過去的一年，我國農業經濟總體保持穩中有進、穩中向優的發展態勢，農業生產和農民收入總體穩定，農業結構調整和可持續發展邁出重要步伐，但多年粗放發展累積的農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大等問題仍很突出，一些問題還在加劇。2017年，農業發展面臨的形勢仍然復雜嚴峻，農產品有效需求不足、價格低迷，農業結構性矛盾突出，以資源環境為代價的傳統動能日漸衰減；同時也應看到，農業供給側結構性改革不斷深化，結構調整的邊際效應日益顯現，農村創新創業日新月異，新產業新業態蓬勃興起，新動能正在培育和集聚，新舊動能在陣痛中逐步實現轉換，農業將迎來提質增效的新發展階段。本報告回顧2016年農業經濟運行情況，展望2017年農業經濟發展態勢，并就農業政策領域和實踐層面中的一些重要問題進行分析研判，以期為有關方面決策提供參考。
一、2016年農業經濟運行情況
（一）糧食生產獲得豐收
2016年，我國糧食生產再獲豐收，總產量61623.0萬噸（12324.8億斤），比2015年減少520.1萬噸（104億斤）。2016年的糧食生產雖然止步于“十二連”增，但仍是歷史第二高的產量，連續4年站上了1.2萬億斤的平臺，取得了非常不錯的成績。
2016年糧食減產的主要原因有兩個方面。一方面，糧食播種面積減少。2016年播種面積比2015年減少了472萬畝，拉低糧食產量約35億斤。另一方面，作物結構發生了變化。高產作物籽粒玉米面積減少了3000萬畝左右，低產作物大豆播種面積增加了1200多萬畝，拉低了糧食產量約70億斤。
圖1 我國歷年糧食產量情況 單位：萬噸
資料來源：《中國統計年鑒2016》，國家統計局關于2016年糧食產量的公告
表1 2015年和2016年我國糧食產量情況
資料來源：《中國統計年鑒2016》，國家統計局關于2016年糧食產量的公告
（二）主要農產品價格漲跌互現
總體來看，2016年糧油市場政策市特征明顯，農產品價格漲跌互現。
1.小麥價格。小麥繼續實施最低收購價政策，價格整體穩中上漲，“麥強面弱”問題延續。2016年12月底全國主要糧油批發市場三等白麥交易均價為2550元/噸，比年初上漲約10%。從國內外價差看，3月交貨的美國2號軟紅冬小麥到岸完稅總成本約為1684元/噸，廣州港國產白麥價格為2680元/噸，價差996元/噸，相比年初還在持續加大。
2.稻谷價格。稻谷繼續實施最低收購價政策，全年價格呈現先抑后揚、總體略漲走勢，“稻強米弱”格局仍然突出。截至12月底，全國主要糧油批發市場三等晚秈稻均價2736元/噸，比年初上漲約2%，二等粳稻均價3023元/噸，與年初基本持平。從國內外價差看，截至12月底，越南15%破碎率大米到岸完稅價約2790元/噸，廣東標一早秈米批發價為3950元/噸，價差1160元/噸，相比年初略有縮小。
3.玉米價格。玉米臨儲政策取消，實行“市場定價、價補分離”，全年玉米價格整體呈現震蕩走低的態勢。截至12月底，全國玉米均價為1621元/噸，較年初下跌341元/噸，跌幅達17.4%，黑龍江、內蒙古部分低品質玉米產區跌幅接近30%。從國內外價差看，12月交貨的美國2號黃玉米到岸完稅價約為1685元/噸，廣州港玉米主流成交價在1600元/噸，國內外價格倒掛局面得以扭轉，國產玉米競爭力有所增強。
4.大豆價格。大豆繼續實施目標價格政策，播種面積大幅回升，總產量有所增加，在國際大豆價格持續攀升的支撐下，國產大豆價格整體上略有上漲。12月底三等油用大豆收購價3660-3860元/噸，比年初上漲10-160元/噸。從國內外價差看，12月底美灣大豆天津港到港完稅價約3800元/噸，天津國產二等食用大豆進廠價3950元/噸，國內價格高于進口到港價約150元/噸。
