治理是決策及決策執(zhí)行的過程。所謂鄉(xiāng)村治理，其中心內(nèi)容便是為農(nóng)村地區(qū)居民提供更多的公共品或服務(wù)，參與者則包括各級政府、村黨支部、村委會、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)村居民個人等。
治理既可采取正式制度和規(guī)則，也可利用各種習(xí)俗和慣例。本文主要從各級政府與村級組織的分工以及完善村級組織這一正式制度的角度，討論如何為農(nóng)民提供更多的公共品。
一、村組織在村民公共品提供中起著重要作用
農(nóng)村公共產(chǎn)品或服務(wù)大體上可分四類：
（1）與村民利益相關(guān)，主要由中央和地方政府解決的公共產(chǎn)品；
（2）需要本村與外村協(xié)調(diào)解決的公共產(chǎn)品；（3）村內(nèi)部分成員的公共產(chǎn)品；（4）全村范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品。
由中央和地方政府解決的公共產(chǎn)品或服務(wù)分兩種情況：一是普惠性公共品，任何村民或只要具備一定條件的村民都可免費(fèi)獲得，如國防、公共安全、農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、最低社會保障等。二是由中央和地方政府出部分資金或物資，同時還需要村內(nèi)居民出勞動力或部分配套資金來提供的公共品，如基本醫(yī)療保險、農(nóng)民養(yǎng)老保障、村內(nèi)道路和水利建設(shè)、垃圾處理等。對于這種性質(zhì)的公共產(chǎn)品，部分項目需要全體村民決定是否申請、如何籌勞籌資、誰來申請等。
由本村與外村協(xié)調(diào)解決的公共產(chǎn)品則需要村內(nèi)居民與外村居民一起規(guī)定合作的內(nèi)容、方式、成本分?jǐn)偂⒗娣峙涞取?/p>
至于第三類村內(nèi)部分成員的公共產(chǎn)品，可以通過長期利益交換或者由利益相關(guān)者自行以合作的方式來解決。
全村范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)包括的內(nèi)容主要有以下幾方面：
（1）村內(nèi)秩序。
（2）村內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)。
（3）村內(nèi)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)。
（4）村內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和村容村貌建設(shè)。
（5）村內(nèi)文化建設(shè)和服務(wù)。
（6）幫助困難戶，關(guān)心愛護(hù)農(nóng)村“三留守”人員，對孤寡老人給予特殊照顧和關(guān)懷，組織村民參加各項公益活動。
（7）協(xié)助法律執(zhí)行，防止個別村民侵占集體所有的耕地和林地、損害集體財產(chǎn)、多占宅基地，保障婦女兒童基本權(quán)益等。
以效率標(biāo)準(zhǔn)衡量，如果一種公共產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生的收益只局限于轄區(qū)內(nèi)，則該公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)居民自己提供。
因此，作為居民代表的村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和省級政府應(yīng)分別提供村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和省內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，中央政府則提供全國性公共品和服務(wù)。
與此同時，由于層級低的轄區(qū)是層級高的轄區(qū)的組成部分，層級低的組織或政府為了自己轄區(qū)的利益還必須協(xié)助層級較高的組織或政府提供公共品和服務(wù)。如一條全國性的道路雖然是由中央政府投資，但該道路經(jīng)過的省、縣和鄉(xiāng)應(yīng)在土地征用、工程建設(shè)中給予必要的協(xié)助。不同層級的組織或政府之間的合作最突出的事例是農(nóng)村垃圾處理。
目前，農(nóng)村垃圾處理基本上是采取村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)、縣處理這種模式，這一模式反映了各級組織或政府在垃圾處理這一公共服務(wù)中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，是符合效率原則的。
村組織的職責(zé)一方面是提供第三、第四類公共品，另一方面是協(xié)助上級政府或與外村合作共同提供第一、第二類公共品。但是，目前的情況是，層級越低的組織和政府，其自主決策的事務(wù)越少，財政收入越少，提供公共物品和服務(wù)的能力越弱，公共產(chǎn)品或服務(wù)也就不能完全按照效率原則來提供。
