政策不斷演進，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展與工業(yè)及城市的發(fā)展緊密相關(guān)。新中國成立以來，為了盡快建立完備的國家工業(yè)體系，國家通過征收農(nóng)業(yè)稅與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，為工業(yè)發(fā)展提供了大量的積累，加速了工業(yè)化的進程。
改革開放以后，國家通過將農(nóng)村集體所有的土地征收為國有的方式，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程提供了重要的土地及資金支持；億萬農(nóng)民工進城務(wù)工，為加速城市發(fā)展和工業(yè)化進程提供了成本低廉的勞動力資源。
上個世紀90年代，在家庭承包經(jīng)營解決了農(nóng)民的溫飽問題，夯實了國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展遇到了瓶頸。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余勞動力的壓力加大，農(nóng)民負擔(dān)加重、收入增長緩慢，農(nóng)村公共支出和社會事業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于城市。農(nóng)村廣大的、潛在的市場仍然難以成為現(xiàn)實的市場，啟動內(nèi)需仍步履維艱。在計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)變革遲緩，城鄉(xiāng)資源配置存在著諸多弊端，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重視往往還停留在口頭上和文件中。
進入21世紀以來，黨的十六大提出，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略。
從2004年起，中央連續(xù)發(fā)布多個一號文件，出臺了一系列重要的方針政策。
黨的十九大報告中首次提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。報告提出了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序，提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這些政策舉措具有重要的理論和實踐意義。
深化宏觀體制機制改革，促進農(nóng)村發(fā)展
農(nóng)村改革一些深層次的矛盾不在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身，而在整個宏觀經(jīng)濟體制和行政管理體制，農(nóng)村改革能否進一步深化和取得成功，與宏觀經(jīng)濟體制的改革和行政管理體制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩籬密切相關(guān)。必須把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟體制的改革相結(jié)合，更自覺地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關(guān)系，改變國民收入分配格局扭曲的局面，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。同時使政府資金的投放更為制度化、規(guī)范化和透明化。
深化農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)土地要素市場化
農(nóng)村土地制度的改革將在深化農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略中處于關(guān)鍵性的位置。農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)過程，就是國民收入分配格局的重大調(diào)整，也就是土地要素逐步市場化的過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速市民化的過程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展的過程。
2018年中央一號文件里面講到拓寬資金籌集渠道，調(diào)整完善土地出讓使用范圍，提出：“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”這是土地政策的重大調(diào)整。
2018年4月18日，財政部公布一季度財政收入數(shù)據(jù)，其中一季度土地出讓收入延續(xù)了去年的高增長。以往的相關(guān)政策之所以嚴格限制土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標跨省（市、區(qū)）流轉(zhuǎn)，是為了遏制地方政府通過賣地，推行土地財政、土地金融的沖動。同時也因為地方政府得到的國有土地使用權(quán)出讓收入，主要用于城市和園區(qū)建設(shè)，返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的份額很少。2018年2月5日，國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，中農(nóng)辦負責(zé)同志指出：“長期以來，土地出讓收益，可以說是‘取之于鄉(xiāng)，用之于城’，直接用在農(nóng)村建設(shè)的比重是比較低的。”
這次政策允許新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標能夠跨省域調(diào)節(jié)，同時提出要把所得的收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。通過這樣一些具有約束性的政策制度規(guī)定，拓展了增減掛鉤、占補平衡的領(lǐng)域和范圍，使增減掛鉤的節(jié)余指標價值量大大提高。另一方面，又明確規(guī)定了所得收益的用途，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展能夠具有一個比較雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。
頒布農(nóng)村改革相關(guān)文件，釋放改革紅利
在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化進程中，法律的規(guī)范往往滯后于改革的實踐。在改革之初， 百廢待興， 改革常常處于無法可依的狀態(tài)。各類規(guī)范性文件的發(fā)布起到了重要作用。
今天，社會主義初級階段的法律體系基本確立，但中國仍然處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，社會形態(tài)仍然處于不斷變化之中。一些確立的法律條款跟不上改革實踐的步伐，而法律的修訂完善又不可能與時俱進，需要相當長的過程，這就造成了改革實踐與法律規(guī)范之間的矛盾。
例如，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這就使農(nóng)民無法有效利用自己作為集體成員所共同擁有的土地資源。
2017年中央一號文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。”“允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所。”
當法律的修訂還沒有跟上改革的步伐時，中央通過重要文件的發(fā)布對地方的探索從政策上提供了依據(jù)，釋放出改革的紅利。
明確政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展中的責(zé)任
由于市場配置資源的基本規(guī)律的作用，要素總是向生產(chǎn)率高、回報率高的部門和地區(qū)流動。要采取綜合措施，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)效率，促使要素向這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)流動，盡快縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的經(jīng)濟差距。如果說國民收入初次分配時要注重效率，那么在國民收入再分配時就要注重公平和正義。政府要承擔(dān)起縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主體責(zé)任，通過財稅政策的調(diào)整，在較短的時間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間人均享有最基本的公共產(chǎn)品和社會福利方面的差距，政府在這方面有責(zé)任，也完全可以有所作為。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華網(wǎng)
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