2015年8月，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。2016年3月，中國人民銀行等五部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），部署在全國232個縣（市、區）開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作。按照改革試點安排，此項改革試點已于2017年底結束。
去年以來，筆者對部分試點地區進行了調研走訪，發現此項改革在實際操作中出現了不少與改革意圖不符的非意圖結果，未來擴大試點或推廣過程中要予以重視。
一、對此項改革的基本認識
理解農村土地經營權抵押貸款試點，關鍵是要把握四條：即抵押什么、誰來放貸、貸款用途、期限利率。這四條也是評價試點中經驗與問題的基準。
第一，抵押什么。本次改革是在“三權分置”框架下對農村承包土地的經營權抵押貸款的試點，即抵押的是土地經營權。根據《暫行辦法》，符合規定條件、通過家庭承包方式依法取得的土地承包經營權和通過合法流轉方式獲得的承包土地的經營權均可作為抵押物。
第二，誰來放貸。《指導意見》規定，“金融機構要在財務可持續基礎上，按照有關規定自主開展“兩權”抵押貸款業務”，“人民銀行要支持金融機構積極穩妥參與試點”。除此之外，兩份文件再未對貸款人資格作出限制。這意味著銀行業金融機構均可按規定開展農村承包土地的經營權抵押貸款業務。
第三，貸款用途。《指導意見》明確指出“鼓勵對經營規模適度的農業經營主體發放貸款。”根據《暫行辦法》，“承包土地經營權抵押貸款應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途”。可見，土地經營權抵押貸款應向適度規模經營主體傾斜，并主要用于農業生產經營。
第四，期限利率。在期限上，《指導意見》要求，“鼓勵金融機構在農村承包土地的經營權剩余使用期限內發放中長期貸款，有效增加農業生產的中長期信貸投入。”在利率上，按照《暫行辦法》的規定，貸款人應應參考同期同檔次基準利率，結合借款人實際情況，合理自主確定貸款利率。
二、改革試點出現“非意圖結果”
筆者發現，對標以上四個方面，各地在實際操作中都存在不小的偏差。
一是流轉的土地經營權抵押難。在很多試點地區，通常只有通過家庭承包方式取得的土地承包經營權能夠用于抵押貸款，流轉取得的土地經營權難以用于抵押。因為《指導意見》和《暫行辦法》規定流轉土地的經營權抵押需經承包戶同意，但我們調研發現，實際操作中流轉土地的承包戶幾乎不可能同意別人將土地抵押給銀行。這就造成了土地經營權抵押貸款的“中梗阻”，結果真正對資金有需求的新型農業經營主體難以在改革中獲益。如果這一問題不解決，則意味著此項改革在實際意義上宣告破產。
二是國有大銀行參與積極性低。盡管按規定所有的銀行業金融機構都可以參與發放貸款，但國有大行和股份制銀行考慮到風險防控、業務利潤等方面因素對此項業務望而卻步。其根本原因在于這些銀行直接受總行管理，不少試點地負責人坦陳“協調它們參與有難度”。大多數省份只有地方法人性質的農村信用社、農村商業銀行、村鎮銀行參與了改革試點。這就帶來兩個問題：一方面，利率、期限、條款都由銀行說了算，貸款農戶缺乏談判權和選擇權。另一方面，參與試點的銀行可能出現授信不足、風險集中的問題。調查過程中，不少地方參與試點的銀行表示貸款授信相當緊張，難以支撐全年業務量。
三是消費貸款多，生產貸款少。此項改革的初衷主要是為了解決規模經營主體的資金問題，但實際操作中一半以上都是消費性貸款。我們在不少地方的調研中發現，不少農民以生產名義貸款，實際用于蓋房、治病、婚喪嫁娶等消費，還有相當一部分是貸款做生意，真正用于農業生產的貸款比例不高。這與“增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入”的改革指導思想背道而馳。這一問題與上述第一條問題緊密關聯，如果能解決流轉獲得的土地經營權抵押貸款問題，那么生產性貸款的比例會大幅提升。同時，消費性貸款于生產無益、于致富無助，且風險很大，試點階段有必要采取措施予以嚴格控制。
四是貸款期限短，貸款利率高。調查發現，各地土地經營權抵押貸款的期限都偏短，時間長的不過5年，時間短的則只有1年。貸款期限受到剩余承包期、流轉合同期、流轉費用支付等多方面條件的限制。特別是“二輪”承包后土地承包經營權如何續期的問題至今得不到明確，一定程度上對此項改革帶來影響。同時，目前土地經營權抵押貸款的利率偏高，有的地方月息年利率達到7-8%，遠遠高于商業銀行基準利率。江蘇泗洪對解決這一問題有積極經驗，該縣對發放“兩權”抵押貸款年化利率低于6%或基準利率上浮低于30%的銀行，由縣財政給予發放額2%的補貼，有效激勵了銀行降低貸款利率。
總體看，試點地區改革的熱情和成效值得肯定。以上存在的問題都有其客觀原因，并非操作失當造成，也非某一試點地憑一己之力能夠解決，需要在頂層設計上有所調整。
三、改進建議
按照最初設計，本次改革試點到2017年底結束，考慮到目前存在的若干問題，建議調整相關政策后再開展一段時間試點，為下一步推廣積累充足經驗。
一是對土地經營權抵押需承包戶同意這一政策條款進行調整。事實證明，要說服承包戶同意將其流轉出去的土地經營權用于抵押存在極大困難。建議對現行政策中相關條款進行調整，在貸款人能夠提供土地流轉合同及流轉費用支付憑證的情況下，不再強制要求抵押需原承包戶同意。但對抵押率、實際貸款額度和期限從嚴掌握，以此控制風險。
二是推動國有銀行和股份制銀行參與改革試點。建議中國人民銀行進一步明確要求，督促各國有銀行、股份制銀行積極參與改革試點，并靈活運用金融激勵政策提升銀行參與的積極性。
三是加強貸款用途核查，嚴控消費性貸款。地方銀行業金融機構在辦理貸款業務時要對貸款真實用途進行嚴格核查，并接受社會監督，嚴控將土地經營權用于消費性貸款。人民銀行地方分支機構要定期對貸款用途進行抽查和監督。
四是督促試點地區落實風險補償基金和貼息政策。國務院有關部門要督促各試點地區盡快落實風險補償基金和貼息政策，建立土地經營權抵押貸款風險緩釋及補償機制，激勵銀行延長貸款期限、降低貸款利率。
作者系中國社科院政治學研究所助理研究員
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察網
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