2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“三提留”被取消，村一級組織收取費(fèi)用的權(quán)力被嚴(yán)格限制在“一事一議”的項目內(nèi)。對于絕大部分沒有集體經(jīng)濟(jì)收入的行政村來說，村內(nèi)興辦公益事業(yè)的財力極其有限，必須依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。
在上級政府財政支出不完全透明的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供容易出現(xiàn)以下問題：
首先，村民不能按自己偏好獲得公共品或服務(wù)；
其次，農(nóng)村公共產(chǎn)品或服務(wù)提供以行政命令的方式推動，農(nóng)民缺乏參與的條件和積極性；
第三，財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用可能更取決于村兩委主要負(fù)責(zé)人與上級政府的關(guān)系，各村享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)明顯不均等；
第四，上級政府喜歡興建顯示自己政績的樣板工程，提供的公共品和服務(wù)不是村民真正需要的。
所以，從效率的角度出發(fā)，農(nóng)村部分公共產(chǎn)品和服務(wù)仍必須由村民自己負(fù)責(zé)，村組織在公共品提供中的地位有必要加強(qiáng)，這就需要適當(dāng)擴(kuò)大“一事一議”的范圍，增加收費(fèi)的額度。
在筆者調(diào)查的廣西壯族自治區(qū)合山市和田東縣，村保潔員的報酬是從每戶村民收集的，這與部分村莊由上級政府補(bǔ)助保潔員工資的做法是不同的。合山市和田東縣這種方式既是公平的，也是有效率的。
二、村民目前需求比較迫切的公共品
九十年代開始，中央政府對重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)開始糾偏，對農(nóng)業(yè)實行多予、少取、放活的戰(zhàn)略，此后又分別實行了以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，但城鄉(xiāng)居民之間在收入水平、公共服務(wù)上的差別并未消除，農(nóng)村居民與城市居民相比，享受的基本公共物品及服務(wù)的數(shù)量明顯不夠，質(zhì)量明顯更差。
目前，農(nóng)村居民需求比較迫切的首先是道路建設(shè)。雖然自2006年實施“村村通公路”戰(zhàn)略以來，農(nóng)村地區(qū)交通狀況大為改觀，但農(nóng)村道路仍存在窄、少、差問題。
（1）道路過窄。之前3.5米或4米的路無法會車。
（2）道路過少?，F(xiàn)有農(nóng)村道路建設(shè)多側(cè)重于省、縣、鄉(xiāng)、村道，在連通自然村尤其是連通農(nóng)戶的道路建設(shè)方面滯后，“斷頭路”較多，路網(wǎng)不暢，無法形成循環(huán)。
（3）道路質(zhì)量過低。有相當(dāng)一部分自然村內(nèi)部仍是泥土路、砂石路相通，大中型車輛難以通行，且雨天道路泥濘難行，給農(nóng)戶生活和生產(chǎn)帶來了不利影響。因此，需要繼續(xù)加大農(nóng)村道路建設(shè)投資，同時增加農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)資金。
其次是村莊環(huán)境整治。農(nóng)村垃圾現(xiàn)在實行村收集、鄉(xiāng)運(yùn)轉(zhuǎn)、縣處理政策，但大部分地區(qū)垃圾終端處理設(shè)施嚴(yán)重不足。在筆者調(diào)查的湖南省桃江縣，15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站正常運(yùn)行的只有3個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾沒有去處，最終多以簡易填埋、非法焚燒等方式處理。至于生活污水，全國大部分農(nóng)村地區(qū)仍以農(nóng)戶分散處理為主，污水通過路面溝渠直接排入田地、河流，對環(huán)境造成了污染。此外，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)過去對糞污治理重視不夠，現(xiàn)階段的處理能力也依然不足，使得環(huán)境壓力進(jìn)一步增大。
第三是農(nóng)村基礎(chǔ)教育?；A(chǔ)教育是居民對下一代的人力資本投資。九年制義務(wù)教育政策免除了小學(xué)和初中學(xué)生的學(xué)費(fèi)與雜費(fèi)，減輕了農(nóng)村居民在基礎(chǔ)教育上的負(fù)擔(dān)，但相當(dāng)部分中西部農(nóng)村地區(qū)仍存在辦學(xué)條件差、教師收入低、教學(xué)質(zhì)量不高的問題，一些農(nóng)村學(xué)校的宿舍、食堂、運(yùn)動場地和衛(wèi)生設(shè)施尚未達(dá)到基本要求。在湖南湘潭縣和桃江縣，中小學(xué)教師的平均年工資收入只有3.5-4.5萬元。辦學(xué)條件差、教師收入低造成了以下問題：
