2013年，“家庭農場”的概念首次在中央一號文件中出現，雖然這并不是家庭農場發展的起點（筆者始終認為早已自發形成的專業大戶與家庭農場并無本質區別），但卻開啟了家庭農場發展的春天。此前由于政策的激勵引導，農民合作社和農業龍頭企業早已駛入發展快車道，但是由于兩者自身的局限性和承包農戶過于細碎分散，寄望通過“農民合作社+農戶”、“農業龍頭企業+農戶”的機制帶領普通農戶聯動發展實際是勉為其難，相反，這種機制因為運轉成本高、運行效率低，使農民合作社、農業龍頭企業根本力不從心。所以，基于我國人多地少的基本國情和城鄉差距依然明顯、社會穩定面臨較大壓力的社會現實，以及農業生產的特有規律，把家庭農場作為我國現代農業發展的生力軍和主力軍不失為一種理性選擇。
自2013年開始，從中央到地方都大力支持家庭農場發展，中央兩辦2014年以來相繼印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《深化農村改革綜合性實施方案》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》等一系列文件，都明確了支持家庭農場發展的重要工作導向和具體措施。2014年2月農業部出臺的《關于促進家庭農場發展的指導意見》也明確，要通過政策扶持、示范引導和完善服務來積極穩妥地推進家庭農場健康發展。
江蘇作為東部沿海省份，改革開放以來經濟高速發展，發端于上世紀八十年代蘇南的鄉鎮企業，為農業勞動力就地轉移創造了良好條件，促進了農村土地自發流轉和農村社會的巨大變遷。近年來，隨著工業化、城鎮化、農業現代化“三化同步”的加快推進，以及中央和省有關引導農村土地經營權有序流轉的一系列政策的出臺，農村承包土地經營權流轉速度明顯加快。至2016年底，全省承包土地流轉面積超過3000萬畝，流轉率超過60%，農村土地“三權分置”格局在全國處于較高水平，為發展農業規模經營創造了良好條件，有效促進了現代農業的發展。在這過程中，家庭農場功不可沒，成為承載農業規模經營的重要主體。目前全省共有3.75萬家家庭農場經營著超過三分之一面積的承包土地，其中省級示范家庭農場超過1100家。連同沒有登記注冊的“準家庭農場”——專業大戶，家庭農場在江蘇的發展呈現出勃勃生機。即便如此，與我們設想的家庭農場“小而精”、“小而強”、“小而美”的目標相比，當前大多數家庭農場還是停留在“小作坊”水平，設施簡陋、管理粗放、模式單一、效率低下，只是普通農戶的放大版，有的家庭農場艱難度日，甚至陷入困境。從我們近期對全省126家家庭農場的問卷調查，結合日常了解的情況，我們認為，要實現家庭農場健康持續發展，必須邁過人、錢、地這三道坎。
首先是“人”要培養。家庭農場主對家庭農場經營成敗起到決定性作用。目前家庭農場主的來源主要有兩個方面，一類是土生土長的農民，主要靠 “土里刨食” 一點點做大規模，他們對農業有感情、有經驗。這類主體因為長期生活工作在田間，對外部世界了解較少，對新鮮事物接受程度較低，比較保守務實。雖然生產規模擴大了，各方面投入還是比較謹慎，但是如果有持續傳遞的外界信息或有效的指導服務，他們也希望農場能夠轉型升級。如無錫市錫山區的周小江，1958年生，初中文化，2012年開始經營家庭農場，流轉了1000畝地從事稻麥種植銷售。他反映當前農場最需要的是先進的機械化設備、技術和好的水稻品種。另一類是返鄉創業人員，他們受政策的感召，以及非農就業創業環境不佳的影響，回家鄉創辦家庭農場。從我們此次調研情況看，有78家家庭農場主有從事二三產業、部隊服役，或在事業單位的從業經歷，占62%。這部分人員因為有見識、有思路、有魄力、有一定的本錢，所以成為農業的新生力量，未來最有可能脫穎而出成為發展現代農業的中堅，但是短期來看，因為他們沒有從事過農業，不懂得“門道”，生產經營會帶有盲目性，一開始會“大手筆”投入大規模經營，一旦置身其中，就會發現“陷阱”很多而手忙腳亂，虎頭蛇尾。