近十多年來，我國糧食連續增產，農民收入持續較快增長，為經濟社會發展全局做出重大貢獻。但隨著國內外環境條件變化，長期粗放式經營積累的深層次矛盾逐步顯現。目前大宗農產品庫存過高，主要農產品國內外價格長期倒掛，農業資源環境壓力不斷加大，農民收入增速放緩，農業持續穩定發展面臨前所未有的挑戰。產生這些困難和問題的原因很多，但農業發展方式粗放，農業成本上漲過快，嚴重影響農業質量效益和競爭力，是導致各種農業挑戰的共同基礎動因。今年3月8日，習近平總書記在十二屆全國人大四次會議湖南代表團審議時指出，推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。去年年底召開的中央農村工作會議提出，要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，高度重視去庫存、降成本、補短板。降成本在推進結構性改革中具有基礎性、關鍵性、全局性作用，是有效提高農業質量、效益和競爭力，化解農業結構性矛盾，克服農業發展挑戰，推進農業可持續發展的基礎和關鍵。
一、農業生產成本日益成為制約農業效益和競爭力的重要因素
(一)農業生產成本快速持續上升
以稻谷、小麥、玉米、大豆等主要糧食作物生產成本為代表的農業生產成本，近十多年來一直持續快速攀升，特別是近年來還呈現加速上漲態勢，成為阻礙農業效益提升的重要因素。
一是單位面積糧食生產成本持續快速上升。2001年以來，我國糧食生產單位面積成本呈快速持續上升之勢，除個別年份外，糧食生產成本都在增長。2001-2013年，我國谷物畝均生產成本從350.61元增加到1026.19元，增長1.93倍，年均增長9.4%。大豆畝均生產成本從217.58元增加到625.90元，增長1.88倍，年均增長9.2%。谷物中，稻谷的生產成本最高，玉米的生產成本增長最快。2001-2013年，稻谷畝均生產成本從400.47元增加到1151.11元，增長1.87倍，年均增長9.2%;小麥畝均生產成本從323.64元增加到914.71元，增長1.83倍，年均增長9.0%;玉米畝均生產成本從327.88元增加到1012.04元，增長2.09倍，年均增長9.8%。
二是糧食生產成本近年呈加速增長趨勢。2006年以后，我國糧食生產成本增長速度有加快趨勢。從單位面積成本看，2006-2013年，谷物、稻谷、小麥、玉米、大豆每畝總成本的年均增長率分別為12.7%、12.1%、12.4%、13.7%和12.9%，分別比2001-2006年年均增速高7.8、6.8、7.8、9.1和8.7個百分點。從單位產量成本看，2006-2013年，谷物、稻谷、小麥、玉米每50公斤主產品總成本的年均增長率分別為11.3%、11.0%、11.6%、11.6%和12.0%，分別比2001-2006年每單位成本年均增長率高8.4、5.6、12.3、8.6和9.0個百分點。
(二)人工和土地成本剛性上漲不斷改變農業成本結構
一是人工成本剛性上漲，成為推動糧食生產成本上升的主體。人工成本、土地成本、化肥費和機械作業費是糧食生產中成本的主要部分。其中，人工成本是糧食生產成本構成中的首要因素。2001-2013年，我國谷物畝均人工成本年均增長10.6%，占總生產成本比重由36.7%上升到41.9%。導致人工成本提高的主要因素是用工價格，包括家庭用工勞動日工價和雇工工價的提高。我國農戶家庭用工的勞動日工價2013年比2001提高了5.53倍，雇工工價提高了4.47倍。
二是土地成本日益成為糧食生產成本的重要構成。近年來，我國新型農業經營主體不斷發育，土地流轉規模不斷擴大，農業規模化經營快速發展，帶動了土地成本的持續上升，土地成本在糧食生產總成本中的比重日益增大。2001-2013年，我國糧食畝均生產成本中土地成本由42.57元上升到181.36元，年均增長12.8%，占糧食生產總成本的比重由12.1%上升到16.67%，成為僅次于人工成本的第二大成本。
(三)農業成本變化日益影響農業效益和競爭力
一是農業成本不斷上漲嚴重影響農業效益。2011年以前，盡管我國糧食成本增長幅度較大，但由于國家放開糧食流通體制，實行糧食托市收購政策，農戶的收益有所保障，新世紀以來大部分年份糧食凈利潤增長幅度高于成本增長幅度，但2012年以來，成本增幅明顯高于價格增幅，農民收益受到明顯影響。2001-2011年，谷物的成本利潤率由11.3%增加到31.7%，達到高峰;此后不斷下降，2012年下降到17.98%，2013年進一步下降到7.11%。其中，稻谷成本利潤率先由2001年的20.3%上升到2011年的41.4%，此后2012年下降到27.08%，2013年進一步下降到13.45%;小麥成本利潤率由-8.5%上升到16.6%，此后下降到16.56%和2.56%;玉米成本利潤率由19.6%上升到34.4%，此后下降到21.39%和7.66%。大豆成本利潤率由2001年的12.18%上升到2011年24.95%，此后2012年下降到22.25%，2013年進一步下降到5.38%。
