農村改革何以成功?學界尋找解釋，通常著眼于改革行動者，即聚焦于參與改革的各種政治力量。這種分析視角至關重要，但還不夠。在若干時代，改革者常有，但是改革成功不常有。因為改革還需要特定的政治條件，改革參與者的活動離不開這種政治條件。考察農村政策演變過程可以發現，改革所以發生，是因為出現了一種寬松的政治空間。這種考察可以展示改革的政治邏輯。
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中國農村發展70年，道路很不平坦，有輝煌時期農民心情舒暢，生產蒸蒸日上；也有困難時期，經濟凋敝，甚至野有餓殍。原因在于政策安排。所謂改革，就是根本性政策轉變。1980年代農業家庭經營制確立，堪稱劃時代的政策轉變。家庭經營重構了農村經濟制度，人民公社再造了基層政權。在此基礎上，允許私人擁有大型生產資料、允許雇工經營、允許外出務工經商，奠定了市場經濟基礎。如果歷數中共建政以來農村社會之變局，最大者非此莫屬。
1958年12月，中共八屆六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》，指出：“根據馬克思列寧主義的理論和我國人民公社的初步經驗，現在可以預料：人民公社將加快我國社會主義建設的速度，并且將成為實現下述兩個過渡的最好的形式，即第一，成為我國農村由集體所有制過渡到全民所有制的最好的形式；第二，成為我國由社會主義社會過渡到共產主義社會的最好的形式”。文件還說，“現在也可以預料，在將來的共產主義社會，人民公社將仍然是社會結構的基層單位。”(中共中央黨校出版社1981年10月出版，國家農業委員會辦公廳編?農業集體化重要文件匯編?下冊第112頁)。
關于人民公社制度的構思，也是關于中國社會發展的宏偉構想，期間高層經歷了若干次會議討論，調集了那個時代最懂馬列的政治家和理論家，堪稱歷史發展道路的大設計。但是，人民公社被農民無情地拋棄，不僅沒有成為通向共產主義社會的“金橋”，反而成為一段充滿痛苦記憶的歷史彎路。可以說，家庭經營摧毀人民公社，也摧毀了一整套革命建設的理論邏輯，標志著一代人政治理想破滅。
農村家庭經營制建立，是簡單的生產組織方式變化，也是深刻廣泛的社會政治轉折，還是舊意識形態破產。改革之難，植根于此。家庭經營制不僅奠定了新的農村經濟制度和政權格局，而且超越農村，撕裂了舊的城鄉關系，推進了城市改革。八十年代以降，改革雖不乏建樹，但難以相提并論。改革經驗顯示，人的理性有限，無法依靠某種思想理論去設計社會發展及制度，而要尊重人民的創造和選擇。
變革為什么發生在八十年代？追溯歷史會發現，在六十七十年代，甚至更早的五十年代后期，一些試圖突破人民公社體制的沖動就不斷出現，有的甚至一度相當強勁，但都歸于失敗。作為重要高層智囊，杜潤生主持了八十年代農村政策研究，曾多次說：這場改革是“無心之作”，是“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。本來，中央高層的政策設計，是在人民公社體制框架內適當放寬政策，但是未料想包產到戶橫空出世，從根本上徹底推翻了人民公社。歷史上的大變局。將近四十年過去，中國農村社會依然運行在這場演變而形成的基本治理格局之內。關于這場變革的發生過程，雖然已經有若干回憶和研究，但是，追究政策演變的政治過程，探究改革發生的政治邏輯，學界的努力仍然不夠。
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通常，人們主要從改革參與者角度解釋改革發生。
(一)關于中央領導
這種解釋強調中央高層的號召指導和政策安排，甚至認為是中央領導層的政策設計。謝淑麗的研究(1990)、傅高義的研究(2010)等都有很多分析。洪源遠( Yuen Yuen Ang )在新作“中國如何跳出貧 困 陷 阱”( How China escaped the trap,2016)中,則總結為“中央引導創變。”
