導(dǎo)讀：中國新一輪黨政體制改革已推進(jìn)八月有余，有關(guān)改革的探討也持續(xù)展開。本文以近20年來縣委常委會(huì)的變化為研究對象，認(rèn)為縣委常委會(huì)規(guī)模經(jīng)歷了2006 年地方黨委換屆“減副”、2011 年地方黨委換屆“減常”和2016 年地方黨委換屆“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”的變遷過程。作者意在揭示：縣委常委會(huì)規(guī)模取決于什么因素和原則？ 哪些職務(wù)應(yīng)該由黨委常委擔(dān)任？在政治建構(gòu)與改革的新形勢下，誰能進(jìn)入縣委常委會(huì)？文章原載《理論與改革》，僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。全文轉(zhuǎn)發(fā)請注明“文化縱橫”公眾號。
縣域治理是國家治理的基石。縣級黨委常委會(huì)是縣一級工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”。改革開放以來，縣級黨委常委會(huì)規(guī)模幾經(jīng)變遷。2004 年10月，十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)……減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”要求，此后2006 年地方黨委換屆、2011 年地方黨委換屆先后經(jīng)歷了“減副”（減少副書記職數(shù)）和“減常”（減少常委職數(shù)，縮小常委會(huì)規(guī)模）等重大變革，2016 年《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆則標(biāo)志著明確的整體框架和操作原則正式形成。著眼于此，本文現(xiàn)實(shí)問題就是：為什么縣級黨委常委會(huì)規(guī)模會(huì)經(jīng)歷上述變遷？什么因素和原則決定著縣級黨委常委會(huì)的規(guī)模？ 這個(gè)問題就是本文的核心理論關(guān)切。
▍近年來縣級黨委常委會(huì)變遷歷程
1.縣級黨委常委會(huì)規(guī)模變遷
改革開放以來， 地方黨委常委會(huì)規(guī)模變遷歷程可以分為兩個(gè)大的階段。第一階段是自改革開放初期到本世紀(jì)初，關(guān)鍵詞是“增”；第二階段是2004年十六屆四中全會(huì)至2016 年《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆，關(guān)鍵詞是“減”。
第一階段，由于市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理需要，地方黨委常委會(huì)規(guī)模逐步擴(kuò)張， 其中縣級黨委常委會(huì)規(guī)模從改革開放初的五到七人增長至本世紀(jì)初的十余人（包括四到六名副書記），少數(shù)縣級黨委常委會(huì)規(guī)模甚至高達(dá)十六、十七人。然而，縣級黨委常委會(huì)規(guī)模過大并不利于加強(qiáng)和改進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，反而造成了機(jī)構(gòu)臃腫、決策弊端、職責(zé)重疊、不利于黨內(nèi)民主等諸多問題。因此，十六屆四中全會(huì)《決定》明確提出“重視縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。減少地方黨委副書記職數(shù)， 實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用......修訂地方黨委工作條例”的要求，開啟了第二階段變遷歷程。
本文主要關(guān)注第二階段， 這一階段又可以分為三個(gè)小階段：十六屆四中全會(huì)和2006 年地方黨委換屆的“減副”、2011 年地方黨委換屆的“減常”和2016 年《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016年地方黨委換屆的“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”。與此同時(shí)，從提出修訂目標(biāo)到修訂最終完成，新的《地方黨委工作條例》歷時(shí)近十二年最終出臺(tái)，這也標(biāo)志著第二階段變遷的完成。
