摘要：研究目的：在生態(tài)文明體制改革大背景下，探索市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者博弈策略，尋求實(shí)施“多規(guī)合一” 的優(yōu)化方法。研究方法：博弈分析、質(zhì)性訪談、綜合分析。研究結(jié)果：（1）政府內(nèi)部縱向博弈分析結(jié)構(gòu)，中央政府要加強(qiáng)監(jiān)管力度；（2）政府不同部門間橫向博弈，需要上級(jí)政府介入部門博弈，主導(dǎo)形成“一張藍(lán)圖”；（3）政府與市場(chǎng)博弈分析表明，政府需要和企業(yè)充分對(duì)話磋商，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變；（4）政府與社會(huì)博弈表明，政府要重視民眾利益訴求，平衡公共利益和民眾訴求。研究結(jié)論：推進(jìn)“多規(guī)合一”，需要合理構(gòu)建央地關(guān)系，有效整合職能部門職責(zé)，加強(qiáng)政府和市場(chǎng)對(duì)話，充分回應(yīng)民眾利益訴求。
一、引言
十八大以來，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，特別是《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺(tái)，對(duì)國家生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了總體部署和戰(zhàn)略安排。方案強(qiáng)調(diào)，“空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”并且明確了中國的空間規(guī)劃分為三級(jí)，即國家、省、市縣三個(gè)層級(jí)。其中，市縣級(jí)空間規(guī)劃，上承國家戰(zhàn)略，下啟具體實(shí)施，是中國空間規(guī)劃改革探索的重點(diǎn)內(nèi)容。近期國家一系列文件也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”。2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部4部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。當(dāng)前，“多規(guī)合一”已經(jīng)成為各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)議題。
中國各類規(guī)劃產(chǎn)生于不同歷史背景目前，指導(dǎo)思想和價(jià)值取向不同，規(guī)劃內(nèi)容交叉重復(fù)，管控手段各異，缺乏深入?yún)f(xié)調(diào)銜接，總體上過于龐雜。有學(xué)者將其概括為“發(fā)改管目標(biāo)、國土管指標(biāo)、住建管坐標(biāo)，環(huán)保管達(dá)標(biāo)”，但在發(fā)展過程中均表現(xiàn)出綜合化趨勢(shì)。不同規(guī)劃依據(jù)各類單行法，由不同部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，表現(xiàn)出較為突出的部門特色，加劇了相互之間的矛盾，缺乏一部空間規(guī)劃領(lǐng)域主體綜合性法律來統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃。各類規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)差異大，導(dǎo)致橫向不協(xié)調(diào)；上下位規(guī)劃布局和規(guī)模各說各，使得縱向不銜接，特別是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，建設(shè)用地指標(biāo)差異明顯，空間布局常常相左，各類規(guī)劃難以協(xié)同管理，無法形成“一張藍(lán)圖”，影響了政府的行政效能。實(shí)現(xiàn)國家空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化，亟需推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”。
當(dāng)前，學(xué)者們從改革方向、實(shí)施模式、技術(shù)支撐等方面，對(duì)“多規(guī)合一”進(jìn)行了研究，但是鮮有從“一張藍(lán)圖”編制過程中所涉及利益相關(guān)者博弈關(guān)系的角度進(jìn)行探討。空間規(guī)劃本質(zhì)上是一項(xiàng)公共政策，除了技術(shù)方法需要關(guān)注之外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其背后的邏輯機(jī)理進(jìn)行研究。本文采用博弈論的相關(guān)理論與方法，并結(jié)合山東省桓臺(tái)縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)質(zhì)性訪談材料，對(duì)市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”過程中所產(chǎn)生的博弈關(guān)系進(jìn)行分析，探索“一張藍(lán)圖”編制中各利益相關(guān)者的博弈均衡策略，尋求實(shí)施“多規(guī)合一”的優(yōu)化方法。
二、多規(guī)合一與博弈關(guān)系
