——讀《習近平談治國理政》三卷

《習近平談治國理政》目前共出版三卷，收入了習近平總書記在2012年11月15日至2020年1月13日期間的報告、講話、談話、演講、批示、指示、賀信等，內容豐富，立意高遠，思想深刻，我結合自己的研究方向，特別關注了總書記對糧食安全、耕地保護、農田建設等工作，作出的一系列重要指示批示，這些內容具有很強的思想性、指導性及現實針對性。

古語云：民以食為天，食以農為源，農以地為本。耕地是我國最為寶貴的資源。黨的十八大以來，習近平總書記不止一次把耕地喻為文物、國寶，比作大熊貓、命根子，每每談及耕地的重要性總是千叮嚀萬囑咐。這些精辟論斷，既是對世界糧食安全規律的深切把握，更是對我國現實國情農情的深刻洞察，為做好耕地保護工作、守牢糧食安全家底提供了基本遵循和行動指南，必須始終堅定不移、不打折扣地貫徹落實。

一、用歷史觀與發展觀讀懂總書記列的耕地保護“負面清單”

習近平總書記關于耕地保護的重要論述是以馬克思辯證唯物主義認識論為指導，結合實踐探索，產生的指導中國改革實踐的重大理論創新。習近平總書記關于耕地保護的重要論述產生于新時代和社會主要矛盾發生歷史性轉變的時代背景下，體現了"堅持和發展中國特色社會主義""堅持以人民為中心"的發展思想和"新發展理念"等習近平治國理政的核心思想。馬克思主義中國化的本質就在于將馬克思主義的基本原理與中國的具體實際相結合，做到理論與實踐相統一。習近平總書記對耕地保護的重要論述是一以貫之，接續發展的，是土地制度改革在實踐中的創新和發展，也是經過理論再認識，在土地制度改革改革理論上的又一次深化和升華。闡釋和深化習近平關于耕地保護的重要論述，既是進一步完善和發展習近平新時代中國特色社會主義生態保護思想的理論需要，也是科學指導中國土地制度改革的需要，還是進一步解放和發展農村生產力的實踐需要。

2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。十八億畝耕地紅線仍然必須堅守，極而言之，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。”這是習近平總書記第一次提出對耕地保護方面的重要論述，體現了總書記對保護耕地的高度重視和特殊感情，對耕地保護提出了更嚴的要求、更硬的政策、更實的舉措，為我們保護耕地、守住紅線指明了努力方向、提供了根本遵循。

其一，“絕不能有閃失”。習近平總書記強調，耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。習近平在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話提出“要牢固樹立生態紅線的觀念，在生態環境保護問題上。就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。” 

在耕地保護問題上 “如有閃失，提頭來見”，一定意義上承載的是人民的意愿。耕地關乎吃飯問題。十幾億中國人不管是吃飽還是吃好都得靠自己，飯碗必須且只能端在自己手里。耕地守不好、建不好、用不好、養不好，是對自己生命乃至后代子孫的不負責任。

“最為寶貴”四個 字已經表明，在資源問題上，耕地資源的戰略定位只有“最高級”，沒有“比較級”。因此，我們要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規地做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。大熊貓是國寶，也是瀕危物種，就像耕地危情必須引起充分重視。對于耕地面積和布局不穩、耕地利用不當所引發的耕地退化和不健康產能比重上行，必須果斷解決。

其二，“兩個堅決防止”。堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。

補充耕地數量夠不夠，可以說不是難事兒。隨意占用城鎮周邊、交通沿線的優質耕地，補充耕地缺斤短兩、以次充好、以旱頂水的實質，是藐視規劃管控、放任用途管制。“兩個堅決防止”表明中央絕不會再任由此類怪象蔓延。

