——基于15個試點縣(市、區)的分析
摘要：農村土地制度改革中,宅基地制度是最為獨特、最為敏感,也是最難以決斷的一項。中國地區發展差異巨大,宅基地制度改革應當梯度推進,分類實施。本文從人口、經濟發展、資源稟賦和土地管理水平4個方面分析了影響宅基地制度改革的基底條件,并以15個試點縣(市、區)為例進行實證研究,提出了以青海湟源、西藏曲水和安徽金寨為代表的基本保障型,以江蘇武進、陜西高陵、福建晉江和新疆伊寧為代表的規范管理型,以四川瀘縣、江西余江、湖北宜城、寧夏平羅和湖南瀏陽為代表的有償退出型,以云南大理、天津薊縣和浙江義烏為代表的市場主導型4種不同類型的宅基地改革路徑選擇,為宅基地制度改革在全國范圍的推開提供參考。
中國現行的宅基地制度誕生于1949年之后的土地改革運動, 期間經歷了從私有到集體所有、由自由流轉到流轉受限的過程。現行宅基地制度特征可以概括為“集體所有、依成員無償分配和使用、限制流轉”, 這種制度安排為中國工農業發展、保障農民居住權利、穩定農村發展發揮了重要作用。但隨著社會轉型和經濟社會體制改革不斷深入, 農村、農民不斷分化, 現行宅基地制度越來越不適應現實的需要, 面臨著閑置浪費與緊缺違建共存、隱形交易多而缺乏規范管理等諸多問題。針對這些問題, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 (中辦發[2014]71號) 提出, 以切實保障和維護農民宅基地權益為出發點和落腳點, 建立健全“依法公平取得、節約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度, 并選取天津市薊縣等15個縣 (市、區) 進行改革試點。中國幅員遼闊, 不同地區基礎條件和發展階段差異巨大, 宅基地的功能也呈現出多樣化, 因此, 有學者提出宅基地制度改革應當梯度推進, 分類實施[1-4]。然而, 對宅基地制度改革由哪些因素決定、應該如何分類實施等方面的深入研究比較少見。鑒于此, 本文嘗試論述地區的基底條件是如何決定宅基地制度的改革, 并在分析15個試點縣 (市、區) 實際情況的基礎上, 提出因地制宜的改革路徑。
1、宅基地利用中存在的問題
1.1 閑置浪費與緊缺違建并存, 威脅中國耕地保護與糧食安全
一方面, 隨著城市化進程的不斷推進, 大量農民進城打工, 部分已在城市定居, 農村宅基地處于閑置或季節性閑置狀態[5-6]。由于中國現行的法律制度對宅基地流轉具有嚴格的限制, 加之部分農村地區申請宅基地門檻低、閑置無成本和風險[7-9], 導致目前農村形成大量的閑置宅基地;另一方面, 近年來新增建設用地指標基本上不向農村地區投放, 部分新增農戶無法通過正規渠道無償分配獲取宅基地, 導致住房緊張[10], 成為影響社會和諧的不利因素。而且隨著農村經濟發展, 農民擯棄村中舊房, 選擇在交通便利的道路旁占地建房, 甚至占用耕地建新房的現象也屢見不鮮[11]。這種閑置浪費與緊缺違建并存的現實導致了耕地的大量流失, 威脅著中國的糧食安全。
1.2 隱形交易普遍而缺乏規范管理, 滋生許多社會問題
盡管法律上嚴禁宅基地流轉, 但實際上全國各地尤其是城鄉結合部地區宅基地私下流轉、私下交易的隱形市場普遍存在[12-14], 屬于管理上的“真空地帶”, 出現了諸多不良后果。其一, 由于進城務工人員的需求巨大, 城市郊區的農房出租市場火爆, 在利益推動下農戶私搭亂建現象嚴重, 而村莊道路、給排水、供電及生活垃圾處理等公共基礎設施難以承載[15-17], 村容村貌臟、亂、差, 成為傳染病、犯罪分子窩藏、火災等一系列社會問題的滋生地。其二, 宅基地私下買賣在一些自然風景和區位條件優越的地方也越來越多, 但這種交易行為不受法律保護, 一旦出現糾紛, 交易雙方的利益都難以得到保障。其三, 農民或農村集體開發“小產權房”對外銷售, 一定程度上擾亂了正規的商品房市場秩序。
1.3 宅基地權能不完整, 加劇了城鄉二元分割
農民宅基地用益物權目前只包涵占有和使用兩方面的權能, 沒有收益和處分的權能, 權能不完整。宅基地不能進入市場進行流轉, 不利于農民財產權的實現。宅基地抵押和擔保存在法律障礙, 農民抵押的住房不包括宅基地的收益權, 銀行等金融機構在實現抵押權時, 無法處置宅基地。改革開放以后, 賦予了城市居民對住房的私有權和買賣、租賃權, 卻極大地限制農民房屋買賣權, 這實質上是對城鄉二元體制的固化[18-20], 與城鄉統籌發展的大政方針不符, 宅基地制度改革勢在必行。