二是農業成本的結構變化日益成為制約農業競爭力的嚴峻挑戰。在農業生產成本構成中，人工成本和土地成本日益成為農業生產成本的主要構成部分，而且呈現快速上漲的勢頭。人工成本與物耗成本相比，其明顯特點是具有很強的剛性，人工成本的持續上漲將難以逆轉。由于土地資源的稀缺性，從長期看其成本上升也具有較強的剛性，面臨持續上漲壓力。農業生產成本的這種結構性變化，日益成為制約農業競爭力的嚴峻挑戰。
二、降本增效的基本思路和主要方向
總體上看，我國農業生產的一些主要要素的絕對成本在未來很難降低，因此降本增效的基本思路，應是以科技為支撐走內涵式現代農業發展道路，提高農業全要素生產率和產業競爭力。即通過轉變農業發展方式，推動技術進步和組織創新，改進資源利用方式和配置機制，推進農業生產集約化、專業化、規模化、標準化，提高資源利用效率和農業全要素生產效率，達到降低相對生產成本、提升產業效益和競爭力的目的。基于這一思路，降本增效的主要方向是提升要素質量、優化投入結構、改善資源利用、創新經營形式、推動技術進步等。
(一)提升生產要素質量
農業生產中勞動力、土地、資本等要素質量的高低，直接決定著農業生產效率的高低，是影響生產成本的基礎因素，必須著力提高這些生產要素質量，從而提高生產效率，降低相對成本。要加強農業勞動力技能培訓和科學種田知識普及，大力提升農業勞動素質，培育現代職業農民。要大力加強耕地質量建設，提高單位面積產出率。我國現有耕地面積中57%以上的耕地等級低于全國平均數值，中低產田占比近七成，要大力改造中低產田，建設高標準農田，實行“藏糧于地”戰略。要提升農業裝備質量，大力發展低能耗、高效率、精準化、智能型的農業作業機具和裝備，降低作業成本，提升作業效率。要創新金融服務產品和服務方式，構建現代農村金融服務體系，降低融資成本，提高農業資本的可獲得性和便利性，提高農業金融服務質量。
(二)優化投入要素結構
在農業生產成本中，一些投入要素具有相互替代關系，要設法加大有利于提高生產效率和降低生產成本的要素投入，減少成本高、效率低的要素投入。因此，要合理優化土地、勞動力、機械、化肥、農藥等不同成本構成，探索不同作物品種、不同區域農業生產的投入要素最優組合，達到成本最低，效益最大化目的。2001-2013年間，在推動我國糧食作物生產成本增長的貢獻因素中，對成本增長貢獻率最大的是人工成本，每畝糧食生產成本增量中人工成本的貢獻率為44.6%;其次是土地成本，貢獻率為20.5%;再次是化肥成本，貢獻率為13.1%;第四是機械成本，貢獻率為11.2%。可見，我國農業生產成本構成中人工成本占比最大，增長較快，且具有很強剛性，要抑制糧食生產總成本過快上升，必須進行有效的“成本置換”。今后的重點是要大力推進農業機械化和信息化，以機械和智能裝備替換人工，有效提高生產效率，降低人工成本，從而降低生產總成本。
(三)改善資源利用方式
長期以來，我國農業資源利用方式粗放，農業生產用工、用水、用肥、用藥等基本是傳統化、經驗式、盲目性利用，損失浪費較大，資源利用效率低下，生產成本較高。目前，我國每噸糧食化肥平均使用強度近乎高出歐美國家1倍，化肥綜合利用率僅為35%左右。2001-2013年，我國谷物畝均單產年均增長僅1.7%，而畝均化肥成本年均增長卻高達8.3%，遠高于產量增長速度。農業用水中傳統的大水漫灌方式還比較普遍，農田灌溉水的有效利用系數為0.51，低于發達國家0.7~0.8的水平。目前農藥有效使用率約為30%~40%，節約挖潛空間很大。因此，必須加快改變農業資源利用方式，大力推廣節水、節地、節肥、節藥、節種等新技術、新方式、新裝備，充分應用自動化、智能化等信息技術，加快發展精準農業、智慧農業，實現配方施肥和精準施肥施藥用水，把傳統式、經驗化、盲目性的農業資源利用方式轉向現代化、科學化、精準化，全面提高資源利用效率，降低資源利用成本，有效推進農業生產節本增效。
(四)創新農業經營形式
