——新中國成立70年來城鄉關系的演進及啟示
新中國成立70年來，城鄉關系不斷調整和演進。新中國成立初期建立并強化城鄉二元體制，改革開放后城鄉二元體制開始破除，黨的十六大后統籌城鄉發展，十七大后推動城鄉發展一體化，十九大提出城鄉融合發展方略，城鄉關系一直在適時調整完善。改革的主線是不斷明晰政府與市場的關系，一方面持續強化政府的公共資源配置職能，推進城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化，提升鄉村治理能力；另一方面持續推進城鄉商品市場一體化和要素市場一體化。當前，我國正在進入城鄉融合發展的加速期。新時期推進城鄉融合發展，要繼續堅持以處理好政府和市場的關系為主線，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，在城鎮化的大格局下重塑城鄉關系，實現城鄉功能互補、協調發展，共同推進整個國家現代化進程。
國家現代化的過程也是城鄉關系不斷調整和重塑的過程。隨著工業化、城鎮化的發展，一些鄉村衰退，一些村莊消失，這是國際普遍現象，也是現代化的必然結果。但如果鄉村長期、整體性發展滯后，會造成嚴重的社會問題，最終影響國家現代化進程。鄉村何去何從，一直是我國百年近代化、現代化進程的一個基本問題。新中國的成立，為我國鄉村發展掀開了新的歷史篇章，但也因城鄉二元體制的建立，使鄉村發展和城鄉關系演進更為復雜曲折。新中國成立70年城鄉關系的演進，不僅包含了一般發展中國家的二元結構轉型，還包括我國特有的城鄉二元體制的形成和變革。從改革開放前的城鄉嚴重二元分割，到黨的十六大后統籌城鄉發展、十七大后推動城鄉發展一體化，再到十九大提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，城鄉二元體制在改革發展中不斷被破除。
一、新中國成立初期我國城鄉二元體制逐漸形成
新中國成立初期，國家為實現趕超目標、集中資源推進工業化，迫切需要農業為工業提供原始積累。為此，先后建立了統購統銷制度、戶籍管理制度、人民公社制度，并不斷強化相關政策，最終形成了具有中國特色的城鄉二元體制。
（一）建立統購統銷制度，形成商品的二元市場
1951年國家對棉紗進行統購，1953年對糧食實行統購，并不斷增加統購對象，絕大多數農產品都被納入統購范圍。同時，對礦區、城鎮人口實行配給制供應。統購統銷制度實現了國家對農產品的統一收購、統一供應，城鄉商品交換的市場機制被取代，商品的二元市場逐漸形成。
（二）建立戶籍管理制度，形成人口和勞動力的二元市場
為控制農村人口盲目進城，1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，規定農村戶籍居民未經政府正式許可不能遷入城市。此后，各種社會保障制度不斷與戶籍制度掛鉤，使戶籍制度成為城鄉二元體制的核心制度。
（三）建立人民公社制度，形成公共資源配置和基層治理的二元體制
為促進農業發展，我國從1953年起開始推動建立農業合作化。1958年8月，中共中央政治局擴大會議通過《關于在農村建立人民公社的決議》，各地掀起了人民公社化運動的高潮。人民公社對內具有“自給自足”的經濟獨立性，不僅組織農民生產、分配，還承擔農村基礎設施建設、農村五保戶供養、合作醫療等公共服務職能，以及社會管理職能；對外具有社會獨立性，城鄉治理分而治之開始形成。
這一時期還實現了土地從農民所有制向集體所有制的轉變。1962年9月中共中央正式通過了《農村人民公社工作條例（修正草案）》（又稱“農業六十條”），形成“三級所有，隊為基礎”的集體所有制格局，明確規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有”。由此，奠定了生產隊作為土地集體所有制所有人的基礎地位。
二、改革開放以來城鄉二元體制逐步破除并向城鄉融合發展
1978年農村改革掀起了中國改革的大幕。盡管在改革初期，并沒有將破除城鄉二元體制明確為主要目標，但改革開放40年實際上也是逐步破除城鄉二元體制的過程。這一過程大致可以分為以下階段：
（一）1978—2002年以推進城鄉商品市場一體化為主
1．放開城鄉集貿市場，促進城鄉商品流動。1979—1983年，國家一方面恢復和發展農村集市貿易，另一方面開放城市集貿市場，放寬上市商品范圍，準許農民和商販從事販運活動。特別是1984年國務院取消了對長途販運的限制以后，集貿市場由本地區范圍內的交易發展為城鄉之間、地區之間商品流通的一個重要渠道。
