摘要:農村土地經營權抵押貸款涉及農村土地制度改革和農村金融體制改革，是全面深化農村改革的重要內容。長期以來，農村信貸市場發展相對滯后，城鄉差距難以收斂，農地經營權抵押貸款的試點推行有利于破解這一困局。文章通過對浙江和黑龍江兩省的實地調研數據進行實證分析，發現農地經營權抵押貸款能夠有效緩解兩省農戶的融資需求，但也存在貸款期限錯配和小規模農戶緩解效果相對不明顯的問題。文章進一步利用雙變量Probit模型分析影響貸款供需的因素發現，兩省土地確權頒證對供給與需求都有顯著正向影響，其他因素的影響不盡相同。
關鍵詞:土地經營權;抵押貸款;融資約束;融資效果;土地確權
引言：城鄉二元體制使農村和城市兩個市場長期割裂，相較于城市信貸市場高速發展并逐步趨于成熟穩定的形勢，農村信貸市場的發展相對滯后，且長期處于資金凈流出狀態。從2004年以來，歷年中央“一號文件”始終聚焦于“三農”問題。2015年，中央“一號文件”提出繼續穩步推進農村土地改革試點和農村金融體制改革。農村土地經營權抵押貸款的試點和推廣正是基于農村土地“三權分置”改革以及開展“兩權”抵押擔保貸款試點的農村金融體制改革的支撐。土地在農村具有社會保障的功能，同時，其抵押貸款存在相關法律的約束。土地雖然是農戶最重要的財產，卻由于其集體所有性質而缺乏作為抵押物的條件，這使缺乏自有資金的農戶在尋求正規金融機構融資時普遍存在約束。而隨著家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等形式的新型規模化經營主體的發展，農戶融資需求不斷增強，農村土地經營權抵押貸款成為破解農戶融資約束的重要嘗試。通過對農地經營權抵押貸款緩解農戶因缺乏合格抵押物而造成融資約束的效果進行評價，可以更好地了解其在彌補農戶融資過程中的不足和提高農戶貸款可得性中所發揮的積極作用，這也是本文研究的重點。
農村土地經營權抵押貸款已逐漸成為研究熱點，現有文獻主要是基于農戶農地經營權抵押貸款的可得性以及參與意愿開展相關研究。Feder對泰國1980年代早期的研究表明，土地抵押降低了正規金融機構對農戶的評估成本，因而有助于提高農戶貸款的可得性。Pal發現，印度農戶擁有的土地價值越高，越容易從正規金融機構獲得貸款。Carter等通過對巴拉圭土地產權的研究認為，土地改革受益者中，富裕的大規模生產者占大多數。張龍耀和楊軍通過理論模型推導得出，在農戶風險偏好水平不能被金融機構識別時，農村土地產權和抵押制度改革并不能確保農戶貸款可得性的提升。黃慧春通過對試點地區調研數據分析指出，農地抵押貸款對小規模農戶的信貸約束緩解作用較小，大規模農戶及優質存量客戶是金融機構貸款的發放對象。在農戶參與意愿的研究方面，林樂芬認為，農戶由于缺乏有效抵押物，因而對于通過農村土地承包經營權抵押進行貸款的需求相當迫切，經濟發達地區的村莊表現得更為明顯。曾慶芬、劉盈和申彩霞分別對成都市和重慶市農地抵押融資意愿進行了分析，指出農戶的主要收入來源以及有無正規信貸經歷都會對產權抵押貸款產生顯著影響，耕地面積和經濟活動類型對于農戶融資意愿影響最大。肖軼等通過實證分析認為，農業收入占家庭總收入占比對抵押融資的意愿有顯著的正向影響。于麗紅等通過對遼寧省385位農戶的樣本分析認為，農戶經營的土地面積和家庭收入水平與參與農村土地經營權抵押融資的意愿正相關。黎毅等認為農戶兼業程度越高，其貸款的意愿和獲得貸款的可能性都會越高。于麗紅等研究表明，土地經營面積增加會提高農戶的融資意愿，農戶家庭收入水平對不同經營規模的農戶貸款意愿都有正相關關系，并且社會關系對大規模農戶的影響較顯著。