目前，我國農業生產仍以大量農戶分散經營為主，專業化、規模化、標準化程度較低。由于生產規模較小，各種投入要素難以達到最優組合，生產要素利用效率較低，無法取得規模效率和最佳效益，不利于降低生產成本和經營風險。因此，必須積極發展多種形式的適度規模經營，加快土地確權頒證，深化農地“三權分置”改革，完善農地流轉機制，充分發揮多種形式適度規模經營在農業機械和科技成果應用、綠色發展、市場開拓等方面的引領功能。積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量。積極發展農業社會化服務體系，支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務。通過規模化生產、專業化經營、社會化服務，有效提高農業生產效率，降低生產成本，提升農業競爭力。
(五)推動農業技術進步
提高農業的效率和競爭力，歸根結底要靠創新驅動。近十多年來，我國糧食生產的單位產量成本與單位面積成本比較，雖然也同樣保持了快速上漲勢頭，但單位產量成本增長幅度比單位面積生產成本增長幅度要低，表明技術進步沖減了部分成本的上漲。2001-2013年，我國谷物單位產量成本年均增長7.7%，低于單位面積成本增速1.7個百分點;大豆單位產量成本年均增長8.2%，低于單位面積成本增速1個百分點。實踐證明，我國農業技術進步有效提高了糧食單產水平，抵消了單位面積成本上升的部分壓力。目前，我國農業科技進步貢獻率為56%，仍有較大增長空間，必須大力推進農業科技進步，實施“藏糧于技”戰略，提升農業全要素生產率。要強化農業重大基礎理論、前沿核心技術方面的創新，突破生物育種、農機裝備、智能農業、生態環保等領域關鍵技術。加快先進適用農業技術創新與應用，推進現代種業創新，提升種業自主創新能力，加強良種重大科研聯合攻關，培育和推廣適應機械化生產、優質高產多抗廣適新品種，加快主要糧食作物新一輪品種更新換代。加快研發高效率、低能耗、智能化農業裝備設施，大力推進“互聯網+”現代農業，積極應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級。健全適應現代農業發展要求的農業科技推廣體系，完善公益性與經營性服務機構相結合、高等院校和社會企業主體共同參與的農技推廣服務網絡，提高農業科技成果轉化應用水平。
三、推進農業降本增效的保障措施
農業降本增效既是著力解決當前突出矛盾的迫切需要，又是推進農業現代化的一項長期性、艱巨性、根本性的任務，是農業供給側結構性改革的基礎和關鍵。在推進農業降本增效進程中，既要充分發揮政府的引導調控作用，更要發揮市場機制的作用。政府一方面通過完善制度、優化機制、營造環境等措施，引導農業市場主體形成創新驅動型的內涵式發展機制，實現經營組織內部的節本增效;另一方面要通過深化改革，推進制度創新，消除制度障礙，優化市場環境，提高交易效率，有效降低市場主體生產經營的制度成本和外部成本。更要充分發揮市場機制在農業資源配置中的決定性作用，通過市場機制把農業資源有效配置到生產效率高、經濟效益好的部門、領域和區域，降低資源利用成本，有效推動農業節本增效。
(一)健全產業規制，強化降本制度保障
農業降本增效具有復雜性、艱巨性和長期性，必須完善產業規制，強化制度保障。產業規制是政府或社會為實現某些社會經濟目標而對市場經濟中的經濟主體作出的各種直接和間接的具有法律約束力或準法律約束力的限制、約束、規范，以及由此引出的政府或社會為督促產業經濟主體活動符合這些限制、約束、規范而采取的行動和措施。為有效推動農業降本增效，必須進一步完善農業降本增效的引領性規制，主要通過制定降本增效規劃、行動計劃等，統籌謀劃，加強頂層設計，明確降本增效的目標、任務、措施等，為市場主體降本增效指明方向和路徑，引領市場主體主動開展降本增效活動。要完善農業降本增效激勵性規制，對于農業科技創新、節本增效技術應用、開展適度規模經營、新型經營主體培育、優化區域布局等有助于推進降本增效的活動給予相應激勵和支持。要完善農業降本增效的約束性規制，對于農業生產經營活動中的傳統落后生產方式、粗放利用農業資源、損害環境和浪費資源等活動，實行不同程度的限制和約束。
(二)加強財政引導，提高資源利用效率
要建立和完善有利于推進農業技術進步、節約利用資源、提升產業效率、降低生產經營成本的財政補貼和投資政策體系，引導加快資源利用方式轉變。要優化財政支農支出結構和支持方向，創新涉農資金投入方式和運行機制，將財政“三補合一”資金、農機具購置補貼資金、財政固定資產投資等，更多向農業技術創新、節本增效、規模經營、新型經營主體、耕地質量提升、水肥藥等資源節約利用、循環農業、精準農業、測土配方施肥等領域傾斜。同時，充分發揮財政政策導向功能和財政資金杠桿作用，鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業技術進步和降本增效領域。逐步建立健全農業資源有效保護、高效利用的政策和技術支撐體系，從根本上改變開發強度過大、利用方式粗放的狀況。