2．取消統購統銷制度，恢復農產品的市場屬性。1985年中央一號文件明確取消實施32年之久的農產品統購統銷政策，即取消糧棉產品的統購；逐步取消農副產品的派購；取消統購派購以后，農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通。同時，逐步放開農產品價格。這些改革使農民成為相對獨立的生產經營者，農產品也從計劃定價轉為由市場定價，促進了農村市場的發育，使農村商品經濟逐步與城市商品經濟接軌。
3．發展鄉鎮企業，為城鄉商品市場一體化奠定物質基礎。20世紀80年代以后，在國家的鼓勵下鄉鎮企業異軍突起，不僅為農村剩余勞動力提供了大量就業機會，增加了農民家庭收入，也為城市和鄉村提供了充足的消費品，滿足了多樣化的消費需求。短缺經濟的告別，為國家放開對農產品市場管制奠定了物質基礎。
這一時期，城鄉勞動力市場一體化和鄉村治理體系建設也取得積極進展。1984年中央一號文件首次提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區限制。”此后，各種限制勞動力流動的制度逐漸放開，農民工規模迅猛擴張。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，全國開始實行“政社分開”，重新建立鄉政府并作為國家行政機關的基層單位，同時在村一級設立村民委員會，村民委員會下設村民小組，分別管理本村、本組范圍內的各種社會事務，并實行“政經分開”。此項改革一方面賦予了村民村務的自治權，另一方面通過“政社分開”和“政經分開”進一步理順了基層政權組織與鄉村集體經濟組織的關系，鄉村治理體系開始走向規范。
（二）2003—2012年以推進公共資源城鄉均衡配置為主
人民公社的解體使“集體辦社會事業”的基礎不再存在，農村社會事業發展滯緩，城鄉社會事業差距快速擴大。面對這一形勢，2002年黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，公共財政開始更多地投向農村社會事業。2007年黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2008年黨的十七屆三中全會提出統籌土地利用與城鄉規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設和公共服務、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會管理“五個統籌”的戰略部署。這些重大方略提出后，農村公共服務和基礎設施建設加快，農村勞動力進城的制度障礙也被進一步清除。
城鄉公共服務均等化的推進，使農村很多公共服務實現了從無到有。在醫療衛生方面，2003年開始推進新型農村合作醫療試點，2008年在全國基本普及，2010年實現新農合的全覆蓋，且籌資水平不斷提高。在養老保障方面，2009年開始推進新型農村社會養老保險試點，2012年實現了新農保的全覆蓋。在社會救助方面，2007年開始在全國建立農村最低生活保障制度，補助水平逐年提高。在教育方面，結合農村稅費改革，建立農村義務教育經費保障機制，面向農村學生的資助政策體系不斷完善，從2006年秋季入學開始全國農村真正實現了免費義務教育。同時，先后實施了村村通道路工程、村村通廣播電視工程、農村飲水安全工程、農村電網建設和改造工程等重大項目，農村生產生活條件大大改善，并為后來農村電商、休閑旅游等新產業、新業態的發展奠定了堅實的基礎。
這一時期，城鄉勞動力市場一體化也進一步加快。2002年《中共中央、國務院關于做好2002年農業和農村工作的意見》提出“要逐步形成城鄉統一的勞動力市場”。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》出臺，此后相繼出臺了一系列維護農民工權益的政策。
（三）2013—2016年以城鄉要素市場一體化改革探索為主
黨的十六大以后，農村社會事業加快發展，但在制度上仍然是城鄉分割的，而且城鄉要素市場一體化進展緩慢，城鄉二元體制依然明顯。對此，黨的十八大提出推動城鄉發展一體化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。黨的十八屆三中全會專門對健全城鄉發展一體化體制機制做出部署。此后，以土地為核心的城鄉要素市場一體化改革邁出新步伐，城鄉公共服務制度開始并軌。
