編者按：當前，很多地方農村耕地和基本農田不同程度存在“非糧化”、“非農化”，尤其是在大面積土地整治項目流轉時表現得更為突出。全國政協委員、九三學社中央副主席賴明提案建議正確認識和妥善應對農地非糧化非農化。
當前，很多地方農村耕地和基本農田不同程度存在“非糧化”、“非農化”，尤其是在大面積土地整治項目流轉時表現得更為突出。以安徽省肥西縣為例，截至2014年6月，全縣共流轉各類農業用地總面積37.7萬畝，占全縣二調實際面積的29.5%。從生產經營看，從事糧油生產的12.3萬畝，占40.6%；而生產苗木花卉的有14.5萬畝，占47.8%。不過，在嚴格的土地制度管理下，農地“非農化”現象尚不如“非糧化”明顯，但防止農地“非農化”的壓力非常之大。在推進農村土地適度規模經營過程中，應切實遏制流轉土地“非糧化”、嚴禁流轉土地“非農化”。
一、農地“非糧化”、“非農化”的主要原因
一是工商資本直接進入農業生產領域造成農村耕地和基本農田“非糧化”。基層政府針對農地的所有權、承包權和經營權三權分置，引導農民成立經濟合作組織，通過土地流轉等方式實行土地規模化經營。為鼓勵土地流轉，一些地方還出臺相應的激勵政策，允許一些“非糧化”、“非農化”項目隨工商資本利用土地流轉方式獲得農業生產用地。
二是市場需求與經濟效益引發農村耕地和基本農田“非糧化”。隨著人們生活水平的不斷提高，食物的品種越來越豐富，人們的食物結構越來越多樣化，對肉類、水產品、蔬菜、水果等農產品的需求量在不斷增加，市場需求進一步強化。加上對高效農業項目的宣傳鼓勵，從現實的經濟效益看，糧食生產的比較效益低，受利益驅動，一些有條件的地方土地“非糧化”呈現增長趨勢。
三是新型農業經營主體在農業規模化生產時需要配套建設相應的生產設施及加工廠房。一些新型農業經營主體無法獲得建設庫房、曬場、育苗和加工用房等建設用地指標，或者用地指標申請得不到及時批復，于是擅自改變土地用途，出現“非農化”用地現象。
四是改革開放以來我國取得的發展成果使得經濟社會結構發生了重大變化。第一、目前，第一產業的比重不到10%，并且在逐年降低。同時，發展中的現代農業不僅僅是生產糧食，還包括養殖、花卉、苗木、林業、生態農業、休閑觀光農業等業態豐富的新型農業。尤其是隨著我國農村城鎮化水平的不斷提高，大量的農村勞動力從土地上轉移出來，土地的保障功能弱化，生產要素的資源屬性進一步凸顯，隨之市場對資源配置的決定性作用逐步顯現。第二、第三產業的發展必然要與第一產業爭奪土地，特別是對后發地區來講，出現一定規模的土地“非農化”現象是社會經濟發展不可或缺的選擇。
五是地方政府發展區域經濟與國家宏觀政策之間的矛盾。現行的耕地和基本農田保護與規劃方案的科學合理性存在不足之處，指標分配的合理性和規劃約束力的剛性不強。一個不爭的事實是農業大縣就是財政窮縣，說明國家對農業生產的補貼政策無法彌補因此產生的經濟發展差距。如今，保障農產品生產的安全，把飯碗端在自己的手里是國家層面的戰略需要，而地方政府面臨著發展經濟的壓力，毫無疑問，他們需要發展非糧非農產業。
二、幾點建議
一是正確對待當前農村耕地和基本農田存在不同程度的“非糧化”、“非農化”現象。推進農業產業化，發展現代農業，不僅需要轉變生產方式，還要轉變生產理念。只要是針對社會實際需要進行的農業生產活動，都應該納入大農業范疇加以甄別，要用發展的眼光看待新生事物，不能機械地理解傳統名詞。
二是改革現行的農業生產與補貼政策。在國家層面要根據各地的資源稟賦，合理劃定糧食生產主體功能區，加大農業基礎設施投入和生產機械補貼，降低農業生產成本。改革農業補貼發放方式，將增量部分向糧食生產者傾斜，讓糧食生產者能夠獲得合理的利潤。考核地方糧食生產總量，據此給予地方財政合理補助，縮小因生產糧食造成的地區間經濟發展差異。
三是探索完善現代農業與經濟社會發展的用地平衡制度。在省、市級層面要妥善做好土地利用總體規劃，合理制定各地耕地保護面積與建設用地規模的比例，減少各地在發展過程中人為制造的資源稟賦不合理配置。省市要從每年的建設用地計劃指標中單列一定的農業生產建設用地指標，有序推進農業產業化健康發展。
四是建立土地動態監管制度，合理規劃引導農業產業結構的調整與布局。縣鄉政府應嚴格執行現行的土地管理政策，加大耕地和基本農田的保護力度，鼓勵糧食生產。建立工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度，建立風險保障金制度，對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地的項目，要進行資格審查和項目審查。對較大面積的土地整治與流轉項目要做好農業生產的發展規劃，有關部門要對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等適時進行監督檢查，圍繞土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。
中國鄉村發現網轉自：中國網
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