（1）十六屆四中全會(huì)和2006 年地方黨委換屆“減副”。十六屆四中全會(huì)明確提出“減少地方黨委副書記職數(shù)”要求。在2006 年地方黨委換屆中，中央進(jìn)一步明確規(guī)定：除了少數(shù)有特殊情況的民族地區(qū)外，省、市、縣三級地方黨委配備兩名副書記，其中一名副書記擔(dān)任同級政府首長，另一名專職副書記主要負(fù)責(zé)黨建工作。這次換屆不折不扣落實(shí)了上述要求，“一正兩副”格局就此確立并延續(xù)至今。2016 年修訂后的《地方黨委工作條例》將上述要求制度化，明確規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)設(shè)書記1 名、副書記2 名”。
不過，這一階段雖然減少了副書記職數(shù)，但是中央并沒有提出明確的減少常委職數(shù)要求。實(shí)踐中，縣級黨委常委會(huì)規(guī)模只是略有下降。
（2）2011 年地方黨委換屆“減常”。2010 年10月，中組部下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好市、縣、鄉(xiāng)黨委換屆工作的通知》（中組發(fā)［2010］20 號）規(guī)定：“鞏固完善領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革成果...... 市級黨委常委職數(shù)一般為9 至11 名，縣級黨委常委職數(shù)一般為7 至9 名”，明確提出縮減要求。隨后，縣級黨委常委會(huì)規(guī)模在換屆中有較大幅度縮減（全國平均2 名左右），不過并沒有達(dá)到《通知》要求的“7 至9 名”。
例如，《湖南省委關(guān)于認(rèn)真做好市州、縣市區(qū)黨委換屆工作的通知》就規(guī)定：“20 萬人口以下的縣市區(qū)設(shè)黨委常委9 名，20 萬人口以上的縣市區(qū)設(shè)黨委常委11 名。”而在湖南全省122 個(gè)縣（市、區(qū)）中，人口不足20 萬的僅有7 個(gè)。最終，湖南換屆產(chǎn)生縣級黨委常委1330 名， 比上屆減少了256 名，縣級黨委平均仍配備常委10.9 名。
其它各省情況類似， 例如青海37 個(gè)縣級黨委換屆產(chǎn)生常委379 名，平均10.1 名；福建84 個(gè)縣級黨委換屆產(chǎn)生常委887 名，平均10.4 名；北京16 個(gè)區(qū)縣黨委換屆產(chǎn)生常委180 名，平均11.3 名，上海市17個(gè)區(qū)縣黨委換屆產(chǎn)生常委189 名，平均11.1 名。少數(shù)縣級黨委在換屆過后仍然保持著13、14 名乃至更多數(shù)量的常委職數(shù)。
（3）《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”。2016 年1 月，修訂后的《地方黨委工作條例》頒布，第二章第八條明確規(guī)定：“常委會(huì)委員名額，省級為11 至13 人，市、縣兩級為9 至11 人。”
在上述文件指導(dǎo)下， 全國地方黨委換屆工作在2016 年底前完成。從實(shí)際情況看，換屆后各省縣級黨委常委會(huì)平均職數(shù)普遍在10.5 名以上，11 名常委的規(guī)模最為常見。例如，上海14 個(gè)區(qū)縣換屆產(chǎn)生常委142 名，北京16 個(gè)區(qū)縣換屆產(chǎn)生常委160 名（由于軍隊(duì)體制改革，2016 年換屆時(shí)暫未列入武裝部長，后來才逐漸補(bǔ)全，故實(shí)際常委數(shù)量應(yīng)該再加1 名）。與2011 年換屆相比，在2016 年換屆中，縣級黨委常委會(huì)實(shí)際職數(shù)變化不大，中央要求則從“7 至9 名”上升至“9 至11 名”，并寫入《地方黨委工作條例》，成為正式黨內(nèi)法規(guī)。
2.哪些職務(wù)需要常委擔(dān)任？
在提出“減副”同時(shí)，十六屆四中全會(huì)提出了實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制要求：除專職副書記外，其他所有常委都必須擔(dān)任相應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。那么，常委應(yīng)當(dāng)擔(dān)任哪些職務(wù)？本部分暫不涉及近年來沒有發(fā)生過變動(dòng)的職務(wù)（即該職務(wù)一直由常委擔(dān)任）， 先簡要闡述近年來發(fā)生過變動(dòng)的職務(wù)，包括四個(gè)崗位。
（1）統(tǒng)戰(zhàn)部長從“入常”到“擔(dān)任或者兼任”。