（三）農村二三產業加快發展
2016年，農產品加工業穩步發展，以休閑農業和農村電商為代表的新產業新業態成為新亮點，農村一二三產業呈現融合發展的態勢。截至2016年底，規模以上農產品加工業主營業務收入超20萬億元，同比增長5.1%，主要農產品加工轉化率超過65%，農產品加工業與農業總產值之比達2.2:1；農業與休閑旅游、教育文化、健康養生等深度融合，休閑農業和鄉村旅游經營收入4800億元，同比增長8%；農產品網絡零售呈爆發式發展，全年交易總額達2200億元，同比增長46%。
（四）農村各項改革深入推進
一是農產品價格形成機制改革邁出關鍵步伐。2016年中央1號文件提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革。按照這一要求，國家取消了實行8年之久的玉米臨儲政策，實行市場定價，逐步理順了玉米價格機制，玉米加工業利潤快速回升，國產玉米市場競爭力大幅提高，多元化主體積極入市收購，徹底改變了完全由國家收儲帶來的價格倒掛、庫存高企、財政負重、的局面，從長遠看有利于玉米產業鏈的可持續發展。當然，在這一改革過程中，不可避免地出現“陣痛”，如糧價下跌帶來的農民收入問題，補貼政策的精準度問題，以及種植結構調整的盲目性問題等，需要在后續改革中不斷完善。
二是農地產權制度改革進一步深化。中辦國辦印發完善農村土地“三權分置”的意見，強調落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，通過扎實做好農村土地確權登記頒證、建立健全土地流轉規范管理制度、構建新型經營主體政策扶持體系、完善“三權分置”法律法規，促進土地資源合理利用，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。截至2016年底，土地承包經營權確權登記頒證面積超過8億畝，全國家庭承包經營耕地流轉面積超過4.6億畝，多種形式的適度規模經營占比超過30%。家庭農場、農民專業合作社和龍頭企業等新型經營主體數量超過270萬個。
三是農業可持續發展體制機制初步構建。為應對日漸嚴重的農業資源環境問題，國家加大了治理力度，特別是出臺實施《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》，著力構建農業可持續發展的制度框架。2016年，重點圍繞“一控兩減三基本”（控農業用水，減農藥化肥，畜禽糞污、農膜和農作物秸稈基本得到處理）的目標，治理農業面源污染；繼續推進東北黑土地保護、南方重金屬污染、華北地下水超采治理，實行耕地休養生息。可以說，2016年是推進農業可持續發展力度最大的一年，成效也非常顯著。農藥使用量實現零增長，化肥使用量自改革開放以來首次接近零增長，一些地方實現負增長，啟動耕地輪作休耕試點616萬畝，華北地下漏斗區水位持續下降的態勢得以扭住，農業生態環境持續惡化的勢頭得到了初步遏制。同時應看到，由于歷史欠賬太多，我國農業粗放式發展的狀況并沒有根本性改變，實現農業可持續發展的目標依然任重而道遠。
四是重要專項改革統籌推進。2016年，國家還相繼推出了農墾、林業、水利、供銷社、農村集體經濟等重要專項改革。可以說，自十八屆三中全會部署全面改革以來，農業領域“四梁八柱”性改革基本出臺，農村改革進入了全面深化、攻堅克難、狠抓落實的新階段。
（五）農民收入保持增長但增速下降
