2020年“中央一號文件”指出，“破解鄉村發展用地難題。堅守耕地和永久基本農田保護紅線。完善鄉村產業發展用地政策體系，明確用地類型和供地方式，實行分類管理”。
近年來，我國持續推進農村土地改革，先后制定實施了和土地承包、流轉、入市相關的多項政策。到今天，鄉村發展的用地還存在哪些難題，“中央一號文件”所提出的破解之道，又該如何實施？為此，新京報記者采訪了中國農業大學教授朱道林。
現代農業的用地形式在變化
今年的“中央一號文件”明確提出，“設施農業用地可以使用耕地”，朱道林認為，這一政策和現代農業轉型對用地需求的變化有關。
“在我看來，今年的一號文件關于農業用地管理的政策變化，主要是為了適應在實施鄉村振興戰略中，農業產業格局由傳統種植農業向現代農業轉型過程中，對農業生產用地需求發生了變化有關”，朱道林說，“傳統農業主要以種植為主，對設施用地的需求不高，但隨著傳統農業在向現代農業轉型的過程中，用地的形式、結構都發生了變化，比如現代農業中，就需要存放農機、農產品儲存、加工、管理等方面的配套用地，這樣的情況下，傳統農業的用地模式就無法適應了”。
在過去，設施農業用地的標準為5%，朱道林說，“過去的標準，現在看來，有的不能完全滿足使用要求。因此，這一次提出‘將農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農機庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護房等輔助設施用地納入農用地管理，根據生產實際合理確定輔助設施用地規模上限’，這是一個關鍵的變化?！?/p>
那么，設施用地到底多少合適？朱道林說，“目前這是需要盡快研究的問題，到底是多少合適，需要盡快研究提出新的標準?！?/p>
放寬設施農業用地不意味允許亂建大棚房
保障基本農田是我國長期以來堅持不變的政策，今年的“中央一號文件”同樣要求“穩政策、穩面積、穩產量”。允許設施農業用地使用耕地，是否會影響耕地保護？
對此，朱道林說，“在嚴格監管，嚴格保持真正用于農業生產的設施用地使用耕地，這兩者就并不矛盾。第一，耕地紅線并沒有變，還是要堅持保障。第二，設施農業用地是為現代農業的轉型服務，最終的目的也是提高農業生產能力，保障糧食安全”。
前年以來，我國多地拆除大棚房、拆除農業違建，此次放寬設施用地，是否是對當初拆違的糾正？朱道林認為并非如此，他說，“拆除違建的根本目的，是解決那些占用農業用地建造非農設施的問題，這一點現在也是不變的，這次一號文件也提出要‘嚴禁以設施農業用地為名從事非農建設’，即是如此。當然，也不否認，在過去拆除農業違建的過程中，有些地方一刀切，導致影響了正常的設施農業發展的情況，這一點要分清楚”。
放寬設施農業用地，并非意味著允許亂建大棚房，朱道林說，“文件所提出的政策，根本的目的是提升農業現代化水準，滿足新興農業發展的用地需求。對于以設施農業為名進行非農建設的，仍舊要嚴格管理”。
此外，“中央一號文件”中還提出，“新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地”。對此，朱道林說，“這其實是如何按照規劃用地規則保障設施農業用地需求的前提，比如農產品加工、鄉村旅游等，需要一定的建設用地，過去這一部分確實是不足的，需要適當增加規劃指標予以保障。但同時，必須注意的是，10%是一個政策保障，并不是說一定要全部用光。在實踐中，還必須遵循客觀的市場規律，考慮不同區域是否真的有這樣的需求，有這樣的市場，不能為了滿足這個數字而盲目去規劃和建設”。
土地流轉必須遵循自愿原則
近年來，我國各地鄉村都在進行土地流轉的嘗試，頂層設計層面也出臺了多項政策進行鼓勵和推進。不過，在具體的實踐過程中，也出現了一些地方強制流轉、政府一廂情愿推動流轉，出現流轉后企業難以盈利等問題。
對此，朱道林說，“對于農用地三權分置、土地流轉等，肯定是需要鼓勵的，這既是解決農村人口進城以后土地閑置問題的需要，也是滿足新興農業主體對農用地需求唯一手段。不過，在農村土地流轉中，必須要堅持自愿原則，現行的政策、法律（如《農村土地承包法》）都在著重強調這一點，那些確實已經不再種地，或者不想、不能再種地的，在自愿的情況下，可以把土地流轉出去。但必須要警惕和防止為了流轉而流轉、政府一廂情愿推動流轉等現象?！?/p>
事實上，地方的強制流轉，往往很難真正起到流轉的作用，朱道林說，“國家推動和提倡農村土地流轉，但在執行層面有些地方當成任務，甚至互相競賽流轉規模，這就很麻煩。事實上，如果農民和企業雙方都沒有積極性，最終流轉結果對雙方可能都是不利的，對農民來說，流轉了再想種地就不能種了，對流轉入手的個人或企業來說，往往缺乏農業生產經驗和技術也難以賺到錢”。
另外，農村土地流轉費的變化也值得關注。對于農民來說，流轉土地可以獲得財產性收入，是不是一件好事，在朱道林看來，并不盡然，他說，“流轉可以讓農民獲得財產性收入，這沒問題。但換個角度看，這些財產性收入，對農民的增收到底有多少幫助？可能沒有人們想象的那么明顯。普遍來說，一畝地的流轉費也就幾百塊錢，一千塊算不錯了，兩三千就到頂了，要說這些錢對農民增收有很大的幫助，說服力顯然不足”。
對農民幫助不大的流轉費，對新興農業主體來說，卻是真實不虛的生產成本，朱道林說，“假如流轉費是一千塊，再加上其他生產成本，每畝要能夠產出兩千塊甚至更多才能夠本，但如果是種糧食等大田作物顯然是很難有利潤的，這也是有些土地流轉以后變著法兒改變土地用途的原因之一，進行非糧、非農利用，甚至導致非農建設等違法用地。因此，土地流轉必須遵循自愿原則、遵循市場規律?！?/p>
中國鄉村發現網轉自：新京報
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