（1）農(nóng)村地區(qū)教師隊伍不穩(wěn)定，流動性大；
（2）教師年齡結(jié)構(gòu)老化；
（3）專業(yè)教師缺乏。農(nóng)村學(xué)校在教師專業(yè)結(jié)構(gòu)方面，不同程度地缺少音樂、體育、美術(shù)、信息技術(shù)等專業(yè)教師，一些小學(xué)還缺少專職的語文、數(shù)學(xué)、英語等學(xué)科的教師。這些都嚴(yán)重影響了教學(xué)質(zhì)量，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平不能滿足居民的需求。
第四是農(nóng)村居民醫(yī)療保險。醫(yī)療保險同樣屬于人力資本投資，是收入彈性比較高的一種產(chǎn)品。農(nóng)村居民解決溫飽后對醫(yī)療保險的需求有較大幅度增加。但是，政府規(guī)定的籌資標(biāo)準(zhǔn)也不能太高，而是應(yīng)與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)。在近幾年筆者調(diào)查的中西部部分地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部及農(nóng)民無不反映醫(yī)保籌資標(biāo)準(zhǔn)增加過快，村民難承其重。
2018年，農(nóng)村居民每人上繳的醫(yī)療保險是180元，由于農(nóng)村醫(yī)療保險是以戶而不是以個人為單位收取，這意味著一個五口之家的一年繳費(fèi)將達(dá)到900元。收費(fèi)過高，導(dǎo)致農(nóng)民參保意愿不強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部收繳醫(yī)保費(fèi)用的工作難度增加，部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部每年為收繳醫(yī)保基金得花1-3個月時間。
道路和村莊環(huán)境整治需要的投資額較大，因此有必要加大中央及地方政府的投入，同時引導(dǎo)社會積極參與，提高資金使用效率。毫無疑問，我國仍處于工業(yè)化和城市化過程中，人口布局仍將出現(xiàn)較大變化，真正以農(nóng)業(yè)為主的人口規(guī)模還將收縮，真正以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的居民點會減少，一大批村莊或者轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦托〕鞘?，或者連片發(fā)展為大中城市的一部分。而且，道路、飲水、通訊、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，在道路建設(shè)和村莊環(huán)境整治方面可根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展情況分類進(jìn)行。在保證教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等基本公共服務(wù)均等化的前提下，道路、飲水、通訊、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可優(yōu)先在人口比較集中的村鎮(zhèn)開展，從而提高利用效率。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育方面，繼續(xù)增加中央財政轉(zhuǎn)移支付可以緩解中西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育投資不足的問題，但很難填補(bǔ)這種地區(qū)間教育質(zhì)量差異的鴻溝。
這不僅是因為中央財政能力有限，更是因為全社會、包括農(nóng)村居民對教育質(zhì)量的要求在不斷提高。筆者認(rèn)為，改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量、逐步減少地區(qū)間教育差距最有效的措施是鼓勵社會資本興辦私立學(xué)校。發(fā)展私立教育、鼓勵民間辦學(xué)，不僅可以滿足居民對教育的多樣化需求，而且也有利于公辦學(xué)校教學(xué)條件的改善，因為部分生員分流后，地方政府可以將有限的財政資源投入到公辦學(xué)校教室、操場、食堂、學(xué)生宿舍的改善上，添置更多的教學(xué)實驗、體育運(yùn)動、音樂美術(shù)方面的設(shè)備和器材。農(nóng)村醫(yī)療保險方面，應(yīng)該逐漸穩(wěn)定籌資水平，特別是個人籌資水平；設(shè)立不同檔次的籌資水平及相應(yīng)的報銷政策，讓居民根據(jù)自己的需求來選擇籌資檔次；實行以人而非戶為單位的參保機(jī)制，在減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的同時實現(xiàn)應(yīng)保盡保；建立保費(fèi)收取的長效機(jī)制，并對特殊困難群體予以減免，防止其出現(xiàn)“因病愈貧”的情況；建議醫(yī)保制度主要解決農(nóng)村慢性病治療及大病住院治療問題，取消其他門診報銷。