2016年，我國農村居民人均可支配收入12363元，名義增長8.2%，實際增長6.2%，繼續保持穩定增長的態勢；城鎮居民人均可支配收入33616元，比上年名義增長7.8%，實際增長5.6%。從城鄉收入差距看，農村居民收入增長繼續快于城鎮居民，城鄉居民收入比由上年的2.73下降為2.72，城鄉居民的收入差距繼續縮小。
然而，應清醒地看到，受農產品價格低迷以及工資收入增長放緩的影響，支撐農民增收的傳統動力逐漸減弱。2016年農民收入增幅僅為6.2%，已經連續4年下降，而且農民收入增幅比GDP增幅低0.5個百分點，是2004年以來首次低于GDP增幅，這表明農民增收形勢還很嚴峻，農民收入問題絕不能掉以輕心。在堅決打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的大背景下，亟需拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。
圖2歷年農民人均可支配收入情況
資料來源：《中國統計年鑒2016》，國家統計局住戶辦公室“2016年全國居民收入穩步增長 居民消費進一步改善”
圖3 農民收入增幅與GDP增幅比較
資料來源：《中國統計年鑒2016》，國家統計局住戶辦公室“2016年全國居民收入穩步增長 居民消費進一步改善”
二、2017年農業經濟展望
（一）糧食總產量繼續小幅下降
2017年，隨著農業資源環境保護和農業可持續發展持續推進，耕地輪作休耕制度將深入實施，地下水漏斗區、重金屬污染區綜合治理和生態退耕力度加大，季節性休耕和完全休耕面積將進一步擴大，且糧價低迷在一定程度上影響農民種糧積極性，預計我國糧食播種面積將減少800萬畝左右，減少糧食產量約55億斤。同時，在價格機制的作用下，種植業結構調整力度將進一步加大，預計2017年在東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線及西南石漠化地區，籽粒玉米面積調減2000萬畝以上，實行改飼改豆，高產作物占比繼續下降，這將進一步拉低糧食單產水平，預計減少糧食產量約65億斤。綜合判斷，在天氣正常、不出現大的自然災害的情況下，2017年糧食產量預計減少約為120億斤。
（二）主要農產品價格下行壓力較大
1.小麥市場。2017年國家繼續在小麥主產區實行最低收購價政策，三等小麥最低收購價為每50公斤118元，與2016年持平，這為2017年的小麥市場定下了“穩定”的基調。隨著國家小麥拍賣糧源增加，麥市供需格局整體持續好轉，國內麥市整體呈現“供增需降”的格局，預計國內麥價走勢整體將處于區間運行態勢，麥價底部重視呈現緩慢下移。
2.稻米市場。2017年國家繼續在稻谷主產區實行最低收購價政策，三等早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價分別為每50公斤130元、136元、150元，比上年每斤分別下調3分、2分、5分。這是國家深化最低收購價制度改革的具體舉措，并釋放出一個重要信號，即稻谷在多年托市收購下出現的庫存高企、財政負擔重、產業鏈發展困難等問題，在一定程度上類似于玉米的特征，到了難以為繼、非改不可的局面。2017年，預計我國稻米市場在托市政策支撐下會延續基本平穩的走勢，但受終端需求不旺及糧食去庫存的影響，全年價格可能會小幅振蕩走低，“稻強米弱”問題沒有實質性改觀。
3.玉米市場。2017年，玉米繼續執行“市場定價、價補分離”政策，玉米價格將面臨多空博弈的局面。一方面，2016年所產玉米30%以上尚未售出，售糧高峰即將到來，加之玉米歷年的庫存量很大，且畜牧養殖總需求偏低，對價格形成一定壓制。另一方面，玉米加工業回暖，部分農戶惜售，玉米種植面積繼續減少，而且玉米價格已與國際市場接軌。總的判斷，2017年玉米價格仍持續低迷，但大幅下降的可能性不大，玉米價格將出現底部整理、震蕩徘徊的行情。如果去庫存力度加大，玉米價格重心有可能進一步下移。