其三，“不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實”。積極穩妥地推進農村土地制度改革試點，是全面深化改革的重要領域，其目的是完善土地制度、加強耕地保護、大力挖掘用地潛力、提高土地利用率、促進經濟發展。這是基本要義，也是根本。但有些地方，就是“善于”搞變通、“勇于”抓過程，把“周轉”搞成“永遠”，把“建新”和“拆舊”并存，更有甚者把解決“永遠”、“拆舊”的問題推給維穩和法院。還有一些地方，把“以改革為名”取得建設用地當成自己的事，而把占補平衡推給別人，占而不補的有之，以交錢代替履行責任義務的亦有之。中央把“以改革之名行占用耕地之實”列入新時期加強耕地保護工作的“負面清單”，是英明決策。

其四，“三個不搞”、“一個防止”和“一個禁止”。習近平總書記強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向;但要規范有序，防止“非糧化”、禁止“非農化”，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。

毋庸置疑，發展現代農業是全面小康的必由之路，但也是一條比較漫長的轉型之路。在今后相當長時期內，普通農戶仍占大多數，要繼續重視和扶持其發展農業生產。農業適度規模經營發展，一要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，二要與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，三要與農業社會化服務水平提高相適應。這一過程，需要工商資本的進入，帶來現代經營理念、組織方式、資本、技術等先進要素，但也要防止一些工商資本下鄉搞非農建設進而影響耕地保護和糧食生產。

黨中央歷來重視耕地保護、地力提升、用地養地。在新世紀以來關注三農的18個中央一號文件中，有16個強調了農田建設和地力提升，并出臺了一系列耕地保護和質量提升的政策。“安國之道，道任地始，地得其任則功成，地不得其任則勞而無功。”我們要深刻學習領會習近平總書記對于耕地保護念茲在茲的一系列重要講話精神，牢固樹立耕地作為國家糧食安全根本保障和農業現代化根基命脈的戰略理念，創新實踐數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護路徑方略，為確保國家糧食安全、筑牢中華民族偉大復興的大廈捧上一片豐潤的沃土。

二、耕地保護的行動邏輯

耕地保護不是用“文件”保護，需要下沉到具體行動，需要分析主體對耕地保護的動因，耕地保護制度的內涵變革呈現出從“數量”轉變為“數量+質量”，再躍遷到“數量+質量+生態”三位一體的均衡管理，完成了由“國策—基本國策—生命線—紅線”的地位進階。

中共十八大提出“四化同步”，實現社會生產力的跨越融合式發展，助推了耕地保護政策體系的規范生長，使耕地數量保持在安全狀態。但有毒農產品事件和生態環境質量下降卻成為熱點議題，因而國家為切實保障耕地質量、修復生態環境出臺系列文件：2012年《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》提出數量管控、質量管理和生態管護的“三位一體”新內涵；2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》強調耕地占補產能（數量、質量、生態）本質的平衡保護及意義呼應，破解“占優補劣”的空間失衡狀態，標志著耕地保護進入戰略轉型期

馬克思認為，土地是人類生存和發展所需要的基本生產資料，無論是農業生產、工業生產還是商業活動，都必須以土地作為基本的場所，因此，土地是人類一切財富的物質源泉之一。“土地(在經濟學上也包括水)最初以食物、現成的生活資料供給人類，它未經人的協助，就作為人類勞動的一般對象而存在。”馬克思認為，“土地本身又是這類一般的勞動資料，因為它給勞動者提供立足之地，給他的勞動過程提供活動場所。”由此可見，土地是人與自然關系的最基本的連接點，土地作為自然的存在物，是人類從事任何經濟社會活動不可缺少的物質要素，而土地本身又是有限的，因此就出現了人類為了自身生存和發展而爭奪土地的現象。

耕地保護是一個典型意義上的奧爾森式的集體行動。在耕地保護行動中，若干個具有共同利益的單位組成了利益集團。在這一利益集團內，一方面，耕地保護事關國民經濟發展的全局，具有集團的整體利益，而且這種集團收益具有公共性，這使得耕地保護行動集團中的每個成員都能共同且均等地分享耕地保護行動的整體收益，而不管其是否付出了成本或付出的成本大小;另一方面，耕地保護行動中的若干集團成員，如中央政府、地方政府、非農企業、農民等，又具有完全不同于集團收益的純粹的個人利益，且由于存在著這樣的一種可能:如果某個個人的行動使集團的狀況得以改善，而集團狀況改善后個人所分享的收益與改善集團狀況所付出的成本相比微不足道，集團成員又不同意分擔實現集團目標所需要的成本或不能給予其不同于共同的或集團利益的獨立的激勵，則集團成員就缺乏采取行動的利益沖動，因此有必要研究耕地保護的行動邏輯。

