2016年中央一號文件提出了“推進農業供給側結構性改革”的戰略構想，這是對2015年中央一號文件提出的“推進農業結構調整”政策思路的深化。與1998年中央提出的“農業結構的戰略性調整”不同，這次供給側結構性改革著眼于農業領域體制機制的創新，是農業領域新的革命。具體說來，需要重點解決三大問題：一是誰來改，二是改什么，三是怎樣改。
誰來改
誰來改是供給側結構性改革的首要問題。我國是擁有近2億農戶的農業大國，戶均土地不足1公頃，且被分成4塊左右，農戶經營呈現出高度的兼業化狀態。這樣兼業化的小農是很難承擔建設現代農業、推進供給側結構性改革的重任的。從供給角度看，超小規模農戶的顯著特點就是同一區域內產業結構的趨同性，農產品供給的“蛛網”特征十分明顯，一哄而上，一哄而下，造成谷賤傷農的現象周期性出現，不僅農民收入很難持續提高，現代農業發展的基礎也一直十分脆弱，既經受不了較大的自然風險，又經受不了較大的市場風險。近年來全國各地頻繁出現的蔬菜、水果等不耐儲存農產品的賣難現象，本質上就是經營主體不適應市場規律的結果。盡管全國已經注冊了150多萬家農民專業合作社，但平均每個合作社的成員數只有不足70人，絕大多數只能做一些提供信息和技術推廣工作，對本地市場都產生不了影響，更談不上區域市場乃至全國性市場，單個合作社所面臨的問題實際上就是小規模農戶面臨問題的集合。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，占比達33.3%，在此基礎上形成的經營面積在50畝以上的專業大戶和家庭農場超過430萬戶，但單個農場的規模依然偏小。事實上，前述農產品賣難現象，就是在新型農業經營主體有了一定發展水平的背景下出現的。
因此，農業供給側結構性改革的首要任務，就是實現新型經營主體的再造，使之成為推進農業供給側結構性改革、提高農業競爭力的主導力量。具體說來，主要有三個大問題亟須解決。第一，加快農村土地制度改革的步伐，推進新型經營主體的發展。土地制度是農村制度體系的基礎，幾乎每一項制度都是在土地制度基礎上派生出來的，農村改革也是從土地制度開始的。當前，繼續推進農村土地制度改革，首先要做好農戶承包地的“確權、頒證、登記”工作，讓農民精確地知道自己究竟承包了多少土地，這是實現《物權法》賦予農民承包經營權用益物權的基礎，也是實現黨的 十七屆三中全會提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的基礎。只有承包經營權精確并穩定了，其中的經營權才能穩定地轉讓，土地流轉才能穩定并長期化，各類新型經營主體才能在此基礎上穩定發展起來。第二，家庭農場的聯合。截至2015年年底，全國流轉土地總面積4.47億畝，其中，流入農戶2.62億畝，占58.6%。按照430萬個專業大戶和家庭農場計算，每個平均為609畝，一般為200-300畝之間，不可能單家獨戶面對市場，依然需要聯合與合作?，F實中看，由家庭農場聯合組建、領辦或者加入農民專業合作社都是可行的路徑。實際上，大部分合作社都是由專業大戶領辦的，在山東、安徽等地已經出現了家庭農場聯合起來成立合作社的案例，說明了即使大戶也存在著聯合闖市場的可能性和緊迫性。因此，有關部門在政策制定上就要適應這一趨勢，不僅要支持專業大戶和家庭農場的發展，更要推進它們之間的聯合與合作。第三，積極推進農民專業合作社聯合社的發展。目前，全國已經有十余個省出臺了相關政策法規推進農民專業合作社聯合社的發展，大都允許除合作社以外的其他市場主體（如企業）加入，從而有可能發展出家庭農場和大戶搞經營、合作社搞服務、企業做市場的現代農業綜合體，有利于提高農業的競爭力。
改什么