4.大豆市場。2017年，國際方面大豆種植面積增加，價格可能會高位回落，支撐國產大豆繼續上漲動力不足，預計國產大豆維持平穩走勢。
（三）新產業新業態快速發展
隨著消費結構的升級，以及創新創業、“互聯網+”等一系列國家行動在農村落地生根，以鄉村休閑旅游產業、農村電商、現代食品產業等為代表的新產業新業態將進入加快發展的新時期，一二三產業進一步呈現融合互動的態勢。特別是2017年中央1號文件把壯大新產業新業態作為推進改革的重大舉措，專門用一個部分進行論述，在用地、融資、人才、基礎設施等方面作出了一系列政策安排。中央農辦負責人表示：“要像當年抓鄉鎮企業一樣抓新產業新業態，使其成為農業農村發展新的增長點，成為農民持續較快增收新的動力源，再在農村來一次新的異軍突起”。可以想見，在市場和政策雙重驅動下，2017年農村新產業新業態將繼續保持蓬勃發展的態勢，預計規模以上農產品加工業主營業務收入達21.5萬億元，休閑農業營業收入達5300億元，農產品電子商務交易額達3100億元，同比分別增長7.5%、10%和40%，新產業新業態將成為我國農業農村經濟的一片藍海。
（四）農民收入增幅有望企穩
2017年，農民增收有利因素和不利環境并存，預計收入增速將止跌企穩，但持續增收壓力依然較大。隨著宏觀經濟基本面逐步向好，企業用工數量回升和工資水平提高，農民工資性收入有望保持穩定增長；農村二三產業加快發展，有利于拓寬農民增收渠道。然而，受主要農產品價格比較低迷的影響，農民經營性收入增長將進一步放緩。同時，隨著財政收入增速繼續放緩以及農村改革邊際效應遞減，農民轉移性收入和財產性收入也將進一步放緩。綜合判斷，2017年，農民收入增速連續下降的趨勢將得到扭轉，農民人均可支配收入實際增幅預計達6.5%，與GDP增速基本保持同步。
三、2017年“三農”工作應重點關注的幾個方面
（一）調整產品結構和品質結構提上重要議事日程
2017年中央1號文件以深入推進農業供給側結構性改革為主題，非常重要的一項任務就是調整優化產品結構和品質結構。在產品結構方面，主要任務是穩糧、優經、擴飼，即穩定小麥和水稻、減少玉米、增加豆類和薯類，優化棉油糖等經濟作物品種品質和區域布局，擴大飼草料面積。在品質結構方面，就是大力生產優質、安全、綠色農產品，加強農產品質量安全認證和品牌建設，以滿足消費者日益提高的品質要求。可以說，調結構是深入推進農業供給側結構性改革的重要主線，是未來農業工作持續發力的重要任務，是認清中國農業發展方向的一把鑰匙，需要引起高度重視。
（二）消化糧食庫存力度將進一步加大
據測算，截至2016年底，我國糧食庫存超過1.2萬億斤，接近一年的消費量，遠超聯合國糧農組織規定的17%-18%的安全儲備水平。特別是玉米庫存問題突出，目前超5000億斤，積壓嚴重、出庫不暢，不僅帶來沉重的財政壓力，還對產業可持續發展帶來不利的影響。2017年中央1號文件指出，采取綜合措施促進過腹轉化、加工轉化，多渠道拓展消費需求，加快消化玉米等庫存。全國糧食流通工作會議以及《2017年糧食流通工作要點》對去庫存作了具體安排，提出加快玉米“去庫存”，加大力度支持玉米加工轉化，加快政策性糧食競價交易，鼓勵多元主體入市收糧，深入研究消化糧食特別是玉米庫存、擴大有效消費新途徑，配合做好擴大燃料乙醇產量和使用區域工作。同時，中央1號文件還指出，科學確定糧食等重要農產品國家儲備規模，優化中央儲備糧品種結構和區域結構。從最新的政策表述不難看出，2017年要減少糧食庫存總量，去庫存力度要加大，甚至不排除采取低價出庫的辦法，以解決糧食超期庫存的問題，讓潛虧變為明虧。因此，應高度重視國家糧食去庫存的方式和節奏，預判對糧食市場和產業鏈的影響，合理確定投資經營策略，做到未雨綢繆。