推進(jìn)市縣級(jí)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，其關(guān)鍵在于找到或者制定出各類規(guī)劃的“最大公約數(shù)”。根據(jù)國家相關(guān)文件和地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這“三線”是“一張藍(lán)圖”的關(guān)鍵空間控制線。同時(shí)，有條件的地區(qū)還劃定了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界。這些關(guān)鍵控制線一旦劃定，便具有強(qiáng)約束力，各部門和各類規(guī)劃不得隨意突破。換言之，以“三線”為核心的“一張藍(lán)圖”應(yīng)該解決各類空間規(guī)劃的矛盾沖突，是引導(dǎo)管控區(qū)域開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的空間準(zhǔn)則。“一張藍(lán)圖”的編制過程本質(zhì)上是公共政策形成的過程，既要滿足工具理性，又要符合價(jià)值理性。市縣“一張藍(lán)圖”的繪制涉及到眾多利益相關(guān)者，需要對(duì)其相互之間的博弈關(guān)系進(jìn)行深入分析。
i. 市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者界定
市縣級(jí)“多規(guī)合一”過程中，主要涉及的利益相關(guān)者包括中央政府、縣級(jí)地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)職能部門、市場(chǎng)主體（企業(yè)）、社會(huì)公眾（農(nóng)民）。國土空間管控中，各利益相關(guān)者之間存在著復(fù)雜的博弈關(guān)系，但在編制市縣層面繪制“一張藍(lán)圖”，則是以市縣政府為中心與其他各利益相關(guān)者展開博弈的。
中央政府更關(guān)注全體民眾的整體利益，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益，可以利用的手段包括各級(jí)、各類督查行動(dòng)，去評(píng)判和獎(jiǎng)懲地方政府的行為；對(duì)于地方政府而言，鑒于中國特殊的地方官員晉升錦標(biāo)賽模式，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯是在謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，盡可能使各項(xiàng)政策措施能夠在政績(jī)考核上得分最大化；對(duì)于政府內(nèi)部的各個(gè)職能部門，相互之間也是利益相關(guān)者，都在爭(zhēng)奪空間管控領(lǐng)域的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，以期擴(kuò)大本部門在空間管控領(lǐng)域的影響力；市場(chǎng)主體，特別是用地規(guī)模較大的企業(yè)，其價(jià)值取向更注重于贏取最大利潤，對(duì)于社會(huì)責(zé)任和環(huán)保義務(wù)的重視程度排在企業(yè)盈利之后；地方政府作為公共利益的代言人，在有些情況下和社會(huì)公眾的目標(biāo)并非完全一致，特別是在面臨利益沖突時(shí)，雙方也會(huì)產(chǎn)生激烈博弈。
ii. 利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系分類
從博弈的角度，對(duì)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系進(jìn)行分析，有助于編制更具有可行性、實(shí)施效果更佳的“一張藍(lán)圖”。市縣級(jí)“多規(guī)合一”編制工作中，以市縣政府為主導(dǎo)，不同利益主體相互之間主要存在4種類型的博弈關(guān)系：政府內(nèi)部的縱向博弈；政府內(nèi)部的橫向博弈；政府與市場(chǎng)之間的博弈；政府與社會(huì)之間的博弈。
ii-1 政府內(nèi)部的縱向博弈關(guān)系
上下級(jí)政府之間存在著委托代理關(guān)系，但是不同層級(jí)的政府目標(biāo)并非完全一致，這就存在著博弈的關(guān)系。總體而言，中央政府的行為目標(biāo)是追求社會(huì)公眾整體利益的最大化；地方政府一方面要對(duì)本地負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益最大化，另一方面也要對(duì)中央負(fù)責(zé)，執(zhí)行中央政府的戰(zhàn)略部署。編制空間規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是不同層級(jí)政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)的再分配過程。中國實(shí)際上存在著兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系，一級(jí)土地發(fā)展權(quán)存在于上下級(jí)政府之間，上級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的生態(tài)環(huán)保要求、基本農(nóng)田保護(hù)需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)一配置土地發(fā)展權(quán)，側(cè)重于指標(biāo)管控。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)則隱含在政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地規(guī)劃許可中，是地方政府將獲取的地區(qū)開發(fā)建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步配置給使用者的過程，側(cè)重于空間落位管控。因此，政府內(nèi)部的縱向博弈可以細(xì)分為兩個(gè)階段的博弈，第一階段是“央—地”圍繞建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)等責(zé)任之間的博弈；第二階段是圍繞建設(shè)用地的指標(biāo)和具體落位之間的博弈。