盡管當前對于農地經營權抵押貸款的可得性以及參與意愿的研究已較完善，但缺乏在農地經營權抵押貸款需求與供給深入分析基礎上對其緩解農戶融資約束效果的分析評價。本文結合不同試點地區(浙江省嘉興市、湖州市以及黑龍江省的齊齊哈爾市和綏化市)數據實證分析影響農地經營權抵押貸款的需求與供給的因素，同時結合試點地區農業的基礎與特色、土地資源稟賦以及農村金融發展水平，為更好發揮農地經營權抵押貸款緩解農戶融資約束效果提供參考。
一、農村土地經營權抵押貸款緩解農戶融資約束的效果分析
1.數據來源說明
本文所用數據來源于國務院發展研究中心農村部于2014年10—11月對浙江省嘉興市、湖州市以及黑龍江省齊齊哈爾市和綏化市的實地調研。此次調研在浙江省共發放問卷334份，收回有效問卷322份，其中嘉興市有效問卷為163份，湖州市有效問卷為159份;在黑龍江省共發放問卷333份，收回有效問卷236份，其中齊齊哈爾市有效問卷為128份，綏化市有效問卷為108份。
2.被調研地區農地經營權抵押貸款概況
4個被調研地區的農村土地經營權貸款試點工作在全國范圍內都位于前列，而且相關的試點工作都卓有成效，嘉興市的海鹽縣和嘉善縣、湖州市的長興縣和德清縣、齊齊哈爾市的克山縣、克東縣和訥河市以及綏化市的蘭西縣和慶安縣都被納入中國人民銀行等五部委聯合下發的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣(市、區)名單》。
嘉興市和湖州市位于浙江省東北部，兩市的經濟結構較為相似(見表1)，第一產業產值比重都在5%左右。湖州市鄉村總人口為210.78萬人，耕地總面積達215.72萬畝，鄉村人口人均耕地面積為1.02畝。嘉興市鄉村總人口為271.41萬人，耕地總面積達311.02萬畝，鄉村人口人均耕地面積為1.15畝。兩市的農村居民人均可支配收入水平也較為相近，分別為22404元和23689元。
黑龍江省齊齊哈爾市和綏化市兩市相鄰，都是全國重要的商品糧基地、草食畜牧基地、農牧產品基地和綠色食品基地，第一產業產值占有較大比重(見表2)。兩市農村居民人均可支配收入略高于10000元。綏化市鄉村人口人均耕地面積為7.06畝，齊齊哈爾市鄉村人口人均耕地面積為10.09畝。
數據來源: 湖州市統計局、嘉興市統計局 2015 年統計年鑒和同花順 iFinD 數據庫。
湖州市和嘉興市通過積極引導土地流轉使農村土地集中連片，實現規模化經營，為土地經營權抵押貸款的實現奠定了良好的基礎條件，并且通過構建市、縣區、鄉鎮三級農村土地流轉服務網絡，推進農村土地的登記、確權和發證工作，為規范化開展土地流轉經營權抵押貸款提供了良好基礎。2010年，中國人民銀行湖州中心支行和湖州市有關部門根據2009年浙江省聯社出臺的《浙江省農村合作金融機構土地承包經營權流轉貸款管理辦法》陸續出臺多項指導意見引導各縣區農村合作金融機構嘗試開展此類業務。2010年4月，湖州市長興縣聯合村鎮銀行首次推出了農村土地流轉經營權抵押貸款試點。嘉興市于2011年先后出臺了《嘉興市農村土地流轉經營權登記管理辦法(試行)》《嘉興市農村土地流轉經營權抵押專項貸款實施辦法(試行)》等抵押貸款專項管理辦法，積極引導金融機構開展農村土地經營權抵押貸款業務。