從八十年代農村改革進程來看,沒有哪條重大政策創新是來自高層設計。農村改革開始時，十一屆三中全會還沒有召開。更重要的是,這次會議文件明確規定“不許包產到戶”,依然認為人民公社制度適合中國的生產力水平,高度強調要鞏固人民公社制度。包產到戶大規模出現以后,直到1980 年秋天,中央文件還規定只有“三靠”(即“吃糧靠返銷、生活靠救濟、生產靠貸款”)的貧困地區可以搞包產到戶,一般地區不要搞。允許“三靠”地區包產到戶,也非有意于先“試驗”而后推廣,而是減輕中央財政負擔的權宜之計,設想三五年之后再回到人民公社集體經營。直到1981年3月,關于一般地區不要搞包產到戶仍然是中央政策的基本原則。包產到戶勢不可擋,突破了“三靠”限制，使得既定政策原名存實亡,中央才在1982 年一號文件宣布由農民自主選擇。1983 年1號文件,則從理論上追認并提升為“中國農民的偉大創造”馬克思主義合作化理論在中國的新發展”。關于雇工的政策也是這樣。最初，部分中央領導認為“雇工”屬于剝削,不符合社會主義制度,要求糾正,有研究人員從馬克思《資本論》中找出曾有“四個幫工,三個學徒”不是剝削的說法,中央文件遂規定雇工“不能超過七個人”。后來這個限定被突破,高層曾經一度試圖再加新限定,但是大勢所趨,無法約束,政策限制不了了之。在改革過程中,面對基層的創新突破,中央領導層的政策傾向也是分化的,就支持者而言也有快慢之別,后來則解釋為“認識需要過程”。堅持反對到底者,也不乏其人。
德國學者韓博天在《紅天鵝——“中國非常規決策過程”?(Red Swan，Sebastian Heilmann，2018)中，把中國改革決策特點概括為“分級制試驗”，即“中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內推廣”。但是，從農村改革進程來看，改革的關鍵性突破并非如此，中央高層并不存在所謂“分級制試驗”的政策設計。如果說存在某種“分級制試驗”，也是在改革獲得根本性突破之后。
有一種說法認為，八十年代所以能制定出好政策，是因為領導重視農村農業，深入基層調研。這個說法聽起來很有道理，但是，如果聯系歷史來分析，其實也不盡然。毛澤東本人早年起家于農村調研，開辟了黨的農村調查傳統，建國后，經常安排派身邊工作人員到農村去，繞過體制性程序直接了解情況。1955年下半年，為推進農業合作化，毛澤東親自選編調研報告176篇，成?中國農村的社會主義高潮?一書，并寫“編者按”104篇和全書序言；1958年推進人民公社化，多次到農村考察做出部署；1961年親自召集多次座談會，主持討論修訂?人民公社條例?(通常稱為“60條”)，確立了人民公社體制。毛澤東本人還經常直接找基層官員深談，如紀登奎在河南擔任地委書記時曾十多次被毛澤東召見，每次談四五個小時。從其他領導人來看，不論五十年代，還是六十年代，副總理譚震林、鄧子恢等人，農業系統的部長們，都曾進村蹲點，通常一次長達一個月，而且多數情況用化名。1961年劉少奇本人曾回到家鄉駐村一個月，1963年讓夫人王光美住在農村搞四清。1970年初，分管農業副總理、農業部長都曾在山西昔陽縣、大寨村蹲點。陳永貴本身就是農民，擔任副總理后也經常跑農村。陳永貴提出縣級干部每年參加生產勞動一百天，公社干部二百天，大隊干部三百天，成為中央對基層官員的硬性要求。但是，凡此種“深入農村”舉措，未能保證政策符合實際，相反，越是“深入農村”，政策越是脫離農民，甚至走向農民對立面。
總體來看，建國初到改革前，不能說中央領導不深入農村，一段時間內中央還要求官員與農民“三同”(同吃、同住、同勞動)。可以說，這種“深入”程度為改革時期不能比擬，改革時期的領導人也沒有達到這種“深入”。萬里在安徽，經常只帶秘書進村走訪，但從未駐村。可見，從領導方法上來解釋改革發生也有諸多勉強。
(二)關于農民
“包產到戶”是農民的發明創造，也是農民推動了新制度確立，所以，將改革成功歸結為農民，根本道理.上是對的。但是,如果展開高層政策過程,探究政策過程的政治邏輯，則不能用農民決定論來歸結。