2、影響宅基地制度改革的基底條件分析
依據西方現代產權經濟理論, 要素和產品相對價格變化和追逐制度創新所帶來的收益是產權制度變遷的根本動力。隨著社會轉型不斷深入, 農村經濟社會條件發生了巨大的變化, 宅基地功能逐漸多元化[21]。宅基地功能變遷引起宅基地相對價格變化, 使得宅基地的相關利益主體獲得了更多的利益, 產生了“外部利潤”, 而當這種“外部利潤”不能被內部化時, 就產生了制度創新的激勵。由于當前中國區域發展水平十分不均衡, 不同區域的農民對于宅基地的依賴程度不同, 宅基地功能也有所不同, 因此, 宅基地制度改革理應因地制宜、分類實施。下面針對影響宅基地功能及制度改革的基底條件, 主要從人口、經濟發展、資源稟賦與土地管理水平4個方面進行論述。
2.1 人口因素
人口增加對資源的壓力導致人與物之間相對價值的變化。宅基地是農民生存和發展所必需的最基本的物質資料, 農村人口的變化和流動勢必會對制度變遷產生不同的需求。主要表現在城鎮化水平和人口流動情況兩個方面。
2.1.1 城鎮化水平
城鎮化是指隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整, 由此推動的非農產業、人口向城鎮集中的過程。城鎮化水平通常用城鎮人口占總人口的比重即城鎮化率來表征。對于城鎮化水平較高的地區來說, 大量農村人口向城鎮轉移, 空置出越來越多的宅基地, 勢必將造成農村的“空心化”[22], 因而宅基地的盤活和高效利用將成為改革的重中之重;而對于城鎮化水平較低的地區, 農村仍然聚集大量農業人口, 很多農民依然以務農為生, 宅基地的閑置與浪費相對較少, 宅基地的保障功能始終占據主流。因此, 不同的城鎮化水平代表了不同的宅基地制度改革方向。
2.1.2 人口流動情況
改革開放以來, 中國社會經濟的快速變化推動了勞動力的流動, 主要是從農村向城市、從欠發達地區向經濟發達地區的流動。2015年, 中國流動人口規模達到2.47億人, 占總人口的18%, 相當于每6個人中有1人是流動人口。地區間的經濟發展不平衡導致勞動力流向就業機會更好的地區。人口流動情況會帶來人地關系的變化, 對宅基地利用和管理提出了挑戰:人口流出地區出現村莊宅基地閑置、低效利用, 而人口流入地區則面臨宅基地隱形交易普遍的問題。
以人口凈流動量這一指標來表征人口流動情況, 即常住人口數與戶籍人口數的差額, 按照其數值的大小可分為3類:人口流入地區、人口流出地區和人口流動不大的地區。 (1) 對于人口流入地區, 必定是產業基礎扎實或發展前景好的區域, 能夠吸引大量的外來務工人員, 大量的人口涌入帶來了巨大的住房需求, 為城市近郊農村創造了許多獲取經濟利益的契機。因此, 宅基地的利用程度高且隱形交易市場活躍。對于該類地區, 重點應該在于規范管理宅基地流轉, 讓宅基地進入市場, 充分發揮其財產功能。 (2) 而對于人口流出地區, 農民外出務工, 宅基地閑置現象嚴重, 該類地區可嘗試進行宅基地有償退出的改革, 鼓勵農民在能滿足自身生活保障的同時騰退多余的宅基地, 相信農民都是理性化的, 必然會為著自己的利益最大化考慮。 (3) 對于人口流動不大的地區來說, 這里的農村人口流動不頻繁, 且農民主要從事傳統農業生產, 因此, 應該繼續發揮宅基地的保障功能, 切實保障當地農民的居住與生活條件。
2.2 經濟發展因素
中國經濟總體上呈現緩中趨穩、穩中向好發展態勢的同時, 地區經濟分化的跡象日益明顯。這種分化狀態對區域政策的制定提出了挑戰, 要求縮小區域政策單元, 以提高區域政策的精準性。近年來, 國家宏觀調控政策發展完善的一個重要成就是, 確立了分類指導、因區制策的區域調控原則。本文主要從區域經濟與產業結構兩個方面探討其影響。
2.2.1 區域經濟
區域的整體經濟發展水平決定了宅基地的功能變遷。以人均GDP和農民人均純收入這兩個指標來表征區域經濟水平。人均GDP是反映不同地區人民生活水平的一個標準。經濟欠發達的農村與經濟較發達的農村相比, 對宅基地的依賴程度及功能定位不同, 對于宅基地制度改革的訴求也是不同的。同樣的, 農民收入水平的高低影響了家庭的支付能力與購買能力, 進而影響了家庭的生活水平。因此, 收入水平高的家庭, 有能力在城市購買房, 在物質上已經不再受到“宅基地保障”的束縛, 宅基地自然可以有償退出或是發揮其財產功能;而收入水平較低的家庭, 只有一處房產, 那么宅基地仍舊是其生活的最大保障。