黑龍江省于2010年出臺了《農地經營權抵押貸款的試行辦法》，并將綏化市、肇東市、齊齊哈爾市、克山縣和依安縣等6市(縣)作為首批試點縣(市)。在總結2010年試點經驗的基礎上，進一步深入調研，在吸收農戶、專業合作社、金融機構以及法院等多方意見的基礎上，2014年4月11日，黑龍江省金融辦、省發改委和人民銀行哈爾濱中心支行聯合印發了《關于深入推進農村土地經營權抵押貸款工作的通知》，標志著《黑龍江省農村土地經營權抵押貸款暫行辦法》正式出臺。
基于以上對被調研地區農地經營權抵押貸款開展情況，結合實證分析可行性的考慮，本文將浙江省嘉興市和湖州市的數據作為第一組數據，黑龍江省齊齊哈爾市和綏化市的數據匯總作為第二組數據，進行匯總分析。
3.樣本農戶主要特征
關于被調查樣本農戶的類型，浙江省農業合作社農戶所占比例最大，其次是家庭農場、專業大戶和普通農戶;黑龍江省專業大戶所占比例最高達42.37%，其次是合作社農戶、家庭農場和普通農戶(見表4)。
數據來源: 根據國務院發展研究中心農村部實地調研數據整理。
表5為樣本農戶特征的統計性描述，其中性別是0或1變量，其中男性為1，女性為0。其余變量皆為連續性變量。浙江省湖州市和嘉興市被調查農戶的平均年齡為45.4歲，其中男性比例為91.6%，平均受教育年限為10.85年，平均土地經營面積約為388.92畝，設施農業平均占比達30.2%，勞動力投入平均水平為31.205人，農戶平均經營利潤為81.252萬元。黑龍江省被調查農戶的平均年齡為45.3歲，其中男性占比為96.6%，平均受教育年限為10.828年，平均土地經營面積為3540.521畝，設施農業平均占比達4.6%，勞動力投入平均水平為24.839人，農戶平均經營利潤為119.44萬元。
4.農戶生產經營活動資金缺口情況
通過計算調研數據中2012—2014年農戶生產經營投入以及相應毛收入可以發現，盡管浙江省存在資金缺口(生產經營投入大于經營毛收入)農戶的比例呈逐年下降的趨勢，由2012年的47.47%下降到2014年的38.67%，但仍相對處于一個較高的水平。雖然經營性資金缺口不一定會導致農地抵押貸款需求，一些農戶可以使用自有流動資金，但仍存在一部分農戶缺乏自有資金或者獲取其他借貸資金困難的情況，因此這部分農戶的貸款需求是普遍存在的。相較而言，黑龍江省被調查農戶存在資金缺口的比例較低，但是平均資金缺口這一指標呈逐年上升趨勢，由2012年的130.07萬元上升到2014年的249.59萬元。
表6 2012—2014 年生產經營活動存在資金缺口農戶占比及缺口規模
5.農村土地經營權抵押貸款緩解農戶融資約束的效果
浙江省湖州市和嘉興市的322戶農戶中，對農村土地經營權抵押貸款有需求意愿的有216戶，占322戶農戶的67.08%，這表明農戶對此類貸款的需求較顯著，而其中需求得到滿足，即金融機構向其發放農地抵押貸款的有79戶，占有需求意愿農戶總數的36.57%。雖然這一比例處在較低水平，但進一步分析發現，未得到滿足的137戶農戶中有110戶通過其他方式獲得了資金。黑龍江省齊齊哈爾市和綏化市被調查農戶有貸款需求意愿的有185戶，占總農戶的78.39%，其中有95戶農戶的貸款需求得到滿足，占有需求意愿農戶總數的51.35%，高于浙江省農戶的滿足程度，體現出黑龍江省農地經營權抵押貸款相對較高的需求度和滿足度。
表7 不同類型農戶獲得農地經營權抵押貸款的戶數及占比