2001 年，中央提出“加強(qiáng)地方統(tǒng)戰(zhàn)工作，條件合適的情況下，統(tǒng)戰(zhàn)部長由本級黨委常委擔(dān)任”要求。隨后，在非少數(shù)民族聚居區(qū)，省級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長在絕大多數(shù)省份成為同級黨委常委會(huì)的當(dāng)然成員，市縣黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長也成為同級黨委常委會(huì)的熱門人選。統(tǒng)戰(zhàn)部長入常比率在2011 年地方黨委換屆中達(dá)到高點(diǎn)，多省明確要求市、縣黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長應(yīng)由常委擔(dān)任，例如湖南省委《關(guān)于加強(qiáng)黨同黨外人士合作共事的意見》要求所有市、州、縣、區(qū)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長都要由黨委常委擔(dān)任。
不過，2015 年9 月《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一黨的建設(shè)戰(zhàn)線工作條例（試行）》頒布，相關(guān)要求卻有新的變化：“省級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長一般由同級黨委常委擔(dān)任，市、縣兩級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長由同級黨委常委擔(dān)任或者兼任。”“兼任”指黨委常委首先擔(dān)任另一個(gè)職務(wù)（例如組織部長）再兼任統(tǒng)戰(zhàn)部長，實(shí)際上降低了統(tǒng)戰(zhàn)部長“入常”要求。本次換屆后，省級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長普遍由同級黨委常委擔(dān)任，但縣級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長由同級黨委常委擔(dān)任比率大幅下降，以同級黨委常委兼任或政協(xié)副主席兼任為主。
（2）從擴(kuò)大黨政交叉任職到交叉任職有所削減。
十六屆四中全會(huì)《決定》提出“適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職”要求。此前，地方政府一般只有政府首長和常務(wù)副職兩人由同級黨委副書記和常委擔(dān)任。根據(jù)十六屆四中全會(huì)精神，2006 年地方黨委換屆作出“除政府常務(wù)副職外，還應(yīng)至少有一名政府副職由本級黨委常委擔(dān)任” 的具體制度安排。2010 年《換屆通知》再次強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)黨政交叉任職”要求。在這兩次換屆中，全國各地縣級政府普遍有政府首長、常務(wù)副職和一名副職3 人進(jìn)入同級黨委常委會(huì)。但是，2015 年《換屆通知》并未繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“黨政交叉任職”要求。在2016 年地方黨委換屆中， 普遍只有政府首長和常務(wù)副職2 人進(jìn)入同級黨委常委會(huì)。
（3）工會(huì)主席從“入常”到“不入常或兼任”。
根據(jù)中央“加強(qiáng)工會(huì)工作”的要求，全國各地自2005年開始逐步推進(jìn)工會(huì)主席“入常”。例如，在2011年地方黨委換屆中，四川省181 個(gè)縣（市、區(qū)）工會(huì)主席全部由同級黨委常委擔(dān)任，湖北省也有超過三分之二的縣（市、區(qū)）由同級黨委常委擔(dān)任工會(huì)主席。不過，在2016 年地方黨委換屆中，又發(fā)生了新變化。目前，有14 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市由專職副書記或其他常委兼任工會(huì)主席職務(wù)， 縣級工會(huì)主席普遍不再由縣級黨委常委擔(dān)任， 而是改為同級人大常委會(huì)副主任或政協(xié)副主席兼任。
（4）公安局長從“入常”到“不入常”。
2003 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》規(guī)定：“有條件的地方逐步實(shí)行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)”。此后，各地公安局長紛紛“入常”。2010 年，全國有15 個(gè)省級公安廳（局長） 由省委常委擔(dān)任，2011 年地方黨委換屆后下降為11 個(gè)。縣級安排大致類似，一般分兩種情況：其一，一人同時(shí)擔(dān)任縣級黨委常委、政府副職和公安局長三個(gè)職務(wù)；其二，一人同時(shí)擔(dān)任政府副職、公安局長兩個(gè)職務(wù)。
