農村合作基金會的興衰與國家宏觀環境和金融政策變化高度相關。
首先，它是在20世紀80年代中期家庭承包導致人民公社解體后，各地在對集體資產清理過程中實行“清財收欠，以欠轉貸”而產生的，并且是由于曾經在80－90年代初期的農村金融改革與經
濟發展過程中扮演了不可忽視的角色，才在全國發展起來的。不僅地方政府以此作為發展本地經濟的重要融資手段而加強干預和控制，中央也從1984－1993年持續予以鼓勵；即使在1994－1996年的治理整頓期間也曾經持肯定評價。
其次，由于90年代中期國家放開了證券、期貨、房地產等三個投機性較強的經濟領域，而同時期全國范圍資金高度稀缺導致市場利率偏高。農村合作基金會（主要是在鄉鎮級以上）也發生了與其他金融機構相類似、但卻并不更嚴重的問題。于是，就在它發展到最高峰的1997年，上級做出了清理整頓、關閉合并農村合作基金會的決定。隨后的1998－99年，盡管問題主要出在鄉鎮級，但村級基金會也同樣落得被關閉的結局。
其三，整頓和關閉農村合作基金會的決定在中央統一部署下很快得到了落實。同時也造成新的問題：一方面在行政性關閉基金會突然中斷信用活動、必然造成大規模呆壞賬的情況下，并沒有安排上級風險準備金，而各地盡管向中央舉債也根本無法滿足上千億兌付需要；因此引發基層鄉村政府組織大量負債，最終都轉化為農民和鄉鎮企業負擔，這實際上已經類似于部分地方政府信用破產。另一方面農村資金凈流出的問題更加嚴重，農業資金要素因此極度稀缺，基層的民間借貸和高利貸重新大面積發生。
本文即是對農村合作基金會的產生、發展及衰落的過程所作的概述。
第一節 農村合作基金會興起的歷史背景與動因：農村改革與發展
一、歷史背景
農村合作基金會的產生和發展，絕不是偶然的經濟現象，而是有著以下主要四方面深刻的現實背景。
（一）人民公社改制過程中數以千億的集體資產流失，各地于是按照中央要求對集體資產清理。通過建立基金會來實行“清財收欠，以欠轉貸”，并且，由于當時中央政策的肯定甚至鼓勵，在市場化程度不斷提高的條件下，農村資金融通形式的多樣化和融通規模的逐步擴大也是不可逆轉的趨勢。
當年中央出臺的有關農村政策中，給予合作基金會明確肯定的文字如下：
1984年中央1號文件明確指出：“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地域限制。”
1985年中央1號文件提出：“放活農村金融政策，提高資金的融通效益?！?/p>
1986年中辦發27號文件對此予以有條件地認可：“近年來，一些農村合作經濟組織自愿把集體閑置資金集中起來，采用有償使用的辦法，用于支持本鄉、本村合作經濟組織和農戶發展商品生產。這種辦法只要不對外吸收存款，只在內部相互融資，應當允許試行?！?/p>
中國農業銀行當時為支持農村合作基金會的發展，于1986年也下發了（1986）農銀函字第414號文件，要求“各地農業銀行和信用社對農村合作經濟組織內部融資活動不要干預，并通過信貸業務給予引導”。
1987年中央5號文件進一步指出：“一部分鄉、村合作經濟組織或企業集體建立了合作基金會；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持?！?/p>
1990年中央19號文件又一次指出，要“辦好不以盈利為目的的合作基金會，管好用好集體資金”。
1991年11月中央十三屆八中全會《決定》要求，各地要繼續辦好農村合作基金會。同時，財政部和農業部在1991年聯合下發的兩個文件中都對農村合作基金會的發展給予了充分肯定和支持，鼓勵其進一步發展。
1992年國務院在作出的關于發展高產優質高效農業的決定中，又一次提出了“繼續發展農村合作基金會，滿足高產優質高效農業發展的需要”的要求。
從1984年到1992年，中央連續表示政策支持，有效地減弱了來自正規金融組織出于維護壟斷利益和防止競爭而制造的巨大阻力，為農村合作基金會的發展創造了必不可少的政策環境。
（二）隨著以家庭承包制為主要內容的中國農村改革的不斷推進，農村經濟迅速發展，農民收入提高，農村的商品、貨幣關系得到強化。百萬農村社區集體和兩億多農戶家庭變為農村中最基本的財產主體和生產核算單位。迫于就業壓力，大批農民轉入非農產業，更多農戶從事兼業生產，因此農村有著強烈投資需求，出現了多元化的民間信用主體，對農村金融體制改革產生了壓力，要求有相應的靈活的資金融通機制和建立相應的金融機構。
因此，農村改革的市場化進程，是農村合作基金會發展的前提。
（三）改革后農民收入水平較大幅度的提高，特別是農民人均現金收入的增長，農村內部蘊藏的金融資源總量的迅速擴張。例如，1988年全國農民人均純收入達到544．9元，比1980年的191．3元凈增353．6元。但進入80年代后期，由于城市受經濟蕭條影響需求下降導致農業徘徊不前，比較效益相對下降，這在很大程度上抑制了農民的投資意愿。因此，對絕大多數以農業為主而其他投資渠道極為狹窄的一般農戶來說，希望為自己手中有限的閑置資金找到一個既安全又能夠帶來更多收益的機會。這一時期，鄉鎮企業和個體私營經濟的發展對資金的需求增長。盡管農村內部的資金供給與需求同時增長，但國家壟斷的金融體制不可能適應這種供需增長的形勢，于是就有了農村合作基金會的普遍發展。