結合農戶類型與農地經營權抵押貸款獲得情況進行分析發現(見表7)，浙江省被調研農戶中合作社農戶獲得貸款的農戶數遠高于其他類型的農戶，占所有獲得貸款農戶數的56.96%，其次分別是專業大戶、家庭農場農戶和普通農戶，其中普通農戶獲得貸款的僅為7戶，占總數的8.86%，通過橫向對比普通農戶數占總被調研農戶數(見表4)可見，浙江省普通農戶相較于規模化經營的其他類型農戶獲得貸款的比例較低。黑龍江省被調研農戶中合作社農戶和專業大戶獲得貸款的農戶數較多，分別占總獲得數的38.95%和37.89%，其次是家庭農場農戶和普通農戶，盡管普通農戶占10.53%與家庭農場農戶占12.63%的差距不大，但是結合這兩個類型農戶占總被調研農戶的比例來看，普通農戶獲得農地經營權抵押貸款的相對比例還是最低的。
進一步分析，浙江省和黑龍江省獲得農村土地經營權抵押貸款最大貸款額分別為2650萬元和3000萬元，最小貸款額分別為5萬元和2萬元，戶均貸款額浙江省為200.474萬元，遠高于黑龍江省的120.892萬元，平均貸款期限分別為1.526年和1.309年。兩省農村土地經營權抵押貸款期限為1年的占比都在85%以上(如圖1所示)，這說明農村土地經營權抵押貸款在貸款期限上以短期為主。浙江省農村土地經營權抵押貸款平均利率為6.90%，遠低于黑龍江省的9.98%，同時，浙江省農地經營權抵押面積占總經營面積的均值以及貸款評估時考慮地上附著物價值的比例都明顯高于黑龍江省。黑龍江省貸款評估考慮地上附著物價值的比例較低與其設施農業建設比例較低有關，其平均建有設施的農地面積僅為4.6%。
數據來源: 根據國務院發展研究中心農村部實地調研數據整理。
通過以上數據分析可知，農地經營權抵押貸款在一定程度上緩解了農戶由于缺少合格抵押物而導致的正規金融約束，但也存在普通農戶獲得農地經營權抵押貸款的相對比例較低的問題。在貸款利率方面，浙江省農地經營權抵押貸款利率與同期央行貸款基準利率較為接近，而黑龍江省平均貸款利率水平較高。同時兩省農地經營權抵押貸款都存在期限過短的問題，1年期貸款比例在85%以上。這些貸款除了用來支付土地租金、引進新技術及新品種等、購買化肥、飼料、農膜等農業生產資料、支付人員工資外，還被用來進行農業生產基礎設施建設投資，浙江省被調研農戶將1年期貸款投入農業生產基礎建設的超過50%，黑龍江省這一比例過48%，這些投入都屬于長期投資，因此存在貸款期限錯配的隱患。
二、農村土地經營權抵押貸款供需影響因素分析
1.模型選擇
本文采用似不相關雙變量Probit模型對影響農地經營權抵押貸款供需狀況的影響因素進行分析。在農地經營權抵押貸款模式下根據需求和供給構成組合。
2.變量說明
對于解釋變量需要說明以下幾點，一是設施農業面積占比，指有設施(包括大棚、溫室)種植的面積、畜禽舍/水產養殖的生產設施用地面積和倉庫、管理和生活用房及配套基礎設施面積之和與目前實際經營的土地面積之比，由于設施農業建設和維護也對資金存在著更大需求，并且作為抵押物時其價值相較普通農地更高;二是農業收入水平，受調研開展時間因素的影響，是指農戶根據2014年前10個月的收入并參考過往全年的收入水平而做出的預估值;三是社會關系，指被調查農戶是否當前或曾經擔任村干部。
3.實證分析與結果討論
本文運用Stata12.0分別對浙江省和黑龍江省農村土地經營權抵押貸款需求和供給這兩個變量進行雙變量Probit模型估計，結果如表10所示。
以上兩個雙變量Probit模型通過沃爾德檢驗顯示都拒絕ρ=0的原假設，即農地抵押貸款需求方程與供給方程存在相關性，兩者之間存在顯著影響。