不過，在2016 年地方黨委換屆中，前一種情況基本消失。除西藏、新疆等穩(wěn)定任務(wù)重的少數(shù)地區(qū)外， 全國很難再見到縣級黨委常委擔(dān)任公安局長的情況。即使在省一級，目前北京市公安局長由公安部主持日常工作的副部長（正部長級）王小洪兼任，但他一直沒有進(jìn)入北京市委常委會(huì)。
3.幾個(gè)直接問題
為什么要調(diào)整縣級黨委常委會(huì)規(guī)模？ 如何理解這幾次換屆中對縣級黨委常委會(huì)規(guī)模的不同要求？為什么有的職務(wù)“入常”了？有的職務(wù)先是“入常”，后來又“不入常”了？總的來說，上述問題都統(tǒng)一于本文的理論問題“什么因素和原則決定著縣級黨委常委會(huì)的規(guī)模？ ”接下來，我們具體予以回答。
▍縣級黨委常委會(huì)規(guī)模多大為宜
1.兩個(gè)基本原則
2011 年地方黨委換屆做到了“減常”，但并未完全達(dá)到“縣級黨委常委職數(shù)一般為7 至9 名”的要求。現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍關(guān)注到了這個(gè)現(xiàn)象，其普遍推論是：“削減常委職數(shù)”損害了許多干部的利益（職級、權(quán)力），加之受“能上不能下”的官場文化的影響，因而遭遇很大阻力，導(dǎo)致并未完全落實(shí)。這個(gè)推論看起來有道理，但經(jīng)不起推敲。“減副”就是明顯反例：在2006 年地方黨委換屆中，除了西藏、新疆、內(nèi)蒙古三個(gè)自治區(qū)外，全國所有省、市、縣三級黨委都落實(shí)了“一正兩副”規(guī)定。許多副書記“就地轉(zhuǎn)任常委”，他們的級別下降了（雖然職級沒有變化，但副書記地位顯然比常委高），職權(quán)范圍大大縮小（從分管幾項(xiàng)工作變成負(fù)責(zé)某個(gè)部門工作）。因而，同樣存在“損害干部利益”情況和“能上不能下”官場文化影響，為什么“減副”就能全面落實(shí)，而“減常”就有些折扣？
顯然， 官場文化和個(gè)人利益解釋不了上述差異。事實(shí)上，更大的制度環(huán)境和地方治理需要才是決定因素。具體來說，兩個(gè)基本原則制約著十六屆四中全會(huì)以來縣級黨委常委會(huì)的規(guī)模變遷。
（1）總規(guī)模盡量縮減。黨委常委會(huì)是中國地方治理的決策中心，規(guī)模過大會(huì)降低決策效率、影響治理績效，同時(shí)還會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、資源浪費(fèi)等眾多問題。因此， 在滿足治理需要前提下，最小的規(guī)模就是最好的規(guī)模。
（2）常委分工負(fù)責(zé)制。但是，過小的常委會(huì)未必符合地方治理需要，主要制約有二：一是民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)， 不過這個(gè)原則目前還不會(huì)顯現(xiàn)實(shí)際影響；二是常委分工負(fù)責(zé)制。在“減副”同時(shí)，十六屆四中全會(huì)《決定》提出了“實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)”要求作為配套舉措。此前，縣級黨委常委會(huì)是兩級結(jié)構(gòu)，常委同時(shí)擔(dān)任某個(gè)黨政職務(wù)，副書記一般不擔(dān)任其他職務(wù)， 而是與書記一同構(gòu)成在很多時(shí)候取代常委會(huì)作為決策中心的書記辦公會(huì)，同時(shí)分管一些領(lǐng)域（涵蓋數(shù)個(gè)常委或政府副職職權(quán)范圍）。在這種結(jié)構(gòu)下，副書記主要是決策者，不太負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，常委主要是執(zhí)行者，實(shí)際決策權(quán)較少。十六屆四中全會(huì)的改革舉措減少了副書記職數(shù)，取消了書記辦公會(huì)，扁平化縣委常委會(huì)，將過去一定程度上在副書記和常委間分割的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)統(tǒng)合起來。常委分工負(fù)責(zé)制要求常委都必須擔(dān)任其他黨政職務(wù)， 常委即在整體層面是決策者，又是某個(gè)具體部門的執(zhí)行者。這樣一來，哪些職務(wù)需要常委擔(dān)任？ 一共有多少職務(wù)需要常委擔(dān)任？ 這兩個(gè)問題就成了制約縣級黨委常委會(huì)規(guī)模縮減的關(guān)鍵因素。