(三)完善金融服務，有效降低融資成本
加強金融服務“三農”模式創新，加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，發展農村普惠金融，擴大抵押擔保物范圍，提高融資便利性，降低融資成本，加大對農業規模經營、新型農業經營主體貸款、農業技術改造等的支持，推動金融資源更多向農業技術進步和降本增效領域傾斜，提高金融服務質量，降低服務成本。健全政府支持的“三農”融資擔保和再擔保服務體系，完善銀擔合作機制。完善農業保險制度，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平，把農業降本增效作為農業保險支持的重點領域，開發適應新型農業經營主體、農業技術創新主體、農業資源高效利用主體需求的保險品種，有效降低各類農業市場主體在技術創新和應用、資源節約和保護中的風險和成本。
(四)健全基礎設施，改善降本增效條件
加強農業基礎設施建設，減少農業生產主體的固定性成本投入。農業生產的固定性成本是用于農業生產固定資產構建的成本支出，包括農田基礎設施建設和重大農機具購置等，其特點是總成本在一定范圍內不隨產量的增加而增加，也不因產量的減少而減少，但單位產品分攤的固定成本則隨著產量的增加而減少。一方面，由于農業具有較強的外部性，農業的固定性成本不應完全由農業生產經營主體承擔，政府或者公共服務部門應當承擔一部分農業生產的固定性成本;另一方面，由于我國廣大農業生產主體經營規模狹小，單位產品分攤的固定性成本較高，需要通過外部支持來降低單位產品分攤的固定成本。因此，政府必須加強土地整治、農田水利、機耕道路、農田林網、輸配電設施、土壤改良等田間工程建設，加強對大型農機具購置、溫室大棚等設施農業裝備構建的支持，提高農業基礎設施裝備水平，改善生產基礎條件，降低生產經營主體的固定性成本投入，提高土地產出率，有效降低農業單位產量生產成本。要積極實施農業社會化服務支撐工程，構建科研機構、行業協會、龍頭企業、經營性服務組織、新型農業服務主體共同參與、分工協作的農業社會化服務體系，降低農業生產服務成本。要加強農村道路、農村電網、農村電信網絡等公共基礎網絡建設，提高網絡設施覆蓋密度和服務質量，降低農業生產中能源、運輸、通信、交易等成本。要加快建設類型齊全、功能完備、互相補充、布局合理的農產品市場體系，形成統一開放、競爭有序、公平交易的現代農產品市場體系，降低農產品交易成本。要積極促進農產品營銷公共服務平臺和農村電子商務基礎設施建設，用現代信息技術提高農產品交易效率和效益。要加快完善農產品流通骨干網絡，強化重要農產品倉儲物流設施建設，健全跨區域農產品冷鏈物流體系，完善農村商貿流通、供銷、郵政服務網絡，減少農產品流通損失浪費，提高流通效率，有效降低農產品物流成本。
(五)深化相關改革，營造降本增效環境
深化資本、農業用水、土地、勞動力等農業生產要素和資源性產品的市場化改革，明晰產權關系，完善要素市場體系，健全公平交易規則，矯正市場扭曲，減少干預和壟斷，發揮市場機制在要素定價和資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率，降低資源配置成本，提高資源使用效率。當前，要加快農村土地要素市場化改革，全面推進農村承包地確權登記頒證，完善“三權分置”辦法，穩定農戶承包權，放活土地經營權，賦予農戶土地承包經營權抵押和擔保權，完善農村土地租賃、轉讓、抵押二級市場，健全土地流轉交易規范和服務體系，依法推進土地經營權有序流轉，提高流轉效率和質量，降低土地流轉交易成本。完善農業技術交易平臺，健全技術市場交易規則和技術中介服務體系，降低技術交易成本，提高農業技術轉化效率。加快推進重要農產品價格形成機制改革，堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，逐步減少政府對價格形成的干預，進一步改革和完善稻谷、小麥最低收購價制度，深入探索棉花、大豆目標價格制度改革，積極推進玉米臨時收儲制度改革，進一步發揮市場機制在價格形成中的主導作用和在資源配置中的決定性作用，加快形成能夠正確反映供求關系的價格機制，有效引導資源配置和產業發展，提高資源配置效率和農業供給側的靈活性、適應性，降低資源利用成本和農業供求失衡造成的社會成本。
作者單位：農業部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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