（三）農業基礎設施建設將加快推進
黨的十八屆五中全會提出了“藏糧于地、藏糧于技”戰略，這是中國農業轉向的一個重要標志，即由追求提高產量向提高產能轉變，農業不要求連年增產，但要保持充足的產能以備不時之需。中央1號文件、“十三五”規劃綱要、農業現代化規劃（2016-2020）、全國國土規劃綱要（2016-2030）等重要文件規劃都突出強調大規模推進高標準農田建設，提出統一建設標準、提高建設質量，統籌各類財政資金、創新投融資方式，引導開發性金融、政策性金融、社會資本加大投入，到2020年建成10億畝、2030年建成12億畝高標準農田。可以預見，以高標準農田建設為主要內容的農業基礎設施建設將進入加快推進階段。同時，國家還提出劃定和建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（“兩區”），以提高小麥、水稻、玉米等糧食產能，以及保護東北大豆、新疆棉花、長江流域油菜籽、廣西和云南糖料蔗等重要農產品產能。“兩區”將成為農業基礎設施建設的重要載體，預計2017年國家將完成“兩區”劃定工作，并進入大投入大建設階段，有關方面應超前謀劃、重點關注、提前布局。
（四）農業綠色發展將持續發力
綠色發展是農業供給側結構性改革的基本要求。2017年，農業綠色發展將深入推進，主要包括以下幾個方面內容。一是實施化肥農藥零增長行動，特別是在水果、蔬菜、茶葉實行有機肥替代化肥的計劃。二是繼續加大農業資源環境問題治理，包括東北黑土地支持保護、河北地下水超采治理、南方重金屬污染區耕地修復，擴大耕地輪作休耕規模，加快實施退牧還草。三是落實《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革試點》，農業補貼政策將面臨方向性調整，支持農業可持續發展的政策將陸續出臺，過去片面支持高產、不注重資源環境保護的政策將面臨調整或取消。可以看出，農業綠色發展將成為主流方向，各項支持政策將進一步向綠色發展聚合，傳統的粗放式經營越來越不符合發展方向和政策導向。
（五）農業領域經營風險不容忽視
2017年，在農產品需求總體不振和價格低迷的背景下，農業領域的經營風險仍需重點關注。一是農產品價格下跌對農業生產者造成的沖擊。特別是玉米價格的大幅下跌，在目前價格水平下，耕種自家承包地的農戶基本能保本，流轉耕地的種植大戶和新型經營主體普遍處于虧損狀態。此外，近年來工商資本大規模進入農業，高價流轉土地從事糧食或蔬果等經濟作物種植，由于缺乏經驗和技術、農產品季節性過剩和價格波動，不少農業經營者蒙受損失，一些地方還出現了“退地”和“跑路”風波，引發社會問題。二是加工業發展環境沒有根本性改觀。麥強面弱、稻強米弱格局延續并不斷強化，農產品加工業繼續處于深度洗牌過程中，一些規模小、實力弱、科技含量低、競爭力不強的農業企業將逐步被市場淘汰。三是風險由實體經濟向金融領域蔓延。一些新型農業經營主體、農業企業等面臨的市場風險向金融部門傳導，引起農村金融不良貸款上升。在貨幣政策穩健中性和防控金融風險的政策大背景下，銀行業在部分農業領域可能會發生惜貸、抽貸等行為，將進一步暴露部分農業領域的經營風險，迫切需要有力的金融制度安排，加大對農村金融機構的政策傾斜，鼓勵和引導金融機構提高對涉農不良貸款的容忍度，防止農業農村經濟因流動性匱乏產生“失速”乃至“失血”的問題。
作者：中國農業發展銀行政策研究室
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