研究界有部分學者從農民角度來解釋改革,如美國學者柯里河有《中國農民的權力》( Peasant Power in China, Kelliher, 1992),周曉《農民怎樣改變中國》( How the Farmers Changed China:Power of the People, Kate Zhou, 1999) ,都強調農民作為政治力量在政策博弈過程中的關鍵性角色。如果講歷史發展的大道理,這當然沒有問題,中央文件也高度肯定農民的作用。確實包產到戶是農民發明,也是農民從根本上推動。但是,問題并不這樣簡單。
歷史地看,堅持農業搞家庭經營,進而搞自由市場，是農業集體化以來農民持續的要求，而且不斷有所突破。1957 年進入高級社不久，就有一些地方農民搞了包產到戶。1958 年人民公社、大躍進導致大饑荒,1961年后安徽出現大面積包產到戶。集體化時期長達二十年,農民要求家庭經營的要求持續的存在,但是,為什么農民過去沒有成功，而在八十年代之初成功了?這其中一定有另外的因素在其作用,即特定的政治歷史條件。也就是說,僅僅鎖定在農民身上找原因是解釋不了改革何以發生。
問題還在于,農民雖然是根本性、基礎性的改革推動力,但在特定的政治過程中,農民從來不是具有政治能動性的力量。在政策制定的政治性程序中,農民從來沒有獨立的位置，無法自己表達政策立場。或者說,在特定的政策制定過程中,農民通常是缺席者,并沒有真切實在地參與政策決定的政治博弈過程。在政治高層,往往不同政策主張者都聲稱代表農民。考察具體政策過程,農民原本不是政治舞臺上真正角色。他們對于政策過程的影響,不是直接實現，而是通過政治人物實現。
(三)關于地方領導
基于政治體制，省委書記對于一省,地委書記對于一地,縣委書記對于一縣,往往是政策制定的核心角色。追溯改革突進過程,不能忽略這些地方主政官員的魄力、勇氣,如民諺所說“要吃米找萬里”,足見萬里對于安徽農村改革的重要。地區、縣和公社一級都產生過一些勇于改革創新者。但是，如果放在更大歷史背景下來理解地方官員作用,則情況并不這樣簡單。
海外有學者很早就看到了地方官員的獨特作用,并從推進家庭承包政策進程的官員態度不同來解釋改革的地方差異。如春的《控制與自主:后毛時代非集體化的領導和執行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post一Mao Decollectivization,Chung，2000)。這部著作主要分析安徽、山東和黑龍江三省主要領導的不同政策主張，如何影響了全省的改革進程,非常令人啟發。但是,如果放到更寬廣的政策演變歷史時空中，則發現不能過度解讀地方官員在改革決策過程中的作用。
上世紀五十年代后期人民公社化、大躍進后，農村出現大饑荒,1961年安徽省委第一書記曾希圣積極推行包產到戶,農民擁護,績效奇佳,但一年后即被迫“改正”。河北張家口地委書記胡開明,也曾經主張搞包產到戶,被高層領導指責為“胡’開明”。那兩年很多地方官員主動推進包產到戶,放寬經濟政策,但并沒有演變為持續而普遍的改革。在安徽,1980年1月初萬里主持省委會議同意包產到戶,但他離任后隨即受到新任省委書記的批評糾正。1980年 3月,萬里進人中央書記處書記分管農業,一段時間內工作陷人被動，“包產到戶”受多方壓制,他晚年回憶說是“動輒得咎,工作非常困難。”即便在整個人民公社時期,有改革思想和突破性舉動的地方官員大有人在,但是，改革卻并不隨時發生,尤其是成為大勢。所以，強調地方主政官員雖然作用巨大,但是難以解釋改革發生。
(四)關于政策智囊
這種觀點強調,改革是因為有好的政策研究機構，即好的決策“參謀”。美國學者傅士卓《中國改革的困境》(Dilemmas of Reform in China，Few-smith,1994)。強調了一些青年學者的作用,特別是包括社會科學院農村所的發展所收集和傳遞數據并在中央領導影響決策的作用。
