——專訪北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張英洪博士
導(dǎo)讀：鄉(xiāng)村治理既是國家治理的基礎(chǔ)，也是國家治理的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理既包括鄉(xiāng)村的自我治理，也包含國家對鄉(xiāng)村的治理。鄉(xiāng)村治理是個大課題，必須把其放在整個國家治理結(jié)構(gòu)的框架中和社會變遷的進(jìn)程中去認(rèn)識和理解。因此，要跳出“鄉(xiāng)村看鄉(xiāng)村”，跳出“鄉(xiāng)村治理看鄉(xiāng)村治理”。那么，目前鄉(xiāng)村治理還存在哪些問題？該如何有序推進(jìn)？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張英洪博士（以下簡稱“張”）。
要加強(qiáng)鄉(xiāng)村的民主法治供給
記：中國曾是個鄉(xiāng)土社會，不過經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國的鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，那么，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村有哪些特點(diǎn)？
張：幾千年的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，形成了以皇權(quán)統(tǒng)治、宗法社會、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、儒家文化、鄉(xiāng)紳自治為主要特征的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村社會秩序。1949年以后，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和秩序被徹底顛覆。現(xiàn)在講鄉(xiāng)村治理，必須認(rèn)清其所處的基本體制結(jié)構(gòu)。
一是集體所有制。1950年，中國所有的鄉(xiāng)村，無一例外地建立了以土地為基礎(chǔ)的集體所有制。集體所有制本質(zhì)上是一種財產(chǎn)歸社區(qū)公有且由國家控制的產(chǎn)權(quán)制度安排，其基本特征是產(chǎn)權(quán)的政治性、集體性、社區(qū)性、封閉性。這是鄉(xiāng)村治理的一個產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。使集體所有制適應(yīng)市場化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，是新時代農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。
二是城鄉(xiāng)二元體制。1950年建立的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，將整個中國劃分為農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩種體制領(lǐng)域，實(shí)行城鄉(xiāng)分治，城鄉(xiāng)居民的身份、公共服務(wù)等完全不同，其最大的特征是城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等以及對公民自由權(quán)利的限制甚至剝奪。加強(qiáng)破除城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的必然要求。
記：現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)是多方面的，您認(rèn)為主要有哪些方面？
張：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)在確實(shí)面臨很多挑戰(zhàn)，我認(rèn)為主要有以下幾個方面：
一是有些政府的權(quán)力比較任性。長期以來，一些政府對村莊公共生活和私人生活實(shí)行強(qiáng)力干預(yù)，這是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)善治的最大挑戰(zhàn)。可以說，鄉(xiāng)村的自然秩序與寧靜生活，往往是被某些不受制約的政府權(quán)力打破的。只要權(quán)力不受制約和監(jiān)督，就不可能有鄉(xiāng)村的善治。習(xí)近平總書記作為國家最高領(lǐng)導(dǎo)人，提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這是我國執(zhí)政者治國理念的歷史性突破和巨大飛躍。但如何將全部公共權(quán)力納入法治軌道，真正實(shí)現(xiàn)對當(dāng)權(quán)者的制約，使當(dāng)權(quán)者不再執(zhí)迷于追求特權(quán)，而是真心實(shí)意地保護(hù)人權(quán)，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重大的時代課題。
二是外來資本的蠻橫化。對于資本的特性，馬克思在《資本論》中曾指出：“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西。”資本是現(xiàn)代社會中一種十分強(qiáng)大的力量。幾十年來，我們在對待資本上有兩種極端的傾向：一種是改革開放以前，國家與老百姓結(jié)盟，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與群眾的聯(lián)合，將資本踩在腳下，甚至徹底消滅了資本，從而也消滅了資本的危害。但沒有資本的社會，又陷入了極度的貧困之中。改革開放以來，非常重視資本的作用，但有些時候，老百姓便成為了被掠奪的對象。比如，一些地方政府為資本撐腰，公然將風(fēng)景優(yōu)美的傳統(tǒng)村落強(qiáng)行圈占，大搞旅游開發(fā)。鄉(xiāng)村的建設(shè)與繁榮，肯定需要社會資本的進(jìn)入。但如果放任外來資本進(jìn)村恣意蠻橫掠奪，鄉(xiāng)村治理就無從談起。
三是一些鄉(xiāng)村干部的為黑惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”。2017年1月19日，最高人民檢察院曾印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，強(qiáng)調(diào)要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪。我國鄉(xiāng)村的“村霸”現(xiàn)象說明，一些鄉(xiāng)村的民主法治建設(shè)還相當(dāng)滯后。加強(qiáng)鄉(xiāng)村的民主法治供給，是實(shí)現(xiàn)人民對美好生活需要的戰(zhàn)略舉措。
維護(hù)農(nóng)民人權(quán)、產(chǎn)權(quán)、治權(quán)
記：您剛才主要說了權(quán)力和資本對鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)善治的阻礙，現(xiàn)實(shí)中，還有一些政策和法律掣肘鄉(xiāng)村發(fā)展，對嗎？