2.實(shí)踐中的張力
上述兩個(gè)原則在現(xiàn)實(shí)中可能發(fā)生沖突。具體來說，目前需要常委擔(dān)任的職務(wù)可以分為三類：
第一類是必須由常委擔(dān)任的職務(wù)。除“一正兩副”3 位書記是當(dāng)然常委外，根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和長期實(shí)踐形成的慣例，紀(jì)委書記、政法委書記、組織部長、宣傳部長、政府常務(wù)副職、武裝部長等6個(gè)職務(wù)也都必須由常委擔(dān)任。兩者相加就是9 名。另外，黨委辦公室主任在2011 年換屆前普遍也是由常委擔(dān)任的職務(wù)，2011 年后兩次換屆逐步退出常委會(huì)。
第二類是制度規(guī)定“條件合適的情況下，由常委擔(dān)任”的職務(wù)。這包括統(tǒng)戰(zhàn)部長、一名政府副職、工會(huì)主席、公安局長等4 個(gè)職務(wù)。不過，第一類和第二類不同之處在于：其一，第二類的制度規(guī)定處于探索中，所以存在變化，變化情況參見第二部分第2 點(diǎn)。其二，一般情況下，上述4 個(gè)職務(wù)不可能同時(shí)入常，所以不同省份會(huì)有側(cè)重不同的規(guī)定（有的側(cè)重統(tǒng)戰(zhàn)部長、有的側(cè)重公安局長、有的側(cè)重工會(huì)主席），不同縣級黨委也會(huì)根據(jù)自身“條件合適的情況”做出不同選擇。
一般來說，常委會(huì)規(guī)模小于5 人甚至3 人，才會(huì)影響集體領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)在常委會(huì)普遍還在10 人以上，因而本文還不需要考慮這個(gè)因素。
第三類是根據(jù)地方實(shí)際情況需要常委擔(dān)任的職務(wù)。這包括縣域轄區(qū)內(nèi)省級開發(fā)區(qū)黨工委書記或管委會(huì)主任、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或街道黨工委書記以及某些持續(xù)時(shí)間較長、影響大的重點(diǎn)事項(xiàng)（大型工程、脫貧攻堅(jiān)等）負(fù)責(zé)人等職務(wù)。
綜上，僅第一類職務(wù)就需要9 名常委，第二類和第三類職務(wù)一般也需要2~4 名常委。那么，在這種情況下，如何縮減常委會(huì)規(guī)模呢？ 2011 年換屆和2016 年換屆開展了多項(xiàng)探索，逐步形成了一套有效機(jī)制。
3.2011 年換屆和2016 年換屆的兩次探索
2011 年地方黨委換屆主要采取了“一人任多職”模式來緩解“總規(guī)模盡量縮減”和常委分工負(fù)責(zé)制間的張力。為了既“削減常委職數(shù)”，又保證“某個(gè)職務(wù)由常委擔(dān)任”，許多縣級黨委采取了“一名常委擔(dān)任多個(gè)職務(wù)”的做法，“縣委常委、宣傳部長、副縣長”，“縣委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長、組織部長”、“縣委常委、紀(jì)委書記、政法委書記”等都成為縣級黨委常委常見的頭銜， 少數(shù)地區(qū)還有一名常委擔(dān)任三職的情況。
從地方治理實(shí)踐看，“一人任多職” 模式適合某些領(lǐng)域， 但在另一些崗位的效果卻不太盡如人意。從組織學(xué)角度看，因?yàn)槁男胁煌毮埽栽O(shè)置不同機(jī)構(gòu)，讓不同的人承擔(dān)不同的工作。一名常委可以兼任多項(xiàng)職務(wù)， 但不同職務(wù)的職能差異卻不會(huì)消失。“一人任多職” 可能引發(fā)兩個(gè)問題：
第一， 一名常委同時(shí)要負(fù)責(zé)多塊差異較大并且任務(wù)繁重的工作， 這不僅對他的能力精力提出了過高的要求，更容易造成工作質(zhì)量的下降，整體上不利于縣級黨委職能發(fā)揮。
第二，一名常委擔(dān)任多項(xiàng)職務(wù)容易造成其中某項(xiàng)職務(wù)職能虛化。以“縣委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長、組織部長”這一任職模式為例，從實(shí)際來看，由于組織部工作相對更重要，任職常委往往更重視組織部長的職務(wù)， 容易輕視統(tǒng)戰(zhàn)部長職務(wù)，日常辦公都在組織部，統(tǒng)戰(zhàn)部日常工作由副部長主持。如此一來，不但未實(shí)現(xiàn)通過“常委擔(dān)任”促進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的期望，反而還可能弱化統(tǒng)戰(zhàn)部地位，使統(tǒng)戰(zhàn)工作從屬于組織工作。
