鄉(xiāng)村治理能否現(xiàn)代化，不僅決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的成敗，也體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體水平的高低。而農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的承載者，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的受益者，還是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化效果的衡量者。如果農(nóng)民沒有積極性，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就必然難以實(shí)現(xiàn)。而由于現(xiàn)代化不斷推進(jìn)加快了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中偏離了黨中央關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主體、農(nóng)民客體的工作局面，導(dǎo)致農(nóng)民處于服從與被支配的地位，逐漸喪失了自主能力和創(chuàng)造能力。這些地方的鄉(xiāng)村治理狀況可以說是三個(gè)“不滿意”：農(nóng)民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，造成人人都累、上下都怨的鄉(xiāng)村治理怪像。
一、鄉(xiāng)村治理中公共服務(wù)的錯(cuò)位
從新農(nóng)村建設(shè)、到脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，無可否認(rèn)取得了巨大成績，極大地改善了鄉(xiāng)村的面貌，得到了農(nóng)民的普遍認(rèn)可。但在基層調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，一些地方政府做了大量工作，花了大把錢為農(nóng)民做了那么多好事，干部也干得很累很辛苦，而農(nóng)民卻無感，落得吃力不討好的結(jié)果。舉個(gè)最簡單的例子，基層政府為農(nóng)民修路需要臨時(shí)用一下場地，都需要給農(nóng)民付錢。根本原因就是公共服務(wù)的供給和需求不匹配，脫離了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要與最迫切需要。比如有的村最迫切需要的是改水，有的村是改電，有的村是建路，每一個(gè)村的農(nóng)民需求是不一樣的。而一些地方政府卻忽視這些差異化的需求，按照自己的主觀意圖把路燈裝起來，把文化廣場建起來，甚至還配有整套高標(biāo)準(zhǔn)的健身器材，讓那些正在擺脫貧困狀況的農(nóng)民如何有獲得感？不少惠農(nóng)政策，上級認(rèn)為是為農(nóng)民辦好事，因一些部門不切實(shí)際搞一刀切造成農(nóng)民不接受，而基層干部迫于上級追責(zé)壓力，為了完成任務(wù)不顧群眾實(shí)際需要用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)。據(jù)媒體報(bào)道，在北方就有些地方不管農(nóng)民能不能裝空調(diào)、通不通水，就一刀切地推進(jìn)了鄉(xiāng)村的改廁工作，最后廁所根本就沒有使用。由于沒有從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要與最迫切需要這個(gè)前提出發(fā)，離開了農(nóng)民是否滿意這個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)，這樣的“好事”“實(shí)事”干得越多，脫離了農(nóng)民的需要就越多，出現(xiàn)官僚主義、形式主義的現(xiàn)象就越多。
二、鄉(xiāng)村治理中公共決策的缺位
在鄉(xiāng)村治理中，在干了農(nóng)民不最需要的事之外，就是該干的事沒干好，農(nóng)民需要的事也沒有去干，是一個(gè)不作為的問題。比如就業(yè)、養(yǎng)老、就醫(yī)、培訓(xùn)以及市場服務(wù)與公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、基本社會(huì)保障，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中最突出的短板與弱項(xiàng)，造成公共服務(wù)的缺位問題明顯，農(nóng)民多數(shù)需要沒有得到滿足。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村工作就嚴(yán)重存在著只重療程不看療效的情況。不少地方對農(nóng)村建設(shè)重投入輕監(jiān)管的問題特別突出，工程雖建成了卻只是一個(gè)擺設(shè)，根本就沒有使用過，財(cái)政投入都白白地浪費(fèi)掉了。有些地方的考核問責(zé)，突出核查學(xué)習(xí)記錄看是否按照規(guī)定進(jìn)行了集中學(xué)習(xí)，核查下發(fā)文件看是否落實(shí)政策要求，核查會(huì)議記錄、宣傳照片看是否在推進(jìn)相關(guān)工作，而不是主要核查工作成效。其中深刻的根源農(nóng)民在公共決策中的嚴(yán)重缺位，嚴(yán)重影響了農(nóng)民主體地位的實(shí)現(xiàn)。一方面是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的渠道不暢，一些地方的村民自治淪為了村委會(huì)自治甚至鄉(xiāng)政府委派，村民自治的法規(guī)不執(zhí)行到位，鄉(xiāng)村公共決策權(quán)大多集中在上級政府以及鄉(xiāng)村組織負(fù)責(zé)人手中，農(nóng)民甚至對與自己利益息息相關(guān)的事項(xiàng)也缺乏參與機(jī)制和表達(dá)渠道，對農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏應(yīng)有的敬畏與尊重。