張：是的。就目前而言，我認(rèn)為要在三個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的開放，否則鄉(xiāng)村難以取得應(yīng)有的治理績效。
一是集體產(chǎn)權(quán)改革要確權(quán)開放。集體產(chǎn)權(quán)的模糊性和封閉性，是市場化、城市化進(jìn)程中制約鄉(xiāng)村治理的重大產(chǎn)權(quán)障礙。在堅持土地集體所有權(quán)不變的前提下，土地的使用權(quán)完全可以依法流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓。例如，在承包地上，已實(shí)施“三權(quán)分置”，承包土地的所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，土地經(jīng)營權(quán)可以對外流轉(zhuǎn)。這就實(shí)現(xiàn)了承包地產(chǎn)權(quán)的開放。而農(nóng)村的宅基地、集體建設(shè)用地、集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股權(quán)等，在產(chǎn)權(quán)的改革開放上需要邁出新步伐。
二是公共事務(wù)管理要民主開放。農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理的封閉性，導(dǎo)致不適應(yīng)市場化、城市化進(jìn)程中人口流動的需要。在市場化、城市化進(jìn)程中，因人口的快速流動，中國農(nóng)村出現(xiàn)了兩種不同類型的村莊：一種是大量人口外出的“人口空心村”，另一種是大量外來人口聚焦的城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛村”。新時代的鄉(xiāng)村治理必須突破鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)的封閉性和社區(qū)管理的封閉性這個雙重封閉格局，實(shí)行開放式的民主治理。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度廢止后，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)由社區(qū)全體居民共同平等參與的新格局。
三是公共服務(wù)供給要補(bǔ)齊開放。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的短缺，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的最突出問題之一。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加快建立健全城鄉(xiāng)均等、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，是國家的基本職責(zé)所系，是各級政府的責(zé)任所在。要盡快使城鄉(xiāng)居民享有大致均等而可及的基本公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全國統(tǒng)籌、自由接續(xù)轉(zhuǎn)移和開放享有，確保城鄉(xiāng)居民的社會保障隨著人口走，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城有社保，市民進(jìn)村同樣享有社保。
記：就當(dāng)前鄉(xiāng)村治理遇到的問題，您認(rèn)為應(yīng)該采取哪些有效的對策？
張：新時代的鄉(xiāng)村治理，具體來說就要維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的人權(quán)、產(chǎn)權(quán)、治權(quán)。
一是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的人權(quán)。就是要尊重、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的各項基本權(quán)利和自由尊嚴(yán)。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。”要“保護(hù)人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。”我國《憲法》以及國際人權(quán)憲章對基本人權(quán)都作了明確規(guī)定。我國《憲法》已明確規(guī)定尊重和保障人權(quán)。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由的內(nèi)容十分豐富，包括平等權(quán)、自由遷徙權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)、社會保障權(quán)、生育權(quán)、環(huán)境權(quán)等基本人權(quán)，都應(yīng)得到尊重和保障。特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要切實(shí)增強(qiáng)人權(quán)觀念和法治意識，要真正把人權(quán)觀念和法治意識融入日常治理之中去。在鄉(xiāng)村治理中，如果缺乏對農(nóng)民基本人權(quán)的尊重和保障，就不可能有真正的鄉(xiāng)村善治。
二是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。就是要賦予和保障農(nóng)民享有更加充分而完整的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利可區(qū)分為集體財產(chǎn)權(quán)利和個人財產(chǎn)權(quán)利，主要包括承包地權(quán)利、宅基地和住房權(quán)利、集體資產(chǎn)權(quán)利以及其他財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、流轉(zhuǎn)不暢、保護(hù)不嚴(yán)等問題，這是導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰敗、制約鄉(xiāng)村有效治理的重要產(chǎn)權(quán)因素。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高鄉(xiāng)村治理水平，必須全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平。
三是維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的治權(quán)。就是要發(fā)展社會主義民主政治，健全現(xiàn)代國家民主治理規(guī)則，用制度體系保證農(nóng)民當(dāng)家作主。農(nóng)民的治權(quán)就是農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的權(quán)利，這是現(xiàn)代國家公民的政治權(quán)利。農(nóng)民的治權(quán)有兩個基本方面：一是參與國家和社會層面各項公共事務(wù)的治理；二是參與社區(qū)層面各項公共事務(wù)的治理。農(nóng)民的治權(quán)，應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)的發(fā)展而發(fā)展。如果農(nóng)民不能有效地參與鄉(xiāng)村治理，不能成為鄉(xiāng)村治理的主體，那么，鄉(xiāng)村治理就不可能實(shí)現(xiàn)善治。