在農村土地制度改革方面，2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，并開展試點。2015年，國家在33個試點地區開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點，并在2019年全面推開農村土地征收、集體經營性建設用地入市改革，并深化宅基地改革試點。此外，還在規范土地流轉、城鄉建設用地“增減掛鉤”、土地承包經營權和農民住房財產權“兩權”抵押等方面進行積極探索。
這一時期，城鄉公共服務制度并軌也取得積極進展。2014年建立統一的城鄉居民養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現城鄉一體化。2016年開始推進城鄉居民醫療保險制度并軌，2018年基本完成制度整合。在公共衛生經費保障等方面，也實現了城鄉標準統一。農村居民在基本公共服務方面能享受到制度上的均等。
（四）2017年后從城鄉發展一體化向城鄉融合發展
2017年，黨的十九大在總結國內外城鄉發展經驗的基礎上，著眼于當前城鄉關系發展實際和未來城鄉關系發展趨勢，提出實施鄉村振興戰略、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。當年年底召開的中央農村工作會議進一步提出，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。我國城鄉發展戰略，由統籌城鄉發展、城鄉發展一體化，再次上升到城鄉融合發展。
三、城鄉融合發展提出的必然性及新要求
城鄉融合發展是對統籌城鄉發展、城鄉發展一體化戰略的繼承和升華，既具有鮮明的時代特征，也具有鮮明的目標導向、問題導向和價值導向。
（一）推進城鄉融合發展是全面建設社會主義現代化國家的必然要求
1．推進城鄉融合發展是實施鄉村振興戰略、實現“兩個一百年”奮斗目標的客觀需要。實現第一個百年奮斗目標，全面建成小康社會，短板在農村，難點是農村貧困人口脫貧；實現第二個百年奮斗目標，全面建設社會主義現代化國家，短板仍然在農村，難點是實現農業農村現代化。當前，我國鄉村常住人口還有5．64億人，到2035年基本實現現代化時，仍會有約4億人居住在鄉村；即使到2050年，依然有幾億人居住在鄉村。如果不進一步破除城鄉二元體制、推進城鄉融合發展，城鎮化的虹吸效應會讓鄉村一步步走向衰落，鄉村就不可能同步實現現代化，鄉村振興戰略目標就無法實現，整個國家也無法實現全面現代化。
2．推進城鄉融合發展是破解城鄉二元問題、釋放鄉村活力的迫切要求。新中國成立70年來，我國農業農村發展取得舉世矚目的成就，但城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題仍然突出，是新時代我國社會主要矛盾的突出表現。從城市看，以城帶鄉的功能還不強。長期以來形成的二元戶籍制度以及依附于其上的二元福利制度，阻礙了農民市民化進程，數億農民工徘徊于城鄉之間，半拉子城鎮化、不徹底的轉移，不僅影響城鎮健康發展，也影響農業經營規模的擴大，阻礙農業勞動生產率的提升，農業比較效益長期處在較低水平，進而又將優質要素資源不斷擠出鄉村，影響鄉村經濟社會的發展。從鄉村看，活力沒有充分發揮。鄉村基本公共服務在制度層面取得積極進展，但服務水平和質量仍然較低；鄉村基礎設施落后，污水處理普及率還很低，無害化衛生廁所普及率也不高，城鄉人居環境差距還很大；城鄉要素市場一體化還處于試點階段，人、地、錢總體上還處于從鄉村向城市單向流動狀態，導致鄉村嚴重“失血”、活力不足。解決這些問題，迫切需要建立健全城鄉融合發展制度和政策。