浙江省湖州市與嘉興市農地經營權抵押貸款需求模型的估計結果顯示，實際經營土地面積、設施農業面積占比、土地經營權頒證和收入水平對農戶農地抵押貸款需求有顯著的正向影響。由此可得，農戶經營土地面積越大，收入水平越高，尤其是設施農業建設力度越大，抵押貸款需求越高，即表現為大規模、專業化農戶對農地抵押貸款資金的需求更強烈。而年齡、勞動力投入對貸款需求有顯著的負向影響，這可能是由于勞動力投入增加對設施農業的固定資產投入以及機械化設備的購買形成替代效應，對大額資金的一次性集中投入需求減小。農地經營權抵押貸款供給模型的估計結果顯示，受教育年限、土地經營權頒證和土地集中連片對金融機構提供農地經營權抵押貸款有顯著的正向影響，受教育年限、取得土地經營權證和獲得抵押物的認同度、土地是否集中連片都影響金融機構的供給意愿。
黑龍江省齊齊哈爾市和綏化市農地經營權抵押貸款需求模型的估計結果顯示，年齡、受教育年限、土地經營權頒證和土地集中連片對農戶的農地抵押貸款需求有顯著的正向影響。農戶年齡越大、受教育年限越長、農地獲得確權頒證和可集中連片規模化經營都會增加農戶對農地經營權抵押貸款的需求。而收入對其需求有顯著的負向影響，高收入水平使農戶有更多的經營資金結余，從而減弱了對抵押貸款的需求。農地經營權抵押貸款供給模型的估計結果顯示，受教育年限、實際經營土地面積、土地經營權頒證和社會關系對金融機構提供農地經營權抵押貸款有顯著的正向影響，受教育年限越高、實際經營土地面積越大、抵押土地獲得經營權證以及農戶的身份(當前或曾為村干部)都會使金融機構優先考慮為其提供貸款。
通過對兩省農村土地經營權抵押貸款需求和供給雙變量Probit模型估計結果分析可知，在需求函數的影響上，土地經營權頒證和土地集中連片都對其有顯著正向影響，而年齡和收入水平對其影響相反。土地確權頒證對供給與需求都有顯著正向影響，土地確權頒證有利于推進農地經營權抵押貸款的程序化、制度化、規范化，保護農戶與金融機構借貸雙方的合法權益。浙江省被調研農戶年齡越大則其貸款需求越低，而黑龍江省則相反，形成這一結果的原因，可能是黑龍江省作為中國的產糧大省，被調研農戶中有96.55%以種植糧食為主，農戶的年齡增長伴隨著糧食作物種植經驗的不斷積累，降低了由于種植經驗欠缺帶來的相關風險，而浙江省被調研農戶種植糧食、蔬菜、水果、花卉以及從事養殖業的占比較為均衡，農戶以市場為導向來決定其經營項目，年輕農戶更適應這種快速變化的市場，風險偏好更高，從而對貸款需求越高。浙江省被調研農戶收入水平越高，其貸款需求也越高，而黑龍江省則相反，形成這一結果的原因可能是浙江省被調研農戶經營規模遠小于黑龍江省，更高的收入水平使其有進一步擴大經營規模的傾向，這就需要更多的資金投入滿足經營規模的擴張。在供給函數的影響上，黑龍江省社會關系對其有顯著的正向影響，而浙江省則不顯著，這說明黑龍江省農地經營權抵押貸款供給對象的選擇有一定偏向性，基于血緣與地緣的傳統鄉土社會關系還在黑龍江省農村地區發揮著較大的影響力，而浙江省社會關系對于取得農地經營權抵押貸款的影響不顯著，體現了浙江省經濟市場化水平較高，同時兩省在貸款利率水平上的較大差距也從側面印證了這一點。
三、結論及政策建議
1.主要結論
農村土地經營權抵押貸款緩解農戶融資約束效果較明顯，但不同地區針對不同農戶群體存在差異性。本文通過對調研數據定量分析，證明農地經營權抵押貸款在一定程度上緩解了農戶由于缺少合格抵押物導致的正規金融約束。浙江省湖州市與嘉興市有農地經營權抵押貸款需求意愿的農戶有36.57%得到滿足，而黑龍江省農戶的滿足率高于浙江省，達到51.35%。同時，普通農戶即小規模經營農戶獲得貸款的比例遠低于規模化經營農戶。
