對近年來我國鄉村治理領域出現的權力下沉現象，部分鄉村治理研究者在調查基礎上提出的“內卷化”，實際上是指在鄉村治理的過程中，國家投人的資源越來越多，下沉的規則也越來越多，但鄉村治理的實際效果卻不甚理想，甚至走向反面。可以說，從概念史的角度看，“內卷化”一詞不僅指稱對象發生了變化，其內涵也發生了一定變化。
那么，當學者診斷說“鄉村治理陷人內卷化”時，他們的潛臺詞和開出的藥方又是什么呢？稍加分析則可以發現，他們的潛臺詞無非是，當前我國的鄉村治理不夠理想，相關資源的投人很不劃算，下沉的規則也不一定有效，至少離黨和國家的政策目標有很大距離。相應的，他們開出的藥方也就是，要反思權力下沉的范圍和力度，尊重并保護基層治理力量的主體性，包括鄉村兩級政權組織在治理中的主體性，以及農民的主體性地位。不可否認，不管是這里的潛臺詞還是藥方，都在某種程度上回應了鄉村治理的部分現實。
問題是，一方面，權力下沉是現代國家展開城鄉基層治理的普遍趨勢，是現代國家建設的普遍進程；在中國共產黨領導的總體型社會，權力的全面下沉可能是無法阻擋的一個趨勢，具有中國政治內在屬性的規定性。因此，試圖以權力下沉導致鄉村治理績效不理想或不劃算來論證權力體系不應熱衷于下沉，可能窄化了對權力下沉之意義的理解。另一方面，從鄉村治理的復雜性來看，所謂鄉村治理的“內卷化”，可能也不是一個籠而統之的必然趨勢。不同類型的鄉村基層空間，鄉村治理的不同發展階段，權力下沉所帶來的治理后果也是不同的。以中國之大和農村之多樣，找到權力下沉導致鄉村治理“內卷化”的案例容易，找到權力下沉導致鄉村治理績效提高的例子也容易。同樣，權力下沉與鄉村治理的狀況不佳也可能不存在直接或緊密的關聯。之所以有這些區別，主要得看鄉村社會自身的治理能力如何，權力下沉的具體運行方式如何，以及權力下沉中技術運用或規則實施的成本如何——可以想見，隨著科學技術的進步，技術運用的成本可能是趨于下降的。退而言之，如果沒有權力下沉，我國的鄉村社會自己真的能治理好么？會不會更糟？在現有的政治體制之下，如果沒有從中央到地方的各種規則和壓力，鄉村政權組織真的就能自主治理好鄉村？再說，現在的權力下沉，更多地是強調資源的同步下沉以及黨建的組織化作用的發揮，甚至強調主動提供相關的服務，這些舉措至少導致了鄉村治理的某種正向改變，雖然也有不那么理想的方面。當我們說“鄉村治理內卷化了”時，我們是不是采用了一個不切實際的高標準？
由此看來，試圖用“內卷化”來判斷當前我國鄉村治理的基本狀況，進而以“鄉村治理內卷化”來反駁權力下沉，仍有值得進一步商榷的空間。
三、再思鄉村治理中的權力下沉問題
如上所述，部分鄉村治理研究者的診斷不能說錯了，但顯然不夠嚴謹，更不夠全面。面對鄉村治理中的權力下沉現象，我們需要回到權力下沉的多重展開過程，追溯其不同的屬性，并探究其更為復雜的治理后果，而不是僅僅局限于“內卷化”這一界定策略上。
本文開頭講到了權力下沉的5個主要方面，從屬性上進一步分析，可以發現，它們又主要屬于如下幾個不同的范疇。
一是屬于執政黨加強領導權的范疇，體現的是執政黨的方略和意志。這既包括執政權、領導權，也包括執政黨介入具體治理過程的權力。東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。在廣大的鄉村社會，黨建都得到了前所未有的推進，并強調通過黨建來帶動鄉村治理體系和治理能力的現代化。這主要是執政黨出于加強執政地位，提高領導和治理能力的需要，具有首當其沖的政治性。
二是屬于現代國家建構的范疇。從大歷史的視野看，近代以來開啟的國家政權建設至今并未完全完成，國家對鄉村的整合和再造也一直在路上。現代國家建構從內在屬性上，要求政治權力實現對所有治理單元的介入和監管，并實現公共規則的普遍使用；當然，也包括在此過程中提升相關公民的參與度和認可度。如果這樣來觀察，就會發現，公共規則的普遍適用，相關觀念符號和意識形態的表達，仍可放在現代國家建構的范疇內來看。而鄉村治理中相關技術的運用，也具有國家政權進一步建構的屬性。
