黨的十九大報告提出要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，去年中央深改委又通過了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，2019年中央一號文件再次明確要落實促進銜接的有關政策。湖南是農業大省，更是傳統小農戶大省，普通小農戶數量居全國第五位，能否有效帶動小農戶發展不僅關系糧食安全，更關系到農村文化傳承、生態保護和社會穩定。在對省內外進行調研的基礎上，我們提出要用好“一類資本”、夯實“一批載體”、完善“一項服務”、提升“一種能力”，促進小農戶和我省現代農業發展有機銜接，使小農戶成為發展現代農業的積極參與者和直接受益者。
一、小農戶是我省推進農業現代化的重要現實基礎
按照農業普查統計標準，種植業規模在50畝以下（一年兩熟）、生豬年出欄在200頭以下、雞鴨年出欄在10000只以下、林地面積在500畝以下、淡水養殖面積在50畝以下都屬于非規模農業經營戶（即小農戶）。小農戶在我省農戶中的占比在99%以上，耕種了全省一半以上的耕地，是我省重要的農業微觀經營主體。
一是小農戶數量多。根據第三次農業普查數據，2016年底我省登記農村住戶為1368.51萬戶，農戶數量僅次于山東、河南、河北、四川居全國第5位，比湖北、江西分別多432.28和581.12萬戶；其中我省普通小農戶占99.1%，達1356.3萬戶，規模農業經營戶僅有12.21萬戶，規模農戶數量比湖北少6.1萬戶。二是農戶戶均耕地少。按照全省4148.76千公頃耕地進行平均，2016年底我省農戶戶均耕地面積僅有4.5畝/戶，而全國平均水平為8.79畝/戶，幾乎為我省平均水平的一倍。三是小農戶數量短期內難有明顯減少。從耕地面積來看，全省耕地總面積將保持穩定，盡管近年來耕地流轉情況大幅增長，2017年底全省耕地流轉面積達2377萬畝，占家庭承包耕地面積的46.4%，2018年耕地流轉率上升至49.64%，但仍有超過一半的耕地未流轉；從人口年齡結構來看，全省59歲以下的農村常住人口占比達78.8%，按照平均預期壽命預計，未來一段時間內農戶數量仍將保持總體穩定。
但是，在我省農業現代化過程中，小農戶也存在被擠向“邊緣地位”的現象。一是已有的農業支持政策，基本上以扶持規模化的龍頭企業、大戶以及專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體為主，如2017年全省財政農林水支出中，針對新型農業經營主體的規模經營補貼就達到10.9億元，卻鮮有針對小農戶的支持政策。二是在參與現代農業的實踐中，小農戶容易陷入弱勢地位，如在生產過程中，小農戶受資金、技術制約大多只能采取傳統的技術方式進行農業生產；在市場競爭中，大多數小農戶的生產經營活動，被擠壓在收益低的農產品初級生產環節；在與新型農業經營主體和工商資本的合作中，容易遭受違約、壓價、拖欠等行為，成為利益盤剝和風險轉嫁的對象。
二、小農戶和現代農業可以融合共贏：成功案例及啟示
1、創新經營和管理方式的江西省綠能農業發展模式
從種糧大戶成長起來的江西省綠能農業發展公司，通過創新經營、管理模式，破解了“規模發展”與“分散經營”的矛盾，每年優質稻種植規模達2.1萬畝，輻射帶動周邊區域農戶2萬余戶。在推動小農戶與現代農業有機銜接方面，該模式具有以下特點。
一是創新經營模式。探索“大規模、小適度”、“大公司、小農戶”的經營形式，建立以家庭為單元的新型承包制，最大程度的提高生產效率和農民積極性；建立全托管和半托管的“土地托管”模式，全托管農戶把土地產前、產中、產后的工作交給公司，自身只需跟蹤管理，便能坐收每畝1000元純收益，半托管農戶根據服務需要，享受公司低于市場價30%的優惠服務。二是創新管理模式。將商業管理的模式推廣到種田管理上，將農田分成16個生產隊，聘請了160多名農民進行管理，各生產隊實行相互競爭、績效考核、優勝劣汰，年終給種糧能手發年終獎。三是創新與小農戶的“四重紅利”共享機制。以高于市價、動態調整、租金分紅等確保地租紅利，以種地保底工資、貧困戶保底分紅確保保底紅利，以產量獎金帶來獎金紅利，以免費提供政策性和商業性保險實現保險紅利。