另一方面是農(nóng)民對自身的主體地位認(rèn)知模糊，未能認(rèn)識到自己是鄉(xiāng)村治理的主體，不少農(nóng)民都抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)。同時(shí)，涉及鄉(xiāng)村公共服務(wù)的部門較多，點(diǎn)多面廣線長，監(jiān)管工作難以落到實(shí)處，一旦由一個(gè)人或少數(shù)人獨(dú)占鄉(xiāng)村公共決策權(quán)，缺乏農(nóng)民作為主體地位以最直接的權(quán)力制衡，以面對面的權(quán)力監(jiān)督，難免將導(dǎo)致腐敗，即使從嚴(yán)查處也只能作為救濟(jì)措施，嚴(yán)重浪費(fèi)了公共資源與影響了公信力。
三、鄉(xiāng)村治理中公共權(quán)力的越位
由于賦予了基層政府太多責(zé)任，幾乎成為了一個(gè)全能政府，而全能政府就需要無限的能力與權(quán)力。同時(shí)，新中國成立之時(shí)最大的問題是如何發(fā)展工業(yè)和城市，因?yàn)槟嗤茸拥霓r(nóng)民為干部隊(duì)伍的主體。時(shí)至今天最大的問題是如何發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，因?yàn)閺募议T到校門到機(jī)關(guān)門的干部成為各級黨政機(jī)關(guān)的主體。最可怕的是，這么多不懂農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的人卻成為三農(nóng)政策的制定者，大多習(xí)慣于用工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，用城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)農(nóng)村的發(fā)展，難免不搞一刀切的亂作為。而農(nóng)村工作，越到基層到鄉(xiāng)村越要具體情況具體分析，不是一刀切那么簡單。據(jù)媒體報(bào)道，山東一些地方為了所謂的村容整潔，強(qiáng)行“砍樹造綠”將農(nóng)民栽種的路旁樹、屋旁樹全部砍伐，而重新規(guī)劃“綠化”。以前提倡農(nóng)民因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，近幾年一些地方在環(huán)保的名義下搞鄉(xiāng)村大整治，一禁了之、一拆了之，不許養(yǎng)雞、不許養(yǎng)豬，甚至連農(nóng)民房前屋后種棵果樹都被禁止。還有一些地方的改廁就是把所有的農(nóng)家肥用管道接到化糞池，凈化后排放到河里。沒有了農(nóng)家肥又沒有堆肥，中國農(nóng)業(yè)的未來岌岌可危，這絕非危言聳聽。自古以來農(nóng)民一直種養(yǎng)平衡，養(yǎng)雞養(yǎng)豬都沒有污染環(huán)境，也沒有危害健康，為什么今天就成了問題？到有個(gè)地方調(diào)研，農(nóng)民稱現(xiàn)在過的是神仙日子，已經(jīng)沒有人間煙火了。后來國務(wù)院下達(dá)了養(yǎng)豬任務(wù)，村支部書記訴苦說，原來把農(nóng)民豬欄拆掉了，現(xiàn)在又要去幫農(nóng)民建好豬欄。基層政府說不行就不行，一聲令下農(nóng)民的豬欄就拆了；基層政府說行就行，現(xiàn)在養(yǎng)豬還要享受財(cái)政補(bǔ)貼和各種優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民無所適從。這難道不是公共權(quán)力越位嗎？回顧歷史，凡是不尊重農(nóng)民不尊重基層，行政強(qiáng)力推進(jìn)的治理，沒有不失敗的，都在后來的改革中廢除了。
結(jié)束語
實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步無疑是馬克思主義政黨的歷史使命，就必然要求把制度變革與建構(gòu)落實(shí)到“以人民為中心”的發(fā)展思想上來，把“以人為本”這一最具基礎(chǔ)性、廣泛性的社會(huì)發(fā)展落實(shí)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的農(nóng)民主體地位上來。因此，保障和支持農(nóng)民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的鄉(xiāng)村自治機(jī)制在鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)家作主，確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給服從農(nóng)民需要、交由農(nóng)民決定，是農(nóng)民主體地位落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中的最直接體現(xiàn)，廣大農(nóng)民群眾才能成為中國鄉(xiāng)村振興的真正主體，才能激發(fā)農(nóng)民的主體積極性成為鄉(xiāng)村的內(nèi)生動(dòng)力，去創(chuàng)造真正屬于農(nóng)民自己的生活。
（本文選摘于作者的《農(nóng)民主體地位與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，原發(fā)《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員)
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