一是補短板。在從農業大國到農業強國的道路上，中國有很多短板要補，其中最緊迫的是新型農業社會化服務體系建設。黨的十七屆三中全會指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”這是新時期農業社會化服務體系建設的基本方向。具體說來，有三大方面的內容。制度建設方面：要按照十七屆三中全會的要求，在農業技術推廣服務、農業生產社會化服務、農村商品流通服務、農村金融服務、農村信息服務、農產品質量安全服務等方面形成基本的制度框架，形成為農服務的長效機制。主體建設方面：首先要加強農業公共服務能力建設，在全國范圍內普遍健全鄉鎮或區域性農業實用技術推廣、動植物疫病防控等公共服務機構，并逐步建立村級農業服務站點。其中，縣級農業技術推廣機構的改革是建立新型農業社會化服務體系的重點之一。這類機構的服務一般都應該是免費的，是公益性服務。其次，支持農民專業合作社、農業專業服務組織、農民專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業市場化主體等提供多種形式的農業生產經營服務。這類機構的服務一般都是收費的，是經營性服務（合作社、協會為成員服務除外）。再次，要促進產學研、農科教結合，支持高等院校、科研院所與農民專業合作社、龍頭企業、農戶開展多種形式的技術合作。最后，各級供銷社改革要按照中央11號文件的要求，為農、務農、姓農，聯結公益性服務機構和經營性服務機構，不斷探索新的為農服務模式，如土地托管等，通過改革成為農業社會化服務的主力軍和國家隊。市場建設方面：主要是市場秩序和市場體系建設，推進農村流通的現代化，發展農產品現代流通方式，為農業社會化服務主體的發展提供優良的市場環境。
二是去庫存。目前，中國農產品的庫存主要表現在玉米、稻谷等，其中東北地區的玉米庫存可能達到一年的產量，南方地區質量較低的稻谷也有一部分進入了庫存。庫存過大，一方面國家要花費巨額保管費用；另一方面，糧食在庫里保存的時間越長，新糧變舊糧，再變成陳化糧，價值越來越低，對糧食本身也是巨大的浪費。去庫存，首先要把財政對糧食收購、儲存的費用由暗虧變明虧，庫存的糧食按飼料、燃料酒精等途徑進行限期消化，除了企業庫存等民間庫存外，要以聯合國糧農組織建議的一個國家或地區年消費量17%~18%為基礎，加上中國作為人口大國的彈性，計算出國家庫存的糧食數量，正常情況下不要超過這個數量。其次，著力推進糧食流通體制改革。目前，玉米流通政策正在以前臨時收儲政策的基礎上進行改革，要點是由價內補貼改為價外補貼，價格隨行就市。其市場化的大方向是沒有問題的，但關鍵是如何保護糧農的利益，這是改革能否成功的關鍵。要在玉米價格改革成功的基礎上有序推進小麥、稻谷的最低收購價格制度改革。改革的總體目標，就是在保障供給的基礎上，提高糧食產業的市場競爭力。
去庫存還有一個被政策界和學術界忽視的重要方面，就是蔬菜、水果等不耐儲存農產品產銷不銜接，導致區域性賣難，大量農產品積壓在農民家中爛掉，甚至由于收獲成本高于銷售價格而任其在田間腐爛。這一現象嚴重損害了農民利益，挫傷了農民的生產積極性。從長期看，解決這一問題的關鍵除了給農民提供準確的市場信息外，最重要的是發展新型農業經營主體，依靠新型經營主體的再造聯結生產、市場與消費，減少流通環節，延長農產品價值鏈。
三是降成本。新世紀以來主要農產品成本持續、全面上升是中國農業發展面臨的突出問題。僅以2009年以來的變動為例，2009年，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物畝均成本分別為683.12元、567.00元、551.10元，而美國同類農產品生產成本分別為952.03元、325.79元、615.12元，稻谷、玉米的生產成本均低于美國；到了2014年，三種作物畝成本分別為1176.55元、965.13元、1063.89元，美國同類產品分別為1030.8元、318.71元、696.84元，稻谷、玉米的生產成本均高于美國，小麥成本從2009年高74.07%上升到高3倍以上，完全沒有競爭力可言。從成本結構比較看，中國農產品生產的人工成本上升快是總成本上升的主要原因，因此，通過技術創新、提高農業生產的機械化水平是降成本的根本手段。