ii-2 政府內(nèi)部的橫向博弈關(guān)系
按照國家相關(guān)法律規(guī)定，發(fā)改、國土、住建、環(huán)保等具有空間管控職能的政府部門，在編制各自負(fù)責(zé)的規(guī)劃時(shí)，理應(yīng)做好彼此之間的銜接，確保規(guī)劃之間不發(fā)生矛盾沖突。然而，事實(shí)上各類規(guī)劃之間為了鞏固和提升自身話語權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)銜接。在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、國土空間開發(fā)強(qiáng)度、區(qū)域發(fā)展空間布局、重大項(xiàng)目落位等多方面，各類規(guī)劃互不銜接、各自為政。當(dāng)前，實(shí)施全域國土空間用途管制，推行“一張藍(lán)圖”式規(guī)劃管理，各部門之間的相互博弈關(guān)系處理是關(guān)鍵。
ii-3 政府與市場(chǎng)之間的博弈關(guān)系
在國土空間管控領(lǐng)域，隨著政府管理向現(xiàn)代化的“多元治理”模式轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)之間不再是過去的“命令—執(zhí)行”的關(guān)系，而是在政策制定的過程中，存在長期的、動(dòng)態(tài)的、重復(fù)的博弈行為，最終形成利益均衡的結(jié)果。在城市建設(shè)空間擴(kuò)展過程中，市場(chǎng)主體，特別是大型企業(yè)扮演著重要角色。企業(yè)發(fā)展考慮更多的是自身的利益，考慮通過何種方式的空間擴(kuò)張能夠使盈利最大化；政府則除了考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅收、社會(huì)就業(yè)，還要考慮區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全以及人居空間的生活品質(zhì)等多種目標(biāo)。所以，地方政府會(huì)考慮企業(yè)空間擴(kuò)張?jiān)V求，但也不會(huì)任由企業(yè)粗放擴(kuò)張。
ii-4 政府與社會(huì)之間的博弈關(guān)系
政府是公共利益的守護(hù)者，在制定實(shí)施各項(xiàng)政策的過程中應(yīng)當(dāng)考慮最大多數(shù)公眾的利益。但在進(jìn)行“多規(guī)合一”管控中，可能會(huì)出現(xiàn)整體利益與局部利益的矛盾沖突，這就需要政府權(quán)衡利弊，爭(zhēng)取博弈的均衡結(jié)果。劃定永久基本農(nóng)田，從政府角度看，是為了糧食安全，為了社會(huì)整體利益；反過來，從農(nóng)民的角度來看，一旦其耕地被劃定為“永久基本農(nóng)田”，該塊土地就失去了土地發(fā)展權(quán)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)就遭受損失。該塊土地的承包者必然要拿到足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償才同意政府將其劃入永久基本農(nóng)田。因此，政府在劃定永久基本農(nóng)田邊界時(shí)，也存在與農(nóng)民之間的博弈。
三、多規(guī)合一與博弈分析
推進(jìn)“多規(guī)合一”、繪制“一張藍(lán)圖”，不僅是一個(gè)技術(shù)過程，更是一個(gè)公共政策制定和形成的過程。本文對(duì) 4種不同類型的博弈關(guān)系，采取相應(yīng)的模型，并結(jié)合質(zhì)性訪談資料進(jìn)行分析。
i. 政府內(nèi)部的縱向博弈分析
i-1 央地博弈分析
中央和地方在國土空間管控領(lǐng)域?qū)嵭械氖俏写眢w制，但是兩者的角色目標(biāo)定位卻并不相同。實(shí)施“多規(guī)合一”，進(jìn)行國土空間統(tǒng)一管控，中央的管控目標(biāo)是確保生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的綜合利益最大化，但是地方政府作為實(shí)施型空間規(guī)劃的具體制定和實(shí)施者，更加偏重于經(jīng)濟(jì)效益的最大化，這就使得地方政府在落實(shí)國家管控戰(zhàn)略的過程中，為謀求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化而偏離中央政府的目標(biāo)，體現(xiàn)為建設(shè)空間的擴(kuò)大化和生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間縮小化的傾向。在國土空間管控上，糧食安全和生態(tài)安全是中央的核心目標(biāo)，而地方則優(yōu)先追求自身經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)兼顧中央目標(biāo)。在推行“多規(guī)合一”空間管控時(shí)，中央會(huì)通過各種手段來督促地方實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)，而地方則會(huì)判斷成本和收益平衡情況，來決定是否嚴(yán)格落實(shí)中央目標(biāo)。