2.2.2 產業結構
土地是產業發展的載體和空間約束, 產業結構的演進影響甚至決定著土地利用方式、結構和布局。以各產業占比來表征地區產業結構的組成, 包括第一、二、三產業占比。如果地區的第一產業比重較大, 代表當地仍然以農業生產為主, 是一個較為傳統的農區, 農業收入仍然是當地收入的主要來源, 此類地區不宜打破原有農業產業構成。所以對于人口外流區且當地的農業又占據較大的比重時, 改革可以朝著農業規模經營方向進行, 以此來提高農地利用效率;對于不適宜規模經營的農區來說, 還應當維持當前已有的模式, 以“戶”為單位進行農業生產;如果地區的第二、三產業比重較大, 則代表當地基本脫離了農業生產, 其改革模式也應當朝著宅基地退出以及規范行為等方向引導。
2.3 資源稟賦因素
資源稟賦是影響制度變遷的重要變量。本文從人地關系與耕地資源兩個方面闡述其對于宅基地制度改革的影響。
2.3.1 人地關系
人地關系是農村土地制度變遷的重要變量, “任何國家農村土地經營制度的變革與運行無不與人地關系的特點相關聯”[23]。按人口均分土地是現行的家庭承包經營制度的核心內容, 這也決定了人地關系對農村土地制度有著舉足輕重的影響。以人口密度這一指標來反映一個地區人地關系的協調程度。人口密度指單位面積容納的人口數, 反映了地區的人口聚集程度。人均占有土地面積越多, 對土地分配的壓力越小;反之亦然。從宅基地獲取角度來看, 在人口密度大的地區, 人們對于宅基地的競爭程度也越大, 宅基地獲取也要較人口密度小的地區更加困難, 對于宅基地的審批與管理也應當更加嚴格與規范;而對于人口密度小的地區, 盡管地廣人稀, 但也應當禁止宅基地的違法違規占用。
2.3.2 耕地資源
宅基地利用狀況與當地的耕地資源之間也具有相關性。耕地資源豐富的地區, 農業生產條件較好, 農民從事傳統農業的比重高。以人均耕地面積這一指標來反映地區耕地資源對于宅基地利用的影響。通常, 宅基地閑置情況與人均耕地面積是成反比的, 人均耕地面積越多, 宅基地閑置情況反而不十分顯著[24]。而對于人均耕地面積小的區域, 當地并不以農業生產為主要經濟來源, 許多青壯年勞動力已經進城, 只留下了空置的宅基地, 對于他們來說有償退出宅基地會使他們受益, 所以退出的意愿會比較強烈。
2.4 土地管理因素
一個地區的土地管理水平同樣會影響宅基地制度改革的取向。這里主要從土地利用總體規劃實施情況與土地問題糾紛兩個角度進行分析。
2.4.1 土地利用總體規劃實施情況
土地利用總體規劃是在一定區域內, 根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件, 對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局, 是國家實行土地用途管制的基礎。然而, 中國各地規劃實施情況卻不容樂觀。土地利用規劃執行情況的好壞直觀地反映了地區執政與管理水平, 土地利用一旦突破規劃限制, 則意味著地方政府管理職能尚不完善。土地利用總體規劃中核心的內容是耕地保護, 因此, 以耕地保有量的實現情況來概況土地利用總體規劃的實施情況, 即將耕地現狀值與規劃目標值 (2020年) 進行比較, 一定程度上反映出該地區未來一定時期內土地開發的空間。對于那些已經突破耕地保有量目標的地區, 通過宅基地制度改革, 推動閑置宅基地的整理復墾, 從而緩解耕地保護的壓力。
2.4.2 土地問題糾紛
中國每年均會發生因征地或宅基地而引起的群體性事件, 土地問題糾紛已占全部農村群體性事件的65%, 成為影響農村社會穩定和發展的焦點問題。如果爆發過與土地相關的群體性事件特別是關注度高的群體性事件, 表明該地區各利益主體間矛盾沖突比較激烈, 當地政府管理部門抱有畏難情緒, 對改革持非常謹慎甚至消極的態度。
3、宅基地制度改革的路徑選擇———以15個試點縣 (市、區) 為例