3．推進城鄉融合發展是尊重鄉村發展規律、認識鄉村價值的必然結果。在傳統觀念中，鄉村是農業生產之地、農民生活之地。但從國際經驗看，鄉村是有其自身發展規律的，鄉村的價值和功能是會變化的，會隨著經濟社會的發展而不斷豐富。西方社會對于鄉村價值的認知，總體遵循著從“生產主義”到“后生產主義”再到“多功能鄉村”的演化路徑。總體看，隨著收入水平的提高，城鄉居民對生態、文化產品的需求會快速增長；城鎮化發展到一定水平后，鄉村的稀缺性會日益顯現；糧食安全保障能力顯著提升后，農業和鄉村的多種功能得以發揮。中國特色社會主義進入新時代，我國鄉村的經濟價值、生態價值、社會價值、文化價值和政治功能日益顯現。鄉村是涉農二三產業的發展載體，也在成為一些高科技產業的新發展空間，能為建設現代化經濟體系開辟新領域。鄉村是生態產品的主要供給者，能提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的良好生態環境需要。鄉村有數億人口居住，擁有龐大的傳統治理資源，能為整個社會和諧穩定、有效治理發揮巨大作用。鄉村是中華民族5000年文明的發源地和主要傳承地，農耕文明是中華文明的根，鄉村文化關系著民族文化和民族精神的維系，億萬農民對中國革命、建設、改革做出了巨大貢獻。必須科學把握鄉村發展規律，全面認知和充分發揮新時代鄉村的價值和功能，不僅要補鄉村的短板，更要揚鄉村的長處，實現城鄉功能互補、融合發展。
（二）推進城鄉融合發展是我國經濟社會發展進入新階段的客觀趨勢
1．我國經濟社會發展進入新階段為推進城鄉融合發展提供了良好的環境。我國人均GDP從2002年的1149美元提高到2018年的9732美元，已進入中上等收入國家行列，正在向高收入國家邁進。隨著城鄉居民收入水平大幅提高，消費結構也不斷升級。2018年城鎮居民人均可支配收入達39251元，農村居民人均可支配收入為14617元；而教育文化娛樂消費支出從2002年的902元/人上升到2018年的2974元/人。數量龐大的人口對健康食品、生態產品、文化產品的需求，為強化以城帶鄉作用、促進城鄉商品要素雙向流動創造了巨大空間。
2．農村生產生活條件的大幅改善為推動城鄉融合發展奠定了堅實基礎。隨著政府投入的加大，農村基礎設施極大改善。2017年農村集中供水普及率已接近70%，電網基本實現全覆蓋；農村公路總里程達400萬公里，是2002年的3倍，建制村基本實現了通硬化路；農村信息網絡基本普及，平均每百戶擁有移動電話數量已超過城市居民。農村生產生活條件的改善、特別是交通和互聯網的普及，極大增強了城鄉之間的連接性，使城鄉間人員、商品、要素、信息的雙向流動更加便利。
3．糧食生產能力大幅提升使鄉村多元價值得以發揮，城鄉融合發展成為可能。國家持續實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，糧食生產能力大幅提升，人均糧食產量從2002年的357公斤提高到2018年的471公斤，谷物自給率一直保持在95%以上的水平。糧食生產能力的提升，使鄉村有更多資源用于發展新產業、新業態，拓展生態、文化等多種功能，吸引更多城市資源下鄉，促進城鄉融合。
（三）城鄉融合發展具有更豐富、更深刻的內涵和要求
城鄉融合發展是將城市和鄉村放在平等的地位，全面推動城鄉經濟、社會、文化、生態、治理各領域的制度并軌、體制統一，加快城鄉要素市場一體化，讓公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間雙向流動，生產力在城鄉之間合理布局，治理資源在城鄉之間科學調配，充分發揮城鄉各自的功能，形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。需要指出的是，城鄉融合發展不是城鄉一樣發展，強調的是城鄉之間的制度一體、市場統一、互聯互通、機會均等。即使實現了城鄉高度融合，城鄉之間的差距、不同鄉村之間的差距仍然存在，但這種差距主要是基于區位條件、人力資本等因素導致的客觀差距，而不是由于城鄉身份、所有制身份導致的制度性差距。
城鄉融合發展既堅持統籌城鄉發展的方法，堅持城鄉發展一體化的目標，同時又有更高的要求。城鄉融合發展在理念上，既重視城市集聚人口、集聚財富、集聚技術，帶動經濟發展的功能；又注重鄉村是生態屏障，為居民提供農產品，傳承歷史文化等功能。強調城市和鄉村具有平等的地位，二者是相互補充、相互依賴、相互促進的關系，新型城鎮化和農業農村現代化應該也能夠同步發展。城鄉融合發展在方法上，要求把城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、政府治理等方面相互融合和共同發展。城鄉融合發展在政策要求上，強調農業農村優先發展，推動公共資源更多向鄉村配置；注重城鄉聯動改革、擴大雙向開放，實現要素在城鄉之間自由流動和平等交換；更加重視推進鄉村治理體系和治理能力現代化，縮小城鄉治理能力差距。
四、促進城鄉融合發展的建議