在各類空間規(guī)劃編制和審批階段，地方政府是編制主體，而審批主體一般是上級(jí)政府，對(duì)于重要城市和行政區(qū)，審批主體則直接是中央政府。在空間規(guī)劃的實(shí)施階段，地方政府，尤其是市縣級(jí)政府直接負(fù)責(zé)二級(jí)土地發(fā)展權(quán)的分配，成為實(shí)施主體；而上級(jí)政府，包括中央政府，則負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管工作。由于央地政府的目標(biāo)函數(shù)不同，加之信息不對(duì)稱，因此，在空間規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，始終存在著央地之間的利益博弈。當(dāng)中央政府放松對(duì)地方空間規(guī)劃的監(jiān)管，或者地方政府面臨巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，則地方政府可能采取違反規(guī)劃的博弈策略；而當(dāng)中央政府加強(qiáng)監(jiān)管，并對(duì)地方政府違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰時(shí)，地方政府采取嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的博弈策略的概率會(huì)明顯提升。
當(dāng)前，為了國家利益、公眾利益和長遠(yuǎn)利益，中國多個(gè)空間規(guī)劃管控系統(tǒng)都設(shè)立了督查制度，加強(qiáng)中央對(duì)地方的督查力度。國土資源部向全國派駐了9個(gè)國家土地督察局，分別為北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局；國家環(huán)保部在全國設(shè)有6個(gè)環(huán)境督查中心，分別為華北督查中心、華東督查中心、華南督查中心、西北督查中心、西南督查中心和東北督查中心。截止到2015年6月，住建部已向全國 103個(gè)城市派駐了107名城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，目前除4個(gè)直轄市和三沙市沒有派駐外，其他國務(wù)院審批城市均已派駐。在全國各地“多規(guī)合一”的大力探索和推行中，為保證國家生態(tài)文明體制改革的實(shí)施效果，應(yīng)繼續(xù)加大中央對(duì)地方的檢查監(jiān)督力度。
i-2 縣鄉(xiāng)博弈分析
在實(shí)施全域國土空間用途管制，推進(jìn)“多規(guī)合一”過程中，市縣政府更多地站在全域角度去統(tǒng)籌考慮整體的開發(fā)保護(hù)格局，從而劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)邊界。如此一來，就不能保證滿足每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展訴求。因此，縣政府在給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配土地發(fā)展權(quán)時(shí)，縣與鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了利益博弈關(guān)系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國行政體系中的最底層政府，擔(dān)負(fù)著繁重的公共服務(wù)職能。根據(jù)2017年2月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、扶貧開發(fā)、古村落和歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)保等諸多基本公共服務(wù)，同時(shí)還要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷改善民生。幾乎所有的國家政策落地實(shí)施，都要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可謂“上面千條線，下面一根針。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在肩負(fù)公共服務(wù)重任的同時(shí)，不得不面對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的尷尬現(xiàn)實(shí)。因此，地方政府往往對(duì)財(cái)政權(quán)限有著強(qiáng)烈的渴求。而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積，意味著未來發(fā)展?jié)摿Φ拇笮。瑒澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界和產(chǎn)業(yè)區(qū)界，相當(dāng)于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資源的再分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然要努力爭(zhēng)取。