三是屬于提高治理效能的范疇。不管是正式組織的擴張和密集，治理資源的向下分配，還是治理技術和治理手段的精密化，從其最主要的初衷看，都主要是基于現實挑戰和問題導向，意圖解決鄉村治理中的基本問題，提高鄉村治理的有效性。當然，這里的治理有效，不僅包括了控制、管理、引導的有效，也包括幫助和服務的有效。顯然，有效性主要是就解決問題的效率和效果而言的。
說到這里，可以看到，權力下沉的諸多表現具有不同的屬性，因此其主要的后果也是多重的。或者說，對鄉村治理而言，不同屬性的權力下沉過程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我們需要放寬思考的視野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。
首先，是黨的領導在鄉村基層空間得到了強化。執政黨扎根基層、引領基層的能力得到前所未有的增強；同時，執政黨推進了對鄉村社會的再組織，政黨重新吸納了社會。現在如果你到鄉村去調研，會發現鄉村干部的工作重心往往都是黨建，鄉村社會方方面面的治理事務，也都可以看到基層黨組織在領導或主持。而治理績效比較好的村莊，其黨建往往也是比較好的；反過來說，黨建不那么理想的，村莊治理理想的則很少。就此而言，正是黨建的加強和黨的有效領導，才有力推進了鄉村治理的現代化。
其次，是國家權力在鄉村基層空間得到了增強。國家對鄉村社會的滲透性與影響力增強了，基礎性國家權力增強了，國家可以直接面對治理人口和公民個體了。不管是公共規則的普遍適用，觀念、符號和意識形態的表達，抑或是權力技術的普遍使用，國家權力在其所能觸及的范圍和深度上，都是之前國家所不能比擬的。在某個意義上，鄉村社會已經在面對一個具有強大監管能力的國家了。國家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強；基于治理有效，特別是社會秩序和安全感，國家權力運用所能得到的基層民眾認同度也有一定增強。
再次，是國家總體意義上的治理能力的提升。無可否認，因為治理資源向下沉，鄉村基層社會有了解決具體問題、實現進一步發展的資源依托；而治理的精密化和技術運用，也使得治理的現代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特別是一些經濟比較發達的鄉村地區，其治理的現代化水平是非常驚人的，這里無疑需要巨量的資源投人。與此同時，我們也可以看到技術不斷吸納政治和治理的過程，政治和治理很多時候表現為技術的運用。
最后，是鄉村基層空間具體治理過程的多樣性。不同類型的鄉村基層空間，因為所能獲得的資源類型和資源規模畢竟不一樣，黨政權力的介入力度和方式不同各地鄉村的村莊類型和社會條件存在差異，其具體的治理過程一定是存在差別的，治理效果也是存在一定差異的。而這一點則需要結合具體的鄉村治理案例來討論，不能籠統定性。學界需要做的是從具體的鄉村治理實踐出發，呈現權力下沉的具體過程，再來評估權力下沉是否導致了鄉村治理的內卷化，以及如何導致了鄉村治理的內卷化，進而提出有效方案。
總之，對一個正在經歷快速城市化和現代化的農業大國而言，鄉村基層空間全面而密集的權力下沉，早已是無法回避的治理現實和研究課題。對此，我們固然要適當反思單向突進和盲目自負的權力下沉趨向，但同樣也要反思認為權力下沉就必然會導致鄉村治理“內卷化”的思維定勢和片面認知。更為重要的是，我們還需要放寬思考的視野，不僅僅從治理上分析問題，更要善于從政治上把握問題的本質；不僅僅從鄉村治理本身，更要站在執政黨和國家發展的高度來看待權力下沉這一復雜問題。畢竟，鄉村治理體系和治理能力的現代化，不僅是國家治理現代化的基礎性構成，更是受到整個國家發展的結構性規范。換言之，鄉村治理的現代化，不僅要滿足鄉村社會發展的內在需要，也要滿足當前和今后黨和國家的政治需要。
作者系武漢大學政治與公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