很多人知道,八十年代“中央農村政策研究室”連續起草五個一號文件，創造了改革歷史上的輝煌。因此,在改革史研究中,很多學者認為政策研究機構至關重要,甚至把改革首功歸為智囊人員。但是,如果聯系歷史可以發現，情況并非這樣簡單。很多人不知道,這個研究室前身是國家農委,其主體研究人員在起草五個一號文件的班子之前,也曾連續起草否定包產到戶的文件。萬里在安徽時,對這個機構很不滿意。1981 年春，萬里曾嚴厲批評“農業部門思想僵化”,“是左的思想路線的頑固堡壘。”這年七月,萬里聽農口十余位部長匯報,說:“我兼農委主任，與農業部門沒有共同語言”,并表示要做機構調整。在農村改革過程中,政策研究部門經歷頗多曲折,不少人的表現頗可玩味,后來人們一些回憶文章往往有所隱晦。
不論是農委時期(1979-1982),還是農研室時期(1982 - 1989),杜潤生都是政策研究領軍人物。上世紀五十年代中期，杜潤生追隨鄧子恢,反對過急過快的合作化，被毛澤東貶斥為“小腳女人”之類而調離。1979 年初杜潤生回到農口。農委之初，杜潤生發表文章講話反對包產到戶,后來，負責起草了一系列受到高度評價的改革文件。杜潤生從事政策決策中的曲折經歷,從一個層面顯示了改革決策的政治過程及其內在邏輯。
從更長歷史時段看,從1953年到1962 年,鄧子恢擔任部長的中央農村工作部.提出的系列政策主張是正確的。鄧子恢革命資歷高深,敢于堅持意見,長期受到壓制，但是不改初衷,多次上書陳詞，1962年8月曾與毛澤東徹夜長談，主張包產到戶，但被毛澤東批為“十年來沒有干一件好事”,農村工作部隨即撤銷。1981 年,中央為鄧子恢平反。不論是鄧子恢和中央農村部的經歷,還是杜潤生和國家農委、中央農村政策研究室的經歷,都說明,同樣一個人,同一個機構,在不同歷史時期，作用不同。所以說，智庫本身并非改革關鍵性因素。
總起來看,不論是農民,還是地方官員,也包括政策研究者,長期以來就有包產到戶的主張,但所有努力都歸于失敗,進入七八十年代之交改革才得以發生。這是需要探究的大問題。
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研究改革成因，當然需要首先聚焦改革參與者,即著眼于農民群體、中央領導、地方官員和政策智囊等政治力量的表現和貢獻。但把某種改革參與者與改革進程歸結為線性關系,則解釋層次難免淺薄。所以,探究改革成因需要一種新分析視角，即超越特定改革行動者。這種視角并不忽略各類改革力量自身,但更強調考察改革參與者的互動過程以及行動體系的結構性關系。用這種視角考察發現,政策轉折在根本上是因為高層出現了多元政治結構,或稱多元權力。這種權力結構形成新的政治空間，包容吸納改革政策傾向，為新的政策主張提供了生存機會。
中國農村改革快速推進,發生在七十年代末到八十年代初中期。從1976年秋毛澤東去世，到1980年春中央書記處成立,是華國鋒主導農村政策制定。在這兩年里,中央層面關于政策意見基本一致,并無“改革”聲音。在地方則不同,從1977年下半年開始,中央的農村政策取向在地方上遭遇異議,發生一定程度脫節，主要是萬里主政的安徽、趙紫陽主持的四川、池必卿主持的貴州、周惠主政的內蒙等。這種情況出現,不是因為中央政策本身松動，而是因為高層權力結構出現多元化。基本標志是,隨著1977年夏天鄧小平復出,華國鋒的一元化權力式微。雖然鄧小平當時并沒有提出新的農村政策主張,但新的權威人物并肩而立，為地方領導人政策上自作主張提供了政治空間。
多元權力格局成長于1978年冬十一屆三中全會,從體制上正式形成于1980年春十一屆五中全會,貫穿于整個八十年代。根據高層關于中央領導體制“集體接班”的共識構想，五中全會產生了中央“兩線"權力格局，即中央領導層分為“一線”和“二線”。“一線”是中央書記處,領導人年富力強,二線是中央政治局及常委會,領導人資歷高深。在高層政治結構中,一線二線的權力位勢有輕重之分,即原則上一線服從于二線，一線遇到重大問題需提請二線最后決定。但是,在實際決策過程中，兩線領導之間有一種明顯的平衡作用,哪些問題一線自己決定,哪些問題提交二線決定，主要依托一線主要領導人的考量取舍。