1.中央政府耕地保護的行動邏輯

中央政府具有強烈的耕地保護傾向，這主要是因為:

耕地生態問題日益突出：化肥、農藥大量使用形成的農業面源污染，造成耕地耕作層板結、酸化、地力下降、有毒元素增加；工業化、城鎮化帶來的水環境污染、大氣污染，通過灌溉、酸雨、粉塵進一步加劇了耕地耕作層的污染程度。

耕地的質量問題不容小覷。村莊星羅棋布，鐵路、公路等線性工程縱橫切割，造成耕地的集中連片度不斷下降，碎片化現象日益嚴重，耕地生態系統的穩定性、完整性也受到不同程度影響。

“保護耕地數量不減少”面臨巨大壓力。首先，城鎮化、工業化發展布局與優質耕地分布高度重疊，其次，當建設項目遇上耕地保護時，退讓的總是耕地。從基層反映的新一輪國土空間總體規劃編制情況看，城鎮化、工業化發展空間和交通等基礎設施建設占用耕地資源的需求量居高不下，保障經濟社會發展和保護耕地資源的矛盾沖突越發激烈。最后，經過 20 多年的造田造地工作，可開發利用的耕地后備資源接近枯竭，在“占”與“補”不對等的情況下，要實現“耕地數量不減少”的目標，壓力很大。耕地總量保不住，意味著糧食安全的資源基礎將受到威脅。

盡管說耕地保護需要花費一定的成本和代價，但與中央政府面臨的巨大食物安全保障壓力以及穩定社會以獲取極大的社會支持相比，這些成本和代價是那么的微不足道。習近平在2013年農村工作會議上提出“耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的。你在城郊占了一畝高產田，然后到山溝里平整一塊地用作占補平衡，這兩塊地能一樣嗎?質量相差甚遠，這樣的一畝地甚至二畝地不能頂一畝高產田用啊!這不是“貍貓換太子”嗎?在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事”。兩年后，習近平在2015年5月就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出指示“在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。”

農業是國民經濟的基礎，糧食是農業的基礎，耕地又是糧食生產的基礎，耕地保護直接關系到食物安全，食物安全又關系到社會的穩定，因此，如果不保護并建設好一批高標準的基本農田，不按規劃保有足夠數量的耕地，不提高單位面積耕地的產出率，就不能滿足因人口增長和農產品加工能力的提升所帶來的對糧食等農產品的極大需求，中國的糧食安全和社會穩定就無法得到保證。有限的耕地資源與不斷增長的耕地需求之間的矛盾使中央政府面臨著極大的耕地保護壓力，同時昭示著中央政府保護耕地具有較高的收益，這也是中央政府將耕地保護作為一項基本國策并將保護耕地的一系列政策上升到法律高度的重要原因。

2.地方政府耕地保護的行動邏輯

習近平總書記2019年在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時的講話提到“耕地是糧食生產的命根子。要強化地方政府主體責任，完善土地執法監管體制機制，堅決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護紅線。”對地方政府而言，下列原因使地方政府面臨較高的耕地保護成本，但其所能獲得的耕地保護收益卻非常之低，因而也就缺乏耕地保護的經濟動力。

第一，就耕地保護直接成本而言，與中央政府相比，地方政府從事著更為具體的耕地保護工作，工作難度更大。由于耕地保護成本的大小隨著耕地保護力度、難度的加大呈現邊際遞增趨勢，耕地保護成本的提升意味著需要占用更多的地方人財物資源，這會使本來就較為緊張的地方財政更加緊張。出于地方財政的考慮，地方政府對耕地的保護可能會難以達到中央政府耕地保護要求。