相比之下，2016 年換屆和修訂的《地方黨委工作條例》的做法更為成熟，既鞏固了“總體縮減”成果，也為縣級黨委工作和自身建設(shè)留足了余地。
具體來說，第一，從治理實(shí)際需要和常委分工負(fù)責(zé)制要求出發(fā)，核定縣級黨委常委職數(shù)，在《地方黨委工作條例》中以立法形式將“7 至9 名”規(guī)定調(diào)整為“9 至11 名”。第二，基于過往實(shí)踐，在黨的十八大以來理順黨政關(guān)系和地方治理職能基礎(chǔ)上，調(diào)整了對統(tǒng)戰(zhàn)部長、一名政府副職、黨委辦主任、工會(huì)主席、公安局長等職務(wù)“入常”要求。
▍誰進(jìn)入縣級黨委常委會(huì)
1.基本原則
哪些職務(wù)應(yīng)由縣級黨委常委擔(dān)任？ 現(xiàn)有文獻(xiàn)在回答這個(gè)問題時(shí)不是“做算術(shù)題”就是刻舟求劍地談歷史（改革開放之初甚至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這個(gè)職務(wù)并不由常委擔(dān)任， 所以現(xiàn)在也不應(yīng)該由常委擔(dān)任），缺乏邏輯思考和理論深度。地方黨委工作條例》第二章第八條規(guī)定：“常委會(huì)委員配備，由上級黨委根據(jù)工作需要， 按照有利于貫徹執(zhí)行民主集中制、提高議事決策水平的原則決定。”因此，我們需要從縣域治理需要和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制角度回答上述問題。總的來說，“誰入常”取決于一主一輔兩個(gè)原則。
第一，主要原則：某一職務(wù)是否承擔(dān)全局性職能。縣級黨委常委會(huì)是縣域治理的決策中心，黨委常委是實(shí)際決策者。因而，“什么職務(wù)由常委擔(dān)任”首先取決于某一職務(wù)及其部門負(fù)責(zé)的工作是否具有全局意義。例如，《地方黨委工作條例》第一章第五條用列舉方式規(guī)定了地方黨委的七項(xiàng)職責(zé)，其中三項(xiàng)分別對應(yīng)宣傳、組織和政法工作， 宣傳部長、組織部長、政法委書記自然應(yīng)由常委擔(dān)任。紀(jì)委書記和武裝部長更不必說。不過，還有一些職務(wù)是否承擔(dān)全局性職能會(huì)因?yàn)橹卫硇枰偷胤近h委領(lǐng)導(dǎo)體制變化而變化，第2 點(diǎn)會(huì)有專門討論。
第二， 補(bǔ)充性原則： 某項(xiàng)工作在某地非常重要，所以需要高配常委擔(dān)任以視重視。例如，縣域轄區(qū)內(nèi)的省級開發(fā)區(qū)黨工委書記/管委會(huì)主任、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/街道黨工委書記以及脫貧攻堅(jiān)等階段性重點(diǎn)工作。
接下來，本文從這兩個(gè)原則出發(fā)，基于《地方黨委工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，闡釋近年來在“誰入常”問題上調(diào)整變化的治理邏輯。
2.縣級黨委常委應(yīng)該擔(dān)任什么職務(wù)
本文聚焦討論近年來有變化的職務(wù)（這些具體職務(wù)變化也是在近幾次換屆中縣級黨委常委會(huì)規(guī)模變遷的主要制約因素），分析其變遷原因。
（1）統(tǒng)戰(zhàn)部長
統(tǒng)戰(zhàn)部長是否“入常”是近年來地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制變遷的重要議題。歷經(jīng)十余年探索，在2015 年《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中形成了兩種不同的制度安排：“省級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長一般由同級黨委常委擔(dān)任，市、縣兩級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長由同級黨委常委擔(dān)任或者兼任。”那么，為什么會(huì)形成兩種不同的制度安排？ 為什么縣級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長可以“不入常”？