以山東省桓臺(tái)縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)為例，結(jié)合對(duì)縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)人以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人質(zhì)性訪談的分析，可知，縣政府在博弈中占有完全主導(dǎo)地位，其博弈策略是“有所為，有所不為”，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向縣政府核心工作看齊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在博弈中處于較為弱勢(shì)地位，處于張桓一體化前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可能因服務(wù)大局而不得不做出局部犧牲。
SZ鎮(zhèn) 中心城邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)
如果沒有縣里的統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)會(huì)散亂分布在城區(qū)和城郊。把工業(yè)向東部地區(qū)調(diào)整集中入園，一方面可以集聚發(fā)展、形成規(guī)模效應(yīng)，另一方面可以在園區(qū)集中建設(shè)環(huán)境設(shè)施、污水處理設(shè)施等，讓企業(yè)在園區(qū)共享基礎(chǔ)設(shè)施，減少環(huán)保污染。
XC鎮(zhèn) 外圍農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)
鎮(zhèn)里原本有個(gè)發(fā)展不錯(cuò)的民營企業(yè)，運(yùn)營狀況非常好。但這個(gè)企業(yè)每天產(chǎn)生的廢水，就達(dá)十幾萬升。但現(xiàn)在縣里劃了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界，要求產(chǎn)業(yè)往東側(cè)集中，而園區(qū)不接收高污染企業(yè)。沒辦法，這些排污企業(yè)不得不被淘汰掉，這就影響了鎮(zhèn)里的財(cái)政收入。
TZ鎮(zhèn) 外圍農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)
本來我們也有一些好項(xiàng)目，但是沒有指標(biāo)落不了地，想帶動(dòng)就業(yè)，也只能干著急沒辦法。建議在用地指標(biāo)分配上向我們傾斜一些。這也有利于我們精準(zhǔn)扶貧。
MQ鎮(zhèn) 中心城外工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)
我們鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主要依靠?jī)蓚€(gè)龍頭石化企業(yè)帶動(dòng)，現(xiàn)在已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了富民目標(biāo)。工業(yè)企業(yè)吸納了1.8萬就業(yè)人口，其中1.3萬人是本地人。服務(wù)業(yè)也被工業(yè)帶動(dòng)發(fā)展，三產(chǎn)就業(yè)6000人。這些大工業(yè)的發(fā)展也需要擴(kuò)大用地規(guī)模，縣里應(yīng)該給予支持。
縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)人 縣政府
桓臺(tái)縣空間發(fā)展的核心目標(biāo)是張桓一體化（淄博市中心城張店區(qū)和桓臺(tái)縣一體化發(fā)展戰(zhàn)略），各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要服務(wù)于縣政府中心工作。我們可以通過科技手段去提升環(huán)境容量。污染的問題解決了，就可以提高土地開發(fā)強(qiáng)度。生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定要慎重，要給未來留足發(fā)展空間。
ii. 政府內(nèi)部的橫向博弈分析
政府不同職能部門價(jià)值導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管控手段往往存在較大差異。在國土空間部門分治的格局下，各部門都在思考如何擴(kuò)大本部門在配置土地發(fā)展權(quán)上的話語權(quán)，特別是與空間規(guī)劃管控聯(lián)系最緊密的兩個(gè)部門：國土資源主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。這兩個(gè)部門之間能否選擇協(xié)調(diào)合作，對(duì)于最終形成“一張藍(lán)圖”至關(guān)重要。假設(shè)國土部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門均為理性參與者，每個(gè)參與者都有“合作”和“不合作”兩種選擇，各個(gè)參與者了解對(duì)方策略空間和支付函數(shù)。當(dāng)一個(gè)參與者做出決策時(shí)，假設(shè)對(duì)方策略是給定的。據(jù)此，構(gòu)建一個(gè)完全信息靜態(tài)博弈矩陣。
某輪胎制造企業(yè) 企業(yè)
政府各個(gè)部門的規(guī)劃，彼此是平行單位，而且有矛盾交叉。面對(duì)沖突時(shí)，我們企業(yè)真不知道該聽哪個(gè)規(guī)劃的，最后項(xiàng)目無法落地。有時(shí)候迫于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，就先落地了，這就使得企業(yè)在一誕生就有“原罪”，但這個(gè)“原罪”本應(yīng)避免的。
某汽車零部件制造企業(yè) 企業(yè)