全國人大常委會2015年2月授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域, 暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。其中開展宅基地制度改革試點的有天津市薊縣、江蘇省常州市武進區、浙江省義烏市、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、四川省瀘縣、云南省大理市、西藏自治區曲水縣、陜西省西安市高陵區、青海省湟源縣、寧夏回族自治區平羅縣、新疆維吾爾自治區伊寧市15個縣 (市、區) , 探索依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度, 形成可復制、可推廣的改革成果, 為科學立法、修改完善相關法律法規提供支撐。根據上述分析框架, 對15個試點縣 (市、區) 的基底條件進行對比 (表1、圖1和圖2) , 提出4種宅基地制度改革的路徑類型, 即基本保障型、規范管理型、有償退出型和市場主導型, 詳述如下。
3.1 基本保障型
一些經濟發展落后的地區, 宅基地的首要功能還是保障農民的住房條件。15個試點縣 (市、區) 中屬于這一類型的地區有青海湟源、西藏曲水和安徽金寨, 主要劃分依據是將城鎮化水平較低, 第一產業比重和人均耕地面積占有較大比重, 經濟發展程度落后尤其是屬于國家重點扶貧的區域劃為基本保障型。宅基地制度的改革路徑應是以維持當前制度為主, 加快確權登記頒證, 確保“戶有所居”, 夯實政府管理基礎, 待條件成熟時再逐步推行宅基地制度改革。
表1 15試點縣 (市、區) 基底條件概況
圖1 15試點縣 (市、區) 人均耕地面積排序
圖2 15試點縣 (市、區) 突破耕地保有量情況
注:負數表示耕地現狀值 (2014年) 已突破耕地保有量目標值 (2020年) 。
3.2 規范管理型
將15個試點縣 (市、區) 的江蘇武進、陜西高陵、福建晉江和新疆伊寧歸入此種類型。主要劃分依據是城鎮化水平較高、人口流入大、經濟發展水平高、人口密集以及資源的消耗嚴重。因為外來人口大量流入, 城市郊區的農房出租市場需求大, 宅基地的隱性流轉比較普遍。這類地區的宅基地利用程度非常高, 由于缺乏規劃制約, 違規私搭亂建, 導致環境容量超載, 村容村貌惡劣。在巨大的經濟利益的激勵下, 這類地區的農民退出宅基地是不現實的, 因此該類地區宅基地制度改革的主要方向是規范管理, 編制和實施村莊規劃, 開展宅基地確權登記頒證, 嚴格限定“一戶一宅”, 嚴格規范超占超用的宅基地面積, 實行超標準面積有償使用。同時, 要探索建立與農村宅基地合法合理流轉相配套的財稅體制。
3.3 有償退出型
此種類型地區一般是位于農村腹地, 從事傳統農業生產的區域, 其典型特點是人口大量流出, 宅基地由于缺乏退出機制而閑置的情況比較嚴重, 這類地區比較普遍, 也是宅基地制度改革應當特別重視的。15個試點縣 (市、區) 中, 依據人口外流程度較高、經濟發展條件中等、人口密度中等這些基底條件, 將四川瀘縣、江西余江、湖北宜城、寧夏平羅、湖南瀏陽劃為有償退出型。宅基地制度改革應當立足于提高土地節約集約利用水平, 積極引導宅基地的自愿有償退出, 尤其應當鼓勵那些在城市已經有穩定生活保障且享有與城市居民同等城市公共服務的村民積極退出, 可以考慮將享有的城市公共服務與宅基地的退出協同起來, 一進一退。而且, 宅基地的退出還可以與農業的規模經營協同起來, 適當放開宅基地集體內部成員流轉的限制, 優先保障那些非集體內部成員的規模經營主體的購買權, 這樣有利于規模經營主體的培育, 實現農業規模化生產。
3.4 市場主導型
對于那些擁有特色產業的地區, 比如旅游資源豐富或產業優勢明顯的地區, 當地農村宅基地的財產性功能日益強化。在15個試點縣 (市、區) 中, 云南大理是一個十分典型的旅游地區, 天津薊縣的發展方向也是以農家樂為主導的休閑旅游, 而浙江義烏是以小商品批發銷售聞名全國。在這些地區, 宅基地早已不僅僅局限于單一的住房保障功能, 宅基地上的農房變成客棧、倉庫, 供游客居住、供商貿存儲, 成為當地農民財產收入的主要來源, 實實在在地參與了市場經濟的運行。因此, 針對這種類型的地區, 管理上應當采取疏導方式而非強堵手段, 通過制度改革, 依法準許宅基地入市, 制定宅基地流轉規則, 建立合理健康的農村宅基地流轉市場, 推動城鄉協調發展, 保障農民的財產性收益。同時, 在宅基地的取得方式上, 可引入競價機制, 按照宅基地區位條件的好壞進行公開拍賣。
作者單位：中國農業大學資源與環境學院/中國土地政策與法律研究中心
中國鄉村發現網轉自：世界農業2017年09期
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