這是由統(tǒng)戰(zhàn)工作性質(zhì)和內(nèi)容決定的。與紀(jì)檢、組織、宣傳、政法等工作（其內(nèi)容和權(quán)限在省、市、縣三級相差不大）不同，統(tǒng)戰(zhàn)工作內(nèi)容和權(quán)限在不同層級存在較大差異。具體來說，根據(jù)《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第四條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象包括：民主黨派成員、無黨派人士、黨外知識(shí)分子、少數(shù)民族人士、宗教界人士、非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士、出國和歸國留學(xué)人員、香港同胞、澳門同胞、臺(tái)灣同胞及其在大陸的親屬、華僑、歸僑及僑眷、其他需要聯(lián)系和團(tuán)結(jié)的人員等十二類。由于幅員、人口和經(jīng)濟(jì)等方面的體量足夠大， 各省肯定都有規(guī)模較大的上述工作對象， 做好他們的工作對全省穩(wěn)定與發(fā)展也很重要，因此需要常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長。
縣級情況則與之不同：第一，根據(jù)“三為主”原則，民主黨派一般不在縣以下發(fā)展組織和開展活動(dòng)。第二，除少數(shù)地區(qū)外，大多數(shù)縣級黨委面臨的民族、宗教、黨外干部、港澳臺(tái)僑、非公經(jīng)濟(jì)人士等事務(wù)也較少，并且如何開展工作主要也是由上級黨委統(tǒng)籌安排，縣級統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。因此，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》做出了不同安排，而不是要求三級地方黨委“上下一般粗”。
（2）一名政府副職
這是近年來變動(dòng)最大的職務(wù)，從2001 年換屆的“不入常”到2006 年和2011年換屆的“入常”又到2016 年換屆的“不入常”。為什么“不入常”又重新成為首選方案？原因在于，在我國地方治理框架中，黨委和政府分別擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在這種結(jié)構(gòu)下，政府副職的主要任務(wù)是執(zhí)行，因而除常務(wù)副職外的其他副職進(jìn)入同級黨委常委會(huì)并不必要。并且，與黨委實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)”不同，《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第四章第六十二條規(guī)定“地方政府實(shí)行首長負(fù)責(zé)制”，過多副職進(jìn)入同級黨委常委會(huì)反倒可能影響政府首長充分行使職權(quán)，導(dǎo)致“議而不決”等問題。
（3）工會(huì)主席
近年來，工會(huì)主席也經(jīng)歷從“入常”到“不入常或兼任”的變遷。由于各種因素的影響， 特別是1990 年代國企改革中數(shù)千萬職工下崗， 工人階級的領(lǐng)導(dǎo)地位遭受了一定沖擊。2002年，黨的十六大報(bào)告重申工人階級的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)保護(hù)廣大工人權(quán)益。“工會(huì)主席入常”正是這一大背景下的配套措施。但是，工會(huì)主席在2016 年換屆中不再“入常”，并不意味著不重視工人工作了，而是因?yàn)槭舜笠詠韲簏h建、非公黨建的蓬勃發(fā)展。
具體來說，工人工作并不只是工會(huì)在做，企業(yè)基層黨組織才是工人工作最主要的載體，工會(huì)則在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)，換言之，工會(huì)工作就是基層黨建工作的一部分。在縣級黨委常委會(huì)中，書記是黨建第一責(zé)任人，專職副書記和組織部長直接負(fù)責(zé)基層黨建工作， 因而不再需要工會(huì)主席“入常”。
（4）公安局長
公安局長不宜“入常”，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)中已經(jīng)有政法委書記了。在這種情況下，公安局長入常會(huì)造成兩個(gè)問題：第一，公安局長和政法委書記同由常委擔(dān)任，擁有同等決策權(quán)，不利于政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)公檢法工作。第二，公安局長“入常”意味著具有比檢察長、法院院長更高的政治地位和實(shí)際權(quán)力， 可能破壞公檢法三方的相互制衡機(jī)制，不利于全面依法治國。因此，公安局長在2011年和2016 年兩次換屆中逐步退出常委會(huì)， 改由政府副職擔(dān)任。這一做法即能體現(xiàn)公安工作重要性，又不會(huì)破壞政法體系內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制和制衡機(jī)制。