無論是改革開放前城鄉二元體制強化導致的弊端，還是改革開放后破除城鄉二元體制帶來的活力；無論是發達國家的成功經驗，還是掉入“中等收入陷阱”國家的失敗教訓，都深刻昭示我們，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系在一定程度上決定著現代化的成敗。在決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的整個進程中，都必須科學把握好城鄉關系，根據經濟社會發展所處的階段，及時調整完善相關制度和政策。改革開放以來，我國城鄉二元體制在改革中逐步被破除。改革的主線是不斷明晰政府與市場的關系，一方面持續強化政府的公共資源配置職能，推進城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化，提升鄉村治理能力；另一方面通過明晰產權、培育主體、放開價格，持續推進城鄉商品市場一體化（主要是農產品）和要素市場一體化（人員、土地、資金、技術等）。當前，我國人均GDP接近1萬美元，城鎮化率接近60%，鄉村生產生活條件大幅改善，鄉村的稀缺性和投資價值日益顯現，市場驅動的城鄉要素流動開始加快，我國總體上正在進入城鄉融合發展的加速期。新時期推進城鄉融合發展，要傳承改革開放40年的成功經驗，堅持以處理好政府和市場的關系為主線，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，在城鎮化的大格局下重塑城鄉關系，實現城鄉功能互補、協調發展，共同推進整個國家現代化進程。
（一）繼續發揮好政府在公共資源配置方面的作用
堅持把社會事業建設的重點放在農村，促進城鄉公共服務制度并軌、標準統一、設施均衡，推動農村基礎設施提擋升級和長效管護，逐步實現城鄉公共服務均等化和基礎設施聯通化。特別是要健全城鄉統籌的基本公共服務經費保障機制。根據國家基本公共服務清單和服務標準，合理劃分中央和地方財政事權與支出責任。公共教育、公共衛生等涉及人力資本培育、群眾健康的公共服務項目，應以中央為主要承擔者。社會救助等兜底性公共服務，中央政府也要承擔部分支出責任。完善轉移支付制度，縮小地區間財力差距，提高縣級財政保障能力。擴大省管縣范圍，加大省級政府轉移支付對省域內公共服務財力差距的調節力度。
（二）繼續強化城市對鄉村的輻射帶動作用
在現代化進程中，城鎮和鄉村各自具有不同的功能，城鎮可以為鄉村發展提供廣闊的市場（農產品進城和城市消費下鄉等）、要素支持、技術支撐。可以說，城鎮化水平越高，城市對鄉村的帶動作用越強，城鄉融合發展程度越高。在現階段，我國仍處于城鎮化快速發展時期，人口向城市轉移仍然是大趨勢，必須繼續推進新型城鎮化，進一步強化以城帶鄉。首先，要提高城鎮化水平和質量。我國常住人口城鎮化率才60%，戶籍人口城鎮化率不到45%，在中西部地區這兩個比重更低。要堅持以人為本，適應我國產業布局調整的新趨勢，完善戶籍制度改革配套政策，鼓勵農民工就地就近市民化。其次，要完善城鄉一體的空間布局體系，推動產業、人口、設施在縣城—集鎮—特色小鎮—中心村—居民點形成梯度布局。特別是要加強集鎮和特色小鎮的建設，當好鄉村商品進城和城市資源下鄉的中轉站，使城市的輻射帶動效應能直抵鄉村。
（三）推動城鄉聯動改革、擴大雙向開放
既要適應城鄉人口雙向流動的大趨勢，深化農村土地和產權制度改革，增強開放性和流動性；又要健全城市科技、人才、資本下鄉的激勵機制，促進更多要素向鄉村流動，逐步實現城鄉要素自由流動和平等交換。特別要為人口雙向流動創造更好的制度環境，既要提升進城農民工的公共服務，也要解決城里人在鄉村的公共服務問題。如，城市老年人在鄉村養老、醫療的問題，鄉村新就業人員、專業人才參加城市社保的問題，鄉村創業人員的子女教育問題等。要加快完善面向鄉村的異地就醫結算、異地參保體系，更好地吸引城市市民下鄉、農民工返鄉、“新鄉賢”回鄉，吸引更多的人才、凝聚更多的人氣促進鄉村振興。
（四）建立健全農業農村優先發展體制機制
相比較于城市，鄉村還是短板，實現城鄉融合發展，必須做到農業農村優先發展。要盡快出臺落實農業農村優先發展總方針的具體政策和考核機制，使各級黨委和政府都能從干部配備、要素配置、資金投入、公共服務上優先保障農業農村發展，讓農業農村優先發展成為各級黨委和政府的行動自覺和制度規則，以農業農村優先發展促進城鄉融合發展。
中國鄉村發現網轉自：《經濟縱橫》2019年08期
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