2、以服務創新為核心的省內系列有效銜接模式
一是“整合、提升、返包”模式。如衡陽安邦新農業科技股份有限公司在土地流轉后，分片制定不同的科學種植培管模式，轉包農戶負責田間管理；同時建立縣、鄉、村三級平臺為農民提供全程生產服務，產品統一組織銷售，服務小農戶達20多萬戶。
二是“訂單服務”模式。由龍頭企業與農戶簽訂生產合同，農戶按企業標準種植、管理，企業提供生產社會化服務，收獲后按協議價統一收購。如衡山角山米業與衡陽縣及周邊7.3萬戶小農戶簽訂高檔優質稻生產協議，農戶負責田間管理，公司提供種、藥、肥、技、耕、插、防、收、購“九統一服務”，產出高檔優質稻由公司高于國家保護價30元/百斤收購。安仁溫氏畜牧公司提供種苗、飼料、藥物、技術，委托農戶飼養，為每20-30個家庭養殖場安排1名管理人員，為農戶提供全方位技術指導和服務，產品由公司統一收購。道州玉華鵝業公司與農戶簽訂年度供種苗、飼料、技術、銷售合同，實行保底價收購，農戶可以自由在市場上銷售，銷售價格低于保底價的，差價部分由公司補助，帶動小農戶達4500戶。
三是“站點服務”模式。服務組織通過成立分社、服務站等方式，為農戶提供輻射范圍廣、覆蓋產前、產中、產后等多環節的立體式服務。如常德錦繡千村農業合作社建立了1家縣級總社、13家鎮級分社、97家村級服務站的三級服務體系，合作社直接向一線廠家采購農資直供農戶，降低成本近20%，生產服務涵蓋全產業鏈，帶動小農戶10萬余戶。
3、幾點啟示
一是小農戶與現代農業發展可以有機銜接。盡管小農戶存在經營規模狹小、抗風險能力弱、科技推廣成本高等不足，但農戶家庭經營更能克服農業勞動監督困難，保持內在激勵、合理分工、精耕細作的優勢，因而具有旺盛的生命力，只要采取適合的方式揚長避短，小農戶與現代農業發展可以實現共贏。二是小農戶與現代農業的銜接需要借助第三方力量。為了克服小農戶與大農業、大市場的矛盾，必須利用工商資本和農業企業在項目開發、精深加工、市場開拓、品牌建設等方面的優勢，但企業與小農戶直接聯系的成本高、監督難，這就需要新型農業經營主體發揮聯結紐帶和載體作用。三是推進有效銜接離不開農業農村領域的改革創新。必須創新農業政策支持方式，在土地制度、經營制度、人才培養等方面更加重視支持小農戶；必須創新小農戶參與現代農業的方式、模式，完善土地流轉制度，積極推進經營權入股，健全新型農業經營主體與小農戶的利益聯結機制；必須創新小農戶權益保障機制，在農業全產業鏈條上進一步維護小農戶權益等。
三、進一步推動小農戶和現代農業有機銜接的對策建議
1、用好“一類資本”：發揮工商資本的引領帶動作用
工商資本和農業企業在規模經營、農業服務業、農產品精深加工業、農業品牌建設等方面具有不可替代的作用。一要進一步支持鼓勵工商資本下鄉。引導工商資本進入農戶及合作社無法承擔的關鍵環節，以及農業產業發展的薄弱環節；繼續落實稅費減免或以獎代補、用水用電優惠等鼓勵支持政策；做好工商資本下鄉后的后續服務，切實幫助解決周轉資金短缺、農業企業專門技術人才短缺等問題。二要創新小農戶和工商資本的聯結模式。推廣“公司+基地+農戶”“公司+新型農業經營主體+農戶”等服務型規模經營模式，帶動小農戶加入農業規模經營；探索工商資本與農民土地相結合的股份公司，實現利益共享、風險共擔。三要嚴格工商資本下鄉的準入與經營監管。把好農地流轉準入關，農民集體經濟組織（或村委會）有權參與審核工商企業的資格、信用、農業生產經營能力、生產計劃、流轉期限和面積、風險防范措施等，堅決制止有非農化以及有明顯圈地占地意圖、無意經營農業的工商資本進入農業；建立健全跟蹤監管機制，監管流轉土地的用途、土地租金的支付、工商資本注入農業的進度，督促工商企業按照合同約定及時兌付土地租金，切實保障集體經濟組織和農民權益。
