2020年是鄉村治理體系建設的關鍵年份。今年中央一號文件特別提出建立縣鄉村聯動的鄉村治理工作體系，這既是現代鄉村治理的制度框架和政策體系的有機組成部分，也是當前推動鄉村治理體系建設深入進行的制度依托。這一舉措進一步加強了黨領導“三農”工作的制度體系，也是針對農村社會結構變化、治理任務復雜化的有力回應，對加強縣鄉作用也給出了針對性要求。
縣鄉村聯動的工作體系是縣鄉村各級黨組織有效運作的必然要求。縣鄉村聯動首先是縣鄉村各級黨組織的聯動。鄉村治理方面，縣委是第一指揮部。縣（市、區、旗）黨委處于黨的農村工作前沿陣地，應當結合本地區實際，制定具體管用的工作措施，建立健全職責清晰的責任體系，貫徹落實黨中央以及上級黨委關于農村工作的要求和決策部署。鄉鎮黨委作為黨的一級農村基層組織，要領導本鄉鎮的基層治理，對全鎮普遍性的治理問題直接領導，并指導村黨支部對各村治理具體負責。村黨支部要執行上級黨組織和本村黨員大會決議，加強黨支部自身建設，領導本村的社會治理。要加強黨對農村工作的全面領導，就必然要在鄉村治理方面建立縣鄉村聯動的工作體系。
縣鄉村聯動的工作體系是對農村社會結構和治理內容變化的直接反映。雖然農村仍然是以小農戶為主、以村莊為基本構成單元，但是其內部已經發生了重要的變化。大量人口向城鎮遷移，傳統村莊的封閉性和穩定性被打破，農村社會階層分化明顯，農村社會組織結構也日漸多元和復雜。農村社會的聯結方式已經不是單純的血緣、地緣，而是融合了宗法倫理、鄉規民約、市場契約等關系。對變化了的農村社會的治理，需要不同的治理手段，而縣鄉村三級各有調動不同治理手段的優勢，這是縣鄉村三級要協同治理的客觀根源。縣級主要發揮指導自治、倡導德治和厲行法治的作用，鄉鎮主要是指導自治、倡導德治，而村主要是實行自治和德治。在具體的治理事務中，不同層級運用不同的手段共同參與治理。縣鄉村協同治理也為充分發揮自治、法治和德治等多元治理方式，實現“三治”融合創造了基本條件。
縣鄉村聯動的工作體系是著重加強鄉村治理中縣鄉作用的實際舉措。“郡縣治，天下安。”縣處在承上啟下的關鍵環節，但很長時間以來，一些縣主要追求城鎮化，抓招商引資辦二三產業，對于縣域農村社會的長遠需求，僅滿足于落實國家政策，因此在縣域內存在城鄉差距擴大的傾向。要實現城鄉融合發展，真正的主戰場在縣域。縣級必須主動作為，自主謀劃本縣鄉村振興。鄉鎮在稅費改革之后，加強了農村社會服務，但一些地方的鄉鎮僅僅滿足于不出事，主動作為有限。然而今天很多農村生產和民生問題，在村莊范圍內已經不好解決，迫切需要加強鄉鎮的作用。一號文件明確了縣鄉村三級所負職責，使得縣、鄉兩級所負責任進一步明確。縣級是“一線指揮部”，對于具有普遍性的治理問題和加強鄉村治理推動鄉村振興的全局性安排，要提前研判、統籌協調、督促落實。鄉鎮是為農服務中心，要進一步轉換職能，用更加便捷和有效的為農服務增強治理的針對性和整體性。
縣鄉村聯動的工作體系不是自上而下、單向的命令-領導關系，而是兼具自上而下的協調-指導和自下而上的信息溝通和自主行動的雙向關系。縣鄉村三級作為行政序列，一直有著自上而下的領導關系，在實際運作中更多表現為一種壓力型的命令體制，鄉鎮圍繞著縣轉，村圍繞鄉鎮轉。但一號文件強調的是“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能”。這意味著縣級責任不僅是下達指標和任務，而要針對鄉鎮和村級治理的需要，把更多資源下達，工作內容要面向基層，甚至人員也要下到鄉鎮和村。本著這一精神，文件還要求建立“建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度。”而鄉鎮對村的領導關系也增添了使鄉鎮成為為農服務中心的新內涵，鄉鎮加強面對農戶的服務能力，可以使得鄉鎮和村一級更好協同起來。可見，加強鄉村治理縣鄉村三級協同，是對原有的縣鄉村關系的進一步改善，它使得基層治理的資源供給會更充分、對有關問題的解決辦法更加有效。只有自上而下和自下而上兩條線都動起來，才能既把鄉村治理的大事做好，也把紛繁多樣的小事理順。
作者：中國人民大學鄉村治理研究中心主任、國家發展與戰略研究院研究員
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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