與此同時,不論在一線領導層內部,還是在二線領導層內部,也都存在一種制衡格局。一線領導人中,有胡耀邦、趙紫陽、萬里等，還有姚依林、胡喬木、鄧力群等；二線領導人中,華國鋒在1980年12月徹底退出決策層之后,有葉劍英、鄧小平,還有陳云、李先念等。不論一線領導層內部,還是二線領導層內部，都不是高度整合的,而存在政治理念和實際政策主張的競爭制約。這是一種平衡而開放的政治格局。在這種政治格局之下,權力結構交錯制衡,形成了相對開放的政治空間,理念迥然相異的政策主張，都可以在中央領導中得到支持。地方由此而具有政策自主。這種地方政策自主,直接為基層農民的各種體制突破行為提供了寬松環境,也成為農民的政策自由,由此形成中央和地方之間的新型互動關系。在這個過程中，地方的政策自主性,農民的強大力量,不斷得到展現,并成長為政策創新。地方創新的成長,進一步支撐了高層中創新支持者的主張,新的政策得以在中央層面被吸納，從更大范圍推動了改革。可以說,高層政策紛爭,客觀上為地方改革提供了平臺和空間。
整個八十年代,高層持續存在政策主張分歧且彼此不能說服。伴隨著政策意見爭執,不斷出現僵持、妥協局面。紛爭根本解決,并不是因為一方說服了另一方,達成了一致意見,而是因為，當高層爭論還在持續，意見莫衷一是，地方上突破創新迅速推進，呈現不可擋之勢，成為發展主流。趨勢和方向已在生活中強勁展現，承認、支持遂成政策的不二選擇。基層創新突破的強大勢能和宏大場面，為高層改革支持者提供了強大支持，進而促成了改革政策的主流化。農業家庭承包經營從萌生到席卷全國，政策上從嚴厲否定到高度肯定，歷經三年曲折，最清晰地展現了這樣一個政策創新軌跡。其后，雇工經營、農民進入非農領域、小城鎮發展等政策突破過程，也都是體現了這樣一種演變路徑和邏輯。改革政治空間的形成,是基于新的高層政治結構，即多元化的權力結構和政策理念形成。改革發生并成功的政治邏輯就在其中。
八十年代高層政治的開放局面,或稱多元結構制衡格局,并不是哪個人刻意設計的,也不是高層領導人內部協商而成的,而是在特定歷史條件下權力結構不斷演化過程中形成的,可說是一種妥協的結果。甚至說,這種情況高層無人滿意,都是情非所愿。但客觀上成為一種適宜于體制創新的理想狀態。
八十年代農村政策過程顯示,改革需要寬松的政治空間。政策創新需要有競爭性政治條件,不能有絕對權威。多元權力關系是政策創新的政治平臺,也是改革的歷史空間所在。改革發生,不僅因為出現了某些銳意改革的政治力量,而且因為出現了某種政治結構演變。這種歷史條件成為適宜改革的政治環境，為改革提供了政治空間或政治機會。進一步說,改革發生,不僅需要特定改革力量出現，而且需要特定的政治空間。有了這種政治空間,改革行動者才得以展現力量；沒有這種政治空間,則各類改革者難成其事。換言之,各種改革取向的政治力量總是存在,但是,改革并不總是發生，這是因為改革力量要上演出“改革”大戲,還需要特定的政治條件。這種條件主要是政治結構的開放性，即包括高層的權力結構，也包括意識形態。有了這種政治開放性,改革才有政治空間,不同的政策主張才得以自由表達,政策競爭才能出現,改革力量才得以付諸行動,改革的社會經濟成效才能形成。相反，如果政治結構高度板結,官員只能按照統一政策規制來行動,智庫只能按照統一的政策導向做出建議,基層沒有自由選擇政策或者創造新制度,則改革難以出現。所以，深化改革,其行動原則要如習近平總書記在十八屆中央深改組第七次會議上所強調的，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索,鼓勵不同區域進行差別化試點,推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”
作者單位：國務院發展研究中心
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期
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