造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子
記：十九大報告明確提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在這三個方面，該如何穩(wěn)步推進(jìn)？
張：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是政治文明的重要內(nèi)容，要真正提升鄉(xiāng)村治理水平，必須推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義法治國家，創(chuàng)造社會主義政治文明。
一是要從發(fā)展地方自治的視野看待村民自治，大力加強(qiáng)地方自治立法。我國村民自治已經(jīng)實(shí)行30年了，應(yīng)該說取得了不少成就 ，但也面臨許多突出問題。比如有的村干部淪落為“村霸”，小官巨貪，村民自治異化為干部自治，村民難以真正做到民主決策、民主參與、民主管理、民主監(jiān)督。
經(jīng)過30年的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)對村民自治進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和提升，實(shí)現(xiàn)自治的新跨越。關(guān)鍵是要從地方自治上看待村民自治，既要推進(jìn)村民自治下沉，又要提高自治的層級與水平。要明確規(guī)定地方各級的自治事務(wù)范圍，處理好官治與自治、黨權(quán)與自治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社區(qū)自治的關(guān)系。村民自治不應(yīng)只是民政部門重視和推進(jìn)的工作，而應(yīng)是國家政治文明建設(shè)的偉大事業(yè)，必須提高政治站位，推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，使村民自治制度真正有效有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來，切實(shí)保障村民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
二是要從建設(shè)法治中國的高度看待鄉(xiāng)村法治，切實(shí)推進(jìn)民主法治建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，要從法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)，重點(diǎn)是要建立健全有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的法律法規(guī)體系，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化。
為此，我想強(qiáng)調(diào)三個重點(diǎn)：第一，“三農(nóng)”工作要改變過去單純的追求增加農(nóng)民收入的傾向，要把加強(qiáng)鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)作為重中之重。要使廣大農(nóng)民在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下既過上富裕的物質(zhì)生活，又享受現(xiàn)代的民主自由。這是共產(chǎn)黨的初心和使命。第二，各級人大及其常委會要改變政府化的工作思維和方式，要圍繞鄉(xiāng)村的民主法治建設(shè)加強(qiáng)立法調(diào)研和立法工作，切實(shí)改變鄉(xiāng)村民主法治制度供給短缺和滯后的局面。各級人大代表要發(fā)揮代表民意的真正作用。這方面的空間還非常非常大。第三，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要真正帶頭樹立人權(quán)觀念和民主法治意識，特別要改變一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在抽象上高喊為人民服務(wù)，而在具象上卻損害群眾利益的現(xiàn)象；改變一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在宏觀上擁護(hù)正確描述：習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，而在微觀上卻違背正確描述：習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的現(xiàn)象。
三是要從重建道德中國的目標(biāo)看待鄉(xiāng)村德治，不斷提高道德文明水平。中國自古以來就是禮儀之邦，有以德治國的悠久傳統(tǒng)。但是，現(xiàn)在卻陷入了嚴(yán)重的道德危機(jī)。在新時代，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的德治，必須走出道德危機(jī)，重建道德中國。
第一，必須建設(shè)一個講正氣、守誠信、重品德的政府。政府的品德決定和影響社會的道德風(fēng)尚。孔子說：“政者，正也，子帥以正,孰敢不正。”社會道德的淪喪，許多情況是由于政府對社會道德的破壞造成的。比如，一些政府的朝令夕改、不講誠信、掩蓋真相、懲善揚(yáng)惡、腐敗濫權(quán)等行為，都是造成社會道德淪喪的重要原因。
第二，必須建設(shè)一支講道德的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，打造有道德的社會精英群體。孔子說：“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)必偃。”各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及社會其他精英群體的道德水準(zhǔn)高低，直接影響整個社會風(fēng)氣的好壞。上梁不正下梁歪。如果一個社會的精英群體都腐化墮落了，我們就不要指望社會道德的好轉(zhuǎn)。
第三，必須建設(shè)一批致力于社會道德建設(shè)的社會組織和鄉(xiāng)賢君子。建設(shè)一個道德中國和道德鄉(xiāng)村，單靠政府是不行的，必須激活社會的力量，大力發(fā)展致力于社會道德建設(shè)的各種社會組織，大力造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子。政府要還權(quán)于社會，實(shí)行政社分開，讓社會在法治的環(huán)境中自主成長，使社會充滿正氣與活力。
人物介紹： 張英洪，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題研究中心研究員。主要著作有《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》《農(nóng)民權(quán)利論》《農(nóng)民、公民權(quán)與國家》《認(rèn)真對待農(nóng)民權(quán)利》等。（記者 化定興）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《清風(fēng)》雜志第102期
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