現(xiàn)有的規(guī)劃太多太雜，部門審批的條件不明確，互為前置條件，一個(gè)項(xiàng)目三年能批下來就算不錯(cuò)了。而現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬變，一拖延，商機(jī)就錯(cuò)過，再也無法挽回了。
縣國土局干部 行政部門
土地利用總體規(guī)劃是全域覆蓋的規(guī)劃，作為空間規(guī)劃的底盤非常合適。城規(guī)部門最有實(shí)際管理意義的是控規(guī)，側(cè)重于中心城區(qū)的精細(xì)化管控。如果遇到縣里的重大項(xiàng)目，我們兩部門會(huì)克服困難，相互協(xié)作，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目的落地開工。
縣規(guī)劃局負(fù)責(zé)人 行政部門
我們城規(guī)和土規(guī)部門會(huì)在資料信息方面互通有無，在編制各自規(guī)劃時(shí)，也會(huì)征求對(duì)方的意見，盡可能做到銜接一致。特別是縣里要求重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目時(shí)候，我們會(huì)密切配合完成任務(wù)。
縣政府主管領(lǐng)導(dǎo) 縣政府
不管什么部門，都必須遵循一條原則：全縣的整體利益永遠(yuǎn)高于部門利益。我們推進(jìn)‘多規(guī)合一’就是要讓各單位的管控職能落在同一個(gè)空間上，制定出各方共同遵守的公共準(zhǔn)則，引導(dǎo)和規(guī)范各部門行為，消除矛盾，實(shí)現(xiàn)全縣一盤棋，一張藍(lán)圖干到底。
當(dāng)這兩個(gè)職能部門都選擇“合作”時(shí)，各部門需要放棄自己的一部分行政權(quán)，并且付出一定的行政成本，這是合作的成本，記為C。由于合作行為，各參與者分到對(duì)方提供的信息，收入記為Q。雙方合作后，降低了規(guī)劃編制和實(shí)施的難度，這部分收入記為D。這兩部分收入之和Q + D，記為總收入P。當(dāng)國土部門或者城鄉(xiāng)規(guī)劃部門中一個(gè)選擇合作，另一個(gè)不合作，則選擇不合作者得到收益Q，選擇不合作者付出成本C。當(dāng)國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門都選擇不合作的時(shí)候，則雙方既不需要付出成本，也沒有任何收益。當(dāng)雙方選擇合作所付出的成本大于合作后因規(guī)劃編制和實(shí)施難度降低而帶來的收益時(shí)，則作為理性的雙方都會(huì)選擇不合作，此時(shí)達(dá)到這個(gè)博弈的納什均衡。換言之，在沒有外力干擾下，理性參與者都難以放棄自己的話語權(quán)而選擇與對(duì)方合作。實(shí)際上，國土資源主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在業(yè)務(wù)上的矛盾沖突所產(chǎn)生的負(fù)外部性，又常常蛻變?yōu)槠髽I(yè)發(fā)展經(jīng)營的困境。
市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”，除了國土和住建外，還涉及發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)、交通等多個(gè)空間管控部門。通過上面的博弈分析和質(zhì)性訪談可知，如果沒有上級(jí)部門強(qiáng)力介入的話，各部門之間是不會(huì)自發(fā)達(dá)成實(shí)質(zhì)性的合作共識(shí)。只有當(dāng)上級(jí)政府干預(yù)下，主導(dǎo)制定出各方公認(rèn)的“一張藍(lán)圖”，確定出各類規(guī)劃都必須遵守的空間管控規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)縣域整體利益最大化的博弈均衡。
iii. 政府與市場(chǎng)主體博弈分析
十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)，但是空間作為一種特殊的資源，不可能任由市場(chǎng)憑經(jīng)濟(jì)價(jià)值去決定空間用途，必須在政府劃定的空間管控線范圍內(nèi)發(fā)揮作用。實(shí)施“多規(guī)合一”，繪制“一張藍(lán)圖”過程中，政府在劃定關(guān)鍵空間控制線時(shí)會(huì)與市場(chǎng)主體，特別是大企業(yè)，產(chǎn)生博弈關(guān)系。雙方在動(dòng)態(tài)重復(fù)博弈之后，才能確定空間控制線的具體落位。
編繪縣域“一張藍(lán)圖”、劃定關(guān)鍵空間控制線對(duì)政府和企業(yè)都有重大影響。以桓臺(tái)縣某產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界劃定為例，對(duì)于企業(yè)的大規(guī)模擴(kuò)張計(jì)劃，政府是持有不同意見的。政府的確需要企業(yè)的擴(kuò)張發(fā)展來提供財(cái)政收入以改善民生，但是政府也不可能任由企業(yè)以侵占基本農(nóng)田和生態(tài)空間為代價(jià)無限制地?cái)U(kuò)張。在初始博弈階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)僅從經(jīng)濟(jì)效益維度考慮，提出了超大的建設(shè)用地規(guī)模需求（圖1）。政府則要考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊大量存在基本農(nóng)田的現(xiàn)實(shí)。桓臺(tái)縣當(dāng)前的基本農(nóng)田保護(hù)率已經(jīng)超過90%，產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)張必然要侵占大量基本農(nóng)田。