三、開辟村民參與公益事業(yè)建設(shè)的渠道
目前的《村民委員會組織法》只是為落實村民自治和農(nóng)村基層民主搭了一個組織框架，對村民委員會如何選舉規(guī)定得比較詳細(xì)，但對村民大會和村民代表大會的規(guī)定則相對來說較粗。村民委員會只是村級自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，選舉村委會只是村民參與村民自治的一種方式，建立和完善村民會議或村民代表大會同樣是村民自治最基本的內(nèi)容。
當(dāng)前，大部分行政村的村民代表大會流于形式，未被建成常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)并不清晰完整，議事規(guī)則也不明確，致使村民缺乏表達(dá)公共服務(wù)需求偏好的渠道。村委會缺乏動員村民參與公益事業(yè)的機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級政府將自己意愿強(qiáng)加給農(nóng)民的現(xiàn)象，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是農(nóng)民實際需要的。
村民逐漸失去參加公益事業(yè)建設(shè)的熱情，出現(xiàn)“政府在干，農(nóng)民在看”的尷尬局面。相當(dāng)一部分農(nóng)民不僅不愿“出工出力”，也不愿意“出錢”用于基礎(chǔ)設(shè)施的先期建設(shè)和后期維護(hù)使用；對公共項目花費(fèi)多少、效果如何漠不關(guān)心；對因興建道路、水利設(shè)施、廣場、綠化地等對自己承包地和房屋的損失，更是索要高昂的補(bǔ)償費(fèi)。
如何通過制度完善動員村民長期參與公益事業(yè)建設(shè)就更加重要。從南水北調(diào)丹江口庫區(qū)河南移民村和湖南省益陽市的經(jīng)驗來看，可以通過建立村民議事會來完善村民代表大會制度。村民議事會是討論和決定村級日常事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它以村民小組為單位，由小組議事會成員代表、村“兩委”班子成員等組成。小組議事會成員由“一戶一票”的方式選舉產(chǎn)生，人口多的村民小組參與村民議事會的名額也多，但必須保證每個村民小組至少有一名議事會成員。村級民主議事會定期召開會議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項則隨時召開。
在河南移民村，村黨支部、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、黨員、民主議事會成員、10名以上村民聯(lián)名，可以提出議題，“兩委”班子對議題進(jìn)行審議，形成初步方案。
一般事項由民主議事會根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則表決形成決議后報村“兩委”研究審定，重大事項由民主議事會表決通過后，再提交村民會議表決并形成決議。河南省移民村和湖南省益陽市建立的村民議事會擴(kuò)大了村民代表的規(guī)模和代表來源的多樣性，增加了議事的范圍，規(guī)范了議事的程序，從而使村民更有機(jī)會表達(dá)自己的意愿，村務(wù)決策可獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級治理的民意基礎(chǔ)更牢固。
需要指出的是，改革和完善村民自治組織不僅要加強(qiáng)村民代表大會、村民監(jiān)督委員會等正規(guī)自治組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，而且有必要發(fā)揮民間力量，開展多種文化、體育、娛樂等活動。這樣既可促進(jìn)精神文明建設(shè)，又可以使村民之間增加交流，相互之間更加信任，從而也就更容易動員村民參加公益事業(yè)建設(shè)。
廣西扶綏縣渠黎鎮(zhèn)聯(lián)綏村渠仔屯有一支實力較強(qiáng)的籃球隊和一支廣場舞隊，籃球隊多次獲全縣農(nóng)民籃球比賽冠軍，廣場舞隊則每周定期彩排和表演。該屯屯長認(rèn)為，籃球隊和廣場舞隊不僅可以組織村民鍛練，增強(qiáng)村民體質(zhì)，活躍村民精神文化生活，而且增加了村民的凝聚力。有了籃球隊和廣場舞隊，關(guān)于政府各項惠農(nóng)政策的信息很快就在屯內(nèi)村民之間傳播，是否爭取、如何爭取、如何籌資籌勞等很快在村民之間達(dá)成共識。所以，在該屯，諸如修路、建廣場、環(huán)境整治等需要村民配套籌資的“一事一議”項目很容易開展。
四、鼓勵社會參與村莊建設(shè)與村民自治
目前的村民自治是村內(nèi)成員的自治，而村內(nèi)成員以戶籍是否在村來界定。盡管《村民委員會組織法》第十三條有規(guī)定，戶籍不在本村的外來人員可以申請參加村委選舉，只要在本村居住一年以上且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意。