2、夯實“一批載體”：發揮新型農業經營主體的銜接紐帶作用
新型農業經營主體是提升小農戶組織化程度、帶動小農戶邁入現代農業發展軌道的重要力量。一要繼續支持新型農業經營主體發展壯大。深入推進體制機制創新，積極開展林權、農村土地承包經營權、農民住房財產權等擔保融資，探索開展大中型農機具、商標權、專利權等抵質押物貸款，解決新型經營主體貸款難問題；深入開展經營主體示范創建活動，推進生產標準化、產品品牌化、經營規模化、管理規范化，建立優進劣出動態管理機制，對各級示范主體實行動態監測管理。二要完善新型農業經營主體與小農戶的利益聯結機制。將新型經營主體對小農戶的帶動能力，作為獲取政府扶持政策的重要衡量指標，引導新型農業經營主體與小農戶之間建立穩固的利益紐帶（如保護價收購、利潤返還、股金分紅等）；支持新型農業經營主體為小農戶提供技術培訓、市場營銷、品牌建設、生產融資等方面的服務，提升小農戶專業化生產水平。
3、完善“一項服務”：發揮農業社會化服務的支撐作用
將專業服務規模化，通過服務帶動小農戶奔向大市場，是目前引導小農戶與現代農業發展有機銜接最為便捷可行的方式。一要繼續大力發展和培育農業社會化服務組織。圍繞小農戶生產需求和農業全產業鏈條，鼓勵創新發展農業服務超市、為農服務中心、地方性專業農業協會等專業性農業社會化服務組織；通過補貼、發放服務消費券等方式加大對服務規模化的支持力度。二要拓寬農業社會化服務范圍。以產業為基礎，立足小農生產的特點和需要，為小農戶提供及時的農業政策、農技推廣、市場價格等農業信息服務；指導小農戶采用測土配方施肥、有機肥替代化肥等減量增效新技術，為小農戶提供農業科技創新和技術推廣服務；在做好機耕、播種、植保、收割采摘等服務的基礎上，支持服務組織為小農戶發展儲藏、烘干、清選分級、包裝等初加工服務，積極發展農產品電子商務，進一步完善農業保險制度，為小農戶提供農業生產和農產品流通服務。三要加強農業公共服務能力建設。探索政府購買公益性農業社會化服務；在全省普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，重點支持農業技術推廣機構在鄉鎮成立綜合型農業服務機構，并逐步建立村級服務站點；加強農業社會化服務設施建設，按照機械化要求提升田間道路、水利等基礎設施建設水平，推動城鎮物流基礎設施向農村延伸，加大農業倉儲、冷鏈物流基礎設施建設，加快農村物聯網、云計算、大數據、移動互聯等信息基礎設施建設。
4、提升“一種能力”：發揮小農戶自我發展能力的關鍵作用
提升小農戶自我發展能力，培育內生增長動力，是促進小農戶和現代農業發展有機銜接的關鍵。一要在政策措施和要素投入上更加重視小農戶。積極探索將財政補助資金以股份形式量化到農民專業合作社成員或小農戶，加大涉農金融機構對小農戶的支持力度，使小農戶獲得與新型農業經營主體平等的發展機會。二要加強對小農戶的培訓。依托現有的“陽光工程”“雨露計劃”“一村一名大學生”等農村人才培養工程，搭建田間學校等多種形式的培訓平臺，完善農業職業教育體系，加強對小農戶的技術、經營、管理培訓，提升一批有經驗、懂技術的“老農”，吸引一批有知識、想返鄉、善經營的“新農”，促進小農戶適應現代農業發展需要及農產品市場需求的變化。三要切實保障小農戶權益。建立健全農村產權交易體系，推進土地使用權、經營權公開透明的市場化交易；完善糾紛調解機制，妥善解決小農戶在土地流轉、入股、務工等方面的矛盾糾紛，保護其承包地、宅基地、集體資產收益等財產權益。
作者簡介:湖南省人民政府發展研究中心調研組 調研組組長：卞鷹 副組長：唐宇文 調研組成員：李學文、張詩逸；本報告獲得省委常委、省委秘書長謝建輝，省政協黨組成員袁新華的肯定性批示。
中國鄉村發現網轉自：《對策研究報告》2019年第1期 微信公眾號（原創）
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