（5）縣委辦主任
沒有任何黨內(nèi)法規(guī)或中央文件要求縣委辦主任需由常委擔(dān)任， 但過去縣委辦主任卻一直牢牢占據(jù)常委席位。唯一依據(jù)是，省市兩級黨委秘書長一般由同級常委擔(dān)任， 縣級黨委不設(shè)秘書長， 所以過去往往由縣委辦主任承襲常委席位。然而，縣級黨委與省市黨委面臨的治理實(shí)際是不同的，縣委辦主任與省市黨委秘書長（省市黨委還另設(shè)有黨委辦主任）職能也是不同的。
具體來說，第一，省市行政區(qū)域幅員和人口均遠(yuǎn)大于縣級行政區(qū)域， 省市黨委下轄機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著多于縣級黨委。第二，省市黨委（特別是省級黨委）還要管理為數(shù)眾多的國有企事業(yè)單位、高校科研機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)。總而言之，省市黨委需要處理的事務(wù)要遠(yuǎn)比縣級黨委多。所以，省市黨委設(shè)置秘書長一職協(xié)助書記統(tǒng)籌處理上述事務(wù)，需要賦予秘書長參與決策權(quán)力。但縣級黨委并不存在上述情況，所以不設(shè)秘書長。無論省、市、縣，黨委辦主任的職能都是做好同級黨委的“管家”，而決策并不需要“管家”參與。
有鑒于此，在2011 年換屆中，一些地區(qū)采取了縣委辦主任“不入常”的做法；到2016 年換屆，縣委辦主任全面退出常委會(huì)。
第（1）和第（5）項(xiàng)在不同層級的差異就是《地方黨委工作條例》中規(guī)定的縣級黨委常委職數(shù)比省級黨委常委職數(shù)少2 名的主要原因。
（6）轄區(qū)內(nèi)省級開發(fā)區(qū)黨工委書記/管委會(huì)主任和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/街道黨工委書記
下轄重要行政區(qū)域首長“入常” 也是地方黨委的常見做法，但省和市、縣兩級的情況有所不同。
具體來說，市委書記由省級黨委常委擔(dān)任的情況有三種：第一，省會(huì)城市書記；第二，非省會(huì)的副省級城市，例如深圳、青島、廈門等；第三，經(jīng)濟(jì)比重特別大的地級市，例如蘇州。
然而，縣域情況與之不同：第一，近年來城市化進(jìn)展迅速， 多數(shù)縣城轄區(qū)被劃分為數(shù)個(gè)街道辦事處，即使還是單獨(dú)建制的城關(guān)鎮(zhèn)，其重要性和經(jīng)濟(jì)比重也未必大到需要常委擔(dān)任鎮(zhèn)黨委書記。第二，在我國行政區(qū)劃中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的職能權(quán)限遠(yuǎn)小于省、市、縣，更多事務(wù)在縣級黨委政府統(tǒng)一管理下。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/街道黨工委書記一般不具有全局性職能。因此，2011 年換屆以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/街道黨工委書記普遍退出了常委會(huì)。
相比之下，轄區(qū)內(nèi)省級開發(fā)區(qū)黨工委書記/管委會(huì)主任則很有必要“入常”。因?yàn)椋谝唬鶕?jù)規(guī)定，省級開發(fā)區(qū)行政級別是正處級，與縣級黨委政府平級。第二，在現(xiàn)行地方發(fā)展模式中，普遍是舉全縣之力建設(shè)省級開發(fā)區(qū)， 希望以此帶動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)區(qū)的GDP 和工業(yè)增加值往往超過全縣總額一半。顯然，這是具有全局性職能并且非常重要的工作，其一把手“入常”理所應(yīng)當(dāng)。不過，其“入常”方式比較多樣，政府首長、政府常務(wù)副職兼任的情況較多，這也符合上述崗位的職能定位。
作者單位：中央黨校黨建部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《理論與改革》2018年第6期
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