如果這些家庭農場主能夠及時得到入門指導和持續的跟蹤服務，他們可以少走彎路，盡快走上正軌。如昆山市的陸育清原先是企業做管理的，2009年回鄉流轉了160畝土地，創辦昆禾家庭農場有限公司，先后投資800萬資金搞種養結合的休閑農業。據他反映，前期因為不懂行，規劃布局不合理，水利設施也不到位，目前已難以調整，好在經過多年摸爬滾打，目前他的農場經營已基本平穩，2016年還實現45萬元凈收入。周亦南原來是名推銷員，2009年流轉172畝土地開辦宜興市學琴藍莓果業家庭農場，先后投資800萬元搞藍莓、葡萄等的苗木、鮮果生產，由于缺乏技術指導，樹苗的品種選擇、種植方式全靠自己一點點摸索，2015年才開始盈利。
其次是“錢”要支持。農業生產的季節性決定了家庭農場對資金需求也是周期性的。雖然近年來財政金融保險都持續加大對“三農”的扶持力度，但是財政資金面臨原來的農業“三項”補貼不精準，當前的改革成果有待評估；獎補資金額度小，支持力度有限的問題。如江蘇省每年安排9000萬元財政專項對家庭農場實施獎補，但對于全省3.75萬家家庭農場來講，僧多粥少，容易產生不公平。金融、保險等市場化手段應該成為解決家庭農場資金難題的主渠道，但是金融、保險機構都是以服務為手段、盈利為目的的經濟組織，銀行業金融機構傾向于把資金投向風險小、比較效益高的領域，保險機構則是賠付越少盈利越多，而農業恰恰風險大比較效益低，所以多年來都是“被嫌棄”的產業。雖然一些國有銀行業金融機構和保險公司迫于行政壓力去履行社會責任，把新型農業經營主體作為服務對象，加大了對“三農”的投入，但是由于產品結構單一，市場化運作程度低，推廣價值和持續性差，服務范圍非常有限，效果差強人意。事實上，如果沒有政策激勵和財政支持，很難調動其內生動力。如農村承包土地經營權抵押貸款試點，由于土地經營權抵押貸款變現難，整個流程難以形成“閉合回路”，導致該類貸款產品主要還是政策性的，商品化程度低，很多銀行出于防控風險的考慮，還要附加抵押、擔保、利率上浮等條件，因此明顯增加了農業經營主體的貸款成本，反而放大了貸款風險。所以金融機構參與此項試點的意愿普遍不強，參與試點的單位又惜貸慎貸，貸款發放的力度一直放不開。從調查問卷情況看，126家家庭農場中，半數家庭農場都反映了資金緊缺和貸款難的問題，78家獲得過銀行貸款，占62%，但其中無須抵押擔保的僅有6家，不到5%。
最后是“地”要松綁。土地是家庭農場最基本的生產資料，但是現有的農村土地制度給家庭農場經營帶來三方面困擾。一是土地流轉難。國家把農戶享有土地承包權作為農村基本經營制度的基礎，從法規政策層面給予最嚴格的保護，土地所有權和經營權則處于相對弱勢地位。這就導致村集體集中組織土地流轉必須事無巨細做大量具體工作，除非有縣鄉的考核任務或有“好處”，否則村干部沒有動機去做這吃力不討好的事。即使是家庭農場已經流轉來的土地，因為擔心到期后不能續租，也不敢大搞農田基本建設，從而影響土地產出，有的家庭農場還得不時應對承包農戶的“騷擾”。二是土地租金居高不下。近年來，為引導承包農戶流轉土地經營權，不少縣鄉制定了土地租金指導價和定期上浮機制，雖然表面上保護了農民利益，但給家庭農場帶來了較大的成本壓力，無異于“殺雞取卵”。從對126家家庭農場的調查情況看，28家家庭農場（占比22%）每年的土地租金占總成本一半以上，最高的占總成本的85%；41家家庭農場（占比33%）每畝年租金1000元（含）以上。三是設施用地難取得。雖然國土資源部、農業部2014年就聯合出臺了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》(國土資發〔2010〕155號)，但不少地方設置了“玻璃門”，令人看得見摸不著。如南京市六合區傳寶家庭農場的孫齊珍種植了340畝的稻麥，她反映，目前家庭農場想要轉型，并擴大種植規模，但最大的困難是資金和生產用房。
（作者單位：江蘇省農委農經處）
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