農戶所獲得農村土地經營權期間較短，缺乏長期資金支持，并存在期限錯配風險。獲得農地經營權抵押貸款的被調研農戶中絕大多數的貸款期限為1年，具體來看，浙江省和黑龍江省1年期貸款占比分別為85.3%和91.3%，而浙江省被調研農戶中獲得貸款后用于農業生產基礎設施建設投資的超過50%，黑龍江省農戶獲得貸款后用于購置農業機械設備的超過48%，這都屬于長期投資，由此可能存在期限錯配的隱患。
從兩省的實證結果來看，影響農地經營權抵押貸款供給與需求的因素不盡相同，各有特點，但是土地確權頒證對供給與需求都有顯著正向影響，土地確權頒證有利于推進農地經營權抵押貸款的程序化、制度化、規范化，保護借貸雙方的合法權益。應注意到，基于血緣與地緣的傳統鄉土社會關系在黑龍江省農村地區還發揮著較大的影響力，而地處東部沿海發達地區的浙江省由于市場化程度較高，傳統鄉土社會關系作用相對不顯著。
2.政策啟示
(1)明確政府定位
全面推進農地確權、登記和頒證工作。政府尤其是基層政府應正確定位自身在推進農地經營權抵押貸款工作中的作用，不搞層層下達規模指標的非市場的行為，也不承諾對金融機構面臨的風險兜底，防止扭曲金融市場降低效率。政府應定位為政策引導者、障礙掃除者、農戶與金融機構的對接者和規范制度的監督者。
(2)推進配套服務體系建設
首先，要破除相關法律限制，避免農村土地經營權抵押貸款試點地區先天性的法律缺位，一旦農地抵押貸款出現相關糾紛，在處理上就會面臨無法可依的窘境。其次，建立農地經營權抵押登記和流轉交易一站式服務平臺，農地經營權抵押貸款過程中各類服務分散，農戶進行農地經營權抵押貸款需要在不同部門登記辦理相關手續，提高了農戶借款的操作成本。最后，應深化農業保險的廣度與深度，甚至可以建立農地經營權抵押貸款的強制保險制度，同時在財政資金上給予一定撥付額度以建立風險保障基金，并為積極開展農村土地經營權抵押貸款的金融機構給予一定的政策照顧。
(3)金融機構合理設置貸款期限
農業生產經營有其特殊性，種植果木、花木等經濟作物農作物或是建設大棚、滴灌等農業設施以及采購大型農機設備，都需初期大成本投入，而回收期較長，短期貸款無法滿足回報期較長的資金需求，易造成期限錯配，影響農戶經營活動長期穩定開展。因此，發放農地經營權抵押貸款的金融機構在設置期限時應充分考慮農戶的貸款用途，并結合土地經營權剩余期限統籌考慮，合理設置本息償還方式以及展期條款。
(4)引導農業規模化、專業化經營
培育和發展新型農業經營主體，以實現農業生產的專業化、適度規模化，調整提升農業結構，增加農戶持續收入，促進土地經營權抵押貸款發展。首先，規模化、專業化經營的土地經過平整以及農業配套設施建設，提升了其作為抵押物的價值。其次，規模效應可降低金融機構向農戶發放貸款的貸前審查以及貸后監管成本。再次，農業專業化經營可在一定程度上降低經營風險。最后，通過實現農業規模化、專業化經營來降低經營失敗帶來的社會不穩定風險。數量較大的土地經營權流出方的小農戶在轉讓經營權時獲得了相應的資金，即使發生違約，金融機構處置作為抵押物的土地經營權也不會影響土地流出農戶的正常生活。
作者簡介：趙丙奇，寧波大學商學院教授，研究方向:農村金融。
本文系浙江省哲學社會科學規劃項目(15NDJC070YB);寧波市軟科學項目(2016A10063)的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自：《社會科學戰線》2017年第7期 微信公眾號（原創）
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