但是，除非外來者作了較大貢獻(xiàn)，否則村民會議或村民代表會議是不會給他選舉和被選舉資格的。由于耕地、池塘、森林等資源屬于村內(nèi)成員集體所有，村莊治理排除外人參與可以更好地保護(hù)村內(nèi)居民利益，但這種排除也導(dǎo)致外部的資金、技術(shù)、人才入不了村，從而降低了村內(nèi)土地、勞動力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業(yè)建設(shè)的可能性。
區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以通過出租土地從工商企業(yè)收取租金、或者通過拉企業(yè)贊助來投資村莊基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和文化建設(shè)。但是，對大部分農(nóng)村地區(qū)而言，是不存在這樣條件的。
少數(shù)能干的村支書或主任可能向與本村有關(guān)系的企業(yè)家、生意人、政府部門工作人員等拉贊助、求捐贈。比如在筆者調(diào)查的扶綏縣渠黎鎮(zhèn)聯(lián)綏村渠仔屯，該屯借助一歷史典故，在每年十月的最后一個星期天舉辦百家宴。此時，無論是外出打工、做生意、辦企業(yè)的，還是在城里當(dāng)公務(wù)員的，都被邀請回屯參加聚餐。據(jù)屯長說，每年參加者眾，能獲不少贊助。但是，并不是每個村有這樣愛張羅事的能人，也不是每個村都有這樣的凝聚力。
當(dāng)然，社會參與村莊建設(shè)并不只限于租金、贊助和捐贈。政府也可以通過外包、特許經(jīng)營、企業(yè)或個人投資合作等多種方式來利用外部資源，提高農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)的效率。
廣西賓陽縣中華鎮(zhèn)育才村有10個自然村屯，總?cè)丝?730人，其中“三留守”人員542人。在2015年11月-2016年10月期間，自治區(qū)民政廳在育才村部分村屯開展政府購買“三留守”社會工作服務(wù)試點，購買資金為18萬元，購買服務(wù)期1年。因為效果明顯，2016年以后，市民政局繼續(xù)在育才村開展購買“三留守”社會工作服務(wù)項目，購買的資金為40萬元，服務(wù)期限為2年，服務(wù)范圍則擴(kuò)大到整個育才村的10個自然村屯。由于中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)經(jīng)驗豐富，設(shè)計的項目合理，采取的方式被村民理解，該機(jī)構(gòu)在解決農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和老年人精神需求方面讓村民非常滿意。
社會其他成員是否有積極性參與村莊建設(shè)和村民自治，最終取決于城鄉(xiāng)之間要素能否自由流動。中共十九大提出，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系?？梢灶A(yù)見，城市與農(nóng)村之間、不同農(nóng)村社區(qū)之間要素流動將更加頻繁，市場交易范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。一方面越來越多的村內(nèi)居民外出就業(yè)、經(jīng)商，入城居住；另一方面越來越多的村外居民入村承包耕地、林地，部分城市居民、資本、知識和技能下鄉(xiāng)。此外，農(nóng)村征地、村內(nèi)或村外居民建農(nóng)家樂、搞鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)象也會大量增加。
適應(yīng)這種形勢，預(yù)計突破農(nóng)村社區(qū)治理的封閉性將經(jīng)過三個階段：
（1）界定村集體所有的土地及其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，按戶而不是人口將產(chǎn)權(quán)固定下來，保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)村居民的利益，防止村外企業(yè)和居民侵占村內(nèi)居民利益；
（2）允許成員所有的土地和其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在社區(qū)外自由流動和交易；
（3）在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間人口自由流動的基礎(chǔ)上形成新的社區(qū)，選舉村民委員會、村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，讓新加入農(nóng)村社區(qū)的居民參與決策、管理和監(jiān)督，保護(hù)這部分新型農(nóng)村居民的權(quán)益。
作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫《研究專報》第24期（總第85期）(微信公眾號原創(chuàng))
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