第二，在現行分灶吃飯的財政體制下，中央和地方政府的財政分權直接刺激著地方政府擴大財政自主權，尋求地方局部利益的最大化。在利益機制的驅動下，地方政府必然將資源配置給邊際報酬率最高的區域、產業和部門。因此，地方政府要實現財政收入和經濟產值迅速增長，絕對不可能依靠比較利益相對低下的農業。地方政府先低價征用耕地再低價甚至無償轉讓給有關單位，無疑有助于地方政府政策目標的實現。在這樣背景下，即使耕地非農化后的土地出讓金全部上繳中央財政，地方政府也會有足夠的經濟動力占用耕地發展非農產業，它是地方政府的理性行為。因此，只要存在著城市和非農產業的發展，耕地就必然要面臨著城市和工業用地的經濟競爭;只要工業、城市的土地邊際報酬率高于農業和農村的土地邊際報酬率，地方政府就必然會理性地促進耕地的非農化。

2022年中央一號文件提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。雖然地方政府對耕地保護的積極性不足，但其作為耕地保護“鏈條”上關鍵的一環，中央必須進行壓力傳導，賦權的同時列出地方政府耕地保護的“責任清單”。

3.農民耕地保護的行動邏輯

習近平總書記堅持和發展馬克思主義群眾觀點，提出堅持以人民為中心的發展思想。“人民至上”是貫穿習近平新時代中國特色社會主義思想的一條紅線。農民耕地保護的成本主要分為兩個部分，一部分為耕地保護的執行成本，另一部分為耕地非農化受限引起的機會損失。（這里我所分析的農民是在地在農的農民，不包括進城落戶的農民，及把農地進行他用的情況）

農民耕地保護的收益包括農民保護耕地所帶來的農業收入的增加，包括農民保護耕地所形成的對其生活保障的間接收益，當然也包括農民耕地保護行為可能獲得的榮譽或可能面臨的懲罰。

對農民而言，耕地保護具有較高的收益和較低的成本，因而其有著耕地保護的內在動力。

第一，農民耕地保護的成本較低。這一方面是因為農民的耕地保護行動已落實到具體的地塊上，在實行家庭聯產承包責任制、簽訂承包合同時就已明確了耕地保護的內容，這使農民耕地保護的執行成本極低;另一方面，現階段農民耕地非農化時所能得到的經濟補償偏低，有時甚至不足以彌補農民的經濟損失，而且這種所有權交易價格僅限于耕地用于農業用途，這使農民耕地保護的機會損失較小。

第二，盡管因農業比較利益偏低使農民耕地保護行動所帶來的農業收入的增加較少，但由于耕地之于農民不僅具有經濟功能，而且具有社會保障功能，這使農民的耕地保護行為具有極高的間接收益。在農村社會保險市場缺失的情況下，廣大農民仍面臨著極大的生存壓力，持有耕地能在一定程度上彌補農村社會保障體系不足的缺陷，一些農民即使主要收入來自非農產業也不愿放棄所承包的耕地其原因就在于耕地具有較高的社會保障功能。進一步地說，農民保護耕地、讓耕地承擔一定的社會保障功能也有利于國家和社會的穩定，這與中央政府的利益相一致，這使得農民的耕地保護行動更容易得到中央政府的贊許。

通過對中央政府、地方政府和農民耕地保護行動成本收益所作的經濟分析，我們可以得出的一個基本結論是:中央政府和農民具有強烈的耕地保護傾向，相比較而言，地方政府耕地保護的動力顯得不足。由此我們不難理解現實生活中中央政府極力強調耕地保護、農民熱心于耕地保護而地方政府卻對保護耕地缺乏應有的積極性的內在原因了。

無疑，我們不能想象人類可以生活在鋼筋混凝土覆蓋的世界里，人類在發展經濟時也決不能以犧牲食物安全為代價，耕地保護作為一項集體行動，每個人都認識到耕地保護的重要性，但如何才能更好地保護耕地、實現既定的耕地保護政策目標，這需要我們每個人認真地思考。

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（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生）