四是調結構。這次農業結構調整，首先要樹立大國土、大糧食觀念，即從單純的糧食拓展到所有食物，包括肉、蛋、奶、菜、水產品，以及馬鈴薯主糧化以后所帶來的膳食結構和營養結構的變化；從單純的20億畝耕地視野拓展到所有可以利用的國土資源，包括46.9億畝林地、58.9億畝草原，以及大量的荒山荒坡和海洋、河流的灘涂等，如果充分利用這些資源，就可以生產出數量更多、種類更豐富的食物。其次，要促進糧食作物、經濟作物和飼草飼料作物三元種植結構協調發展，擴大青儲玉米種植面積，推進糧改飼、經改飼，用地養地相結合，不斷提高單位面積產出水平和收益率。再次，充分利用國內、國際兩種資源、兩個市場，發揮比較優勢，在不斷提高國內農產品競爭力的基礎上，積極推進優勢農產品出口，對于個別高度依賴國際市場的勞動密集型農產品（如大豆），也要制定一個對我有利的進口策略，并逐漸影響國際市場價格，而不是被動接受國際市場的影響。
怎樣改
一是始終把糧食產業放在首要位置。作為一個人口大國，糧食具有公益性產業的特征，必須保證一定的自給率，不能把飯碗完全交給市場，這就必須行使政府宏觀調控的職能；而作為一個農業大國，糧食產業又具備一般產業的特征，必須通過競爭獲得生存地位，通過市場實現價值。改革開放以來，中國的糧食政策就是在這兩者之間徘徊的，目前又到了平衡二者之間關系的關鍵點上。農業供給側結構性改革，一定會減少糧食種植面積和產量，比如農業部門已經制定規劃，要調減“鐮刀彎”地區玉米的種植面積，去年和今年玉米價格下調，東北和華北地區玉米種植面積也會調減。但不管怎樣調，一定要確?！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”，并在調整中逐步提高糧食產業的競爭力和糧農的種糧積極性。
二是始終堅持農民是改革的主體。中國農村改革的經驗表明，什么時候把農民的利益放在首要位置，尊重農民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會走彎路。當然，在新時期，農民群體也在發生分化，有430萬家專業大戶和家庭農場，有數千萬個經營面積以承包地為主的專業農戶（微型家庭農場），也有很多的兼業小農。供給側結構性調整就要兼顧所有農民的利益，但改革要以專業化的農戶為主，即專業大戶、家庭農場和微型家庭農場。通過供給側改革，提高農業生產的專業化水平和市場競爭力。
三是始終把促進一二三產業融合發展作為改革的重要目標。在改革開放以來的中國農業發展中，主要農產品供給和農業競爭力提高一直是矛盾的統一體。近年來，一些地方通過推進一二三產業融合發展，延長農產品價值鏈，提高農產品附加值，既提高了農民收入，又提高了農業競爭力，能夠比較有效地把二者結合在一起。促進產業融合，要以新型經營主體為核心，充分挖掘農業的文化價值、教育價值、生態價值、景觀價值，大力發展農業旅游、體驗、休閑、養生等第三產業，實現農產品的多元化、多維化、多功能化、高附加值化，以三產帶動二產和一產，實現農業的高質量、全面發展。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授,研究領域:農業政策分析、農村合作經濟、林業經濟等,著有《中國三農前景展望》、《中國農民專業合作社運行機制與社會效應研究》等
中國鄉村發現網轉自:《前線》2016年第10期
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