另外，產(chǎn)業(yè)園臨近濕地公園，如果園區(qū)“攤大餅”式向周邊蔓延，無疑會(huì)危機(jī)到濕地公園的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在后續(xù)的幾輪博弈中，政府與企業(yè)就產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)大的規(guī)模和擴(kuò)展的方向進(jìn)行了反復(fù)探討和磋商。最終，在兼顧企業(yè)發(fā)展客觀需求和基本農(nóng)田與生態(tài)空間保護(hù)的前提下，雙方形成了一致意見，達(dá)到了各類目標(biāo)約束下的納什均衡。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面深化改革的背景下，政府要逐步實(shí)現(xiàn)由“空間管理”到“空間治理”的轉(zhuǎn)變，就必須傾聽多元利益主體的客觀訴求，通過多輪次的協(xié)調(diào)磋商，做出最優(yōu)均衡決策。
v. 政府與社會(huì)公眾博弈分析
近年來，西方提出的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論”和“公眾參與”，都是針對(duì)空間規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種“治理思維”。多元治理愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過程和不可替代的工作方式。當(dāng)前，“治理”與“博弈”理論在市縣國土空間規(guī)劃中發(fā)揮著越來越大的作用。在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)，政府與農(nóng)民之間存在一種博弈關(guān)系。雙方博弈的焦點(diǎn)，一方面是，農(nóng)民是否同意他們的耕地被劃入永久基本農(nóng)田，另一方面是，被劃入的耕地，到底補(bǔ)貼多少比較合適。如果補(bǔ)助過少，他們可能不同意被劃入，或者同意劃入，但是不耕種，任其撂荒；如果補(bǔ)貼過高，對(duì)于其他沒有被劃入永久基本農(nóng)田的農(nóng)民又有失公允。因此，政府在劃定永久基本農(nóng)田過程中，要兼顧客觀實(shí)際和農(nóng)民意愿，需要多輪次的交流溝通，最終協(xié)商劃定，并實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管與督查。既防止開發(fā)建設(shè)，又要引導(dǎo)鼓勵(lì)耕種，才符合劃定永久基本農(nóng)田的初衷。
四、結(jié)論與討論
探索市縣級(jí)“多規(guī)合一”是國家生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國家空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。繪制“一張藍(lán)圖”，不僅需要從技術(shù)方法角度進(jìn)行探索，更要從其背后的邏輯機(jī)理進(jìn)行研究。本文采用博弈論的方法和思維，對(duì)市縣級(jí)“多規(guī)合一”中不同利益主體之間的博弈關(guān)系進(jìn)行了分析。研究表明，推動(dòng)市縣級(jí)“多規(guī)合一”，要妥善處理政府內(nèi)部的縱向博弈、政府內(nèi)部的橫向博弈、政府與市場(chǎng)之間的博弈、政府與社會(huì)之間的博弈4個(gè)方面的關(guān)系：
（1）通過縱向博弈分析可知，在編制實(shí)施空間規(guī)劃時(shí)，為確保生態(tài)安全和糧食安全，中央政府要加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度；縣鄉(xiāng)博弈中，可能出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為服從大局而犧牲自身局部利益。
（2）政府內(nèi)部不同部門之間橫向博弈分析可知，如果沒有外力介入，各部門將不會(huì)采取合作態(tài)度，如果上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化，需要制定“一張藍(lán)圖”，成為各部門共同遵守的準(zhǔn)則。
（3）地方政府和企業(yè)之間的博弈分析表明，政府“空間治理”需要與企業(yè)充分對(duì)話，要通過反復(fù)博弈，劃定好關(guān)鍵空間控制性邊界，在邊界范圍內(nèi)讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。
（4）政府和社會(huì)的博弈分析表明，在劃定空間控制線過程中，要充分傾聽民眾利益訴求，既保證社會(huì)集體利益，又兼顧居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，尋求雙方的博弈均衡點(diǎn)。
當(dāng)前，中國各地正如火如荼地開展市縣級(jí)“多規(guī)合一”和省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)探索，各種模式和方法也都在不斷完善過程中。展望未來，應(yīng)加強(qiáng)“多規(guī)合一”背后邏輯機(jī)理的研究，同時(shí)加強(qiáng)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、空間規(guī)劃立法等生態(tài)文明改革內(nèi)容的協(xié)同聯(lián)動(dòng)研究。
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