（四）以農業銀行為主體的農村金融體系（包括農村信用社），長期保持著壟斷和封閉的運行方式，其主要職能是從農村吸收資金向非農產業轉移，而對農業和農村發展的資金支持不足。進入八十年代，在農戶成為基本生產經營單位后，農村信用社由過去主要面對數量較少的集體經濟組織，轉為面對數量眾多的農戶和其他經濟主體。雖然進行了國家金融體制的市場化改革，但越市場化越不適應小農經濟的分散需求。一方面，國家不能打破國有銀行的壟斷地位，也不能根本改變我國金融領域單一的所有制。另一方面，農行和信用社系統不僅受到國家信貸規模和結構的嚴格控制，而且曾經因大量資金沉淀于農產品收購，呆帳、壞帳比例較高，這就一度導致信用過度膨脹；加上其經營僵化，難以適應和滿足農村改革與市場經濟發展對金融的多元化需求。這些情況都為農村合作基金會的產生和發展留下了較大的體制空間。
二、內在動因
上述四方面背景性因素的動態變化，只是為農村合作基金會的產生和發展提供了現實基礎和創造了外部條件，而最初的直接的動因則是為了強化農村集體資產管理，保障農村集體資產的安全和增值。基層農村合作基金會誕生的主要內在動因如下：
（一）重建集體積累機制，盤活用好集體資金。
這是一些地區萌發農村合作基金會的最原始動因。在改變“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制時，由于沒有及時建立與村集體和農戶兩級產權結構相適應的農村積累和管理機制，使公社化時期留下的集體積累嚴重流失：
第一，在原有集體財產的處理過程中，不少地方出現毀壞、貪污、浪費現象。據估算，全國下放到戶的財產約貶值40％，而且有相當部分折價款、社員個人或外單位的欠款沒有收回。據1987年清財后對26個省、市、區的不完全統計，有30萬村社干部貪污、盜竊集體財產，貪污挪用金額達11．7億元。
第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當，不斷出現“前清后亂”、“邊清邊欠”的現象，使集體資金大量流失的情況進一步惡化。一些地方鄉村干部行政干預，盲目上項目，造成農村集體資金投向分散、混亂，資金周轉呆滯。種種情況引起了農民的強烈不滿，拒交承包款和集體提留的現象時有發生，激化了農村干群矛盾，影響了基層安定團結（參見案例）。
1985年，遼寧省錦縣按政策對原有集體資金折股，形成社會股金1404萬元，集體合作資金2366萬元，到1987年，再次清查時卻發現又有1800萬元資金被占用，出現前清后亂。
第三，農村集體的大量積累資金存在信用社長期不用。但是當農民生產資金短缺時，他們又得以較高的利息向農行和信用社貸款，而且還經常貸不到。農民對此意見很大。
面對上述問題，一些地方在清理整頓村級集體財務的基礎上，把集體資金折股到戶建立合作基金會，進而推行“村有鄉管”制度，在鄉村內部開展資金融通活動。也有些地方把“以欠轉貸”與合作基金會業務結合起來，促進了農村集體回收欠款。農村合作基金會的建立和運行，對集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費，又實現了集體積累的保本增值。
（二）尋求新的農業投入保障機制。
在農村改革過程中，家庭承包制的推行和農副產品收購價格的提高，引起了城市和鄉村、中央和地方利益關系的調整；而財政包干和投資體制的改革，客觀上又造成了農業投入比例過低，并因而產生了傳統農區農民收入下降、地方政府財政負擔加重、棄耕撂荒普遍發生、農業發展乏力等綜合性問題。
在市場化進程中，由于農業生產周期長、風險大、比較利益低下，社會資金很難向農業轉移。因此，如果不按產業政策進行宏觀調控，農業的生存與發展將失去保障。但是，中國改革的現實情況使得對農業進行產業政策層面上的宏觀調控比較困難。這主要表現在以下三個方面。
第一，財政改為“包干”制，是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內部解決利益主體差別化矛盾的表現。財政包干通過劃分中央與地方的財政收支指標，來明確二者的利益關系，但是并沒有明確二者對弱質農業予以保障的職責。更何況在我國基本完成了工業資本的原始積累后，工業占國民經濟的比重成倍地高于農業，因而政府財政非農化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財政包干”之后，農業投入占財政支出的比例大幅度下降，長期在歷史最低比例上徘徊。
第二，農村集體積累能力減弱，對農業的投入減少。據統計，農村集體提留占純收入的比重由1978年的16.7％降到1988年的10.2％；鄉鎮企業支農資金也由1979—1983年5年的154億元降到1984—1988年的55億元。而對農民來說，由于農業風險較大，加之比較利益低下，獲得15年或30年農地承包權并不意味著增加投入，實際上農戶投資行為已經趨于非農化。
第三，為農村金融主體的農行和信用社，長期以來一直是農村貨幣資本流出農業的主要渠道，流出量隨著農民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以來財政連年赤字，農產品購銷補貼的包袱逐年被甩給流通部門，而流通部門又通過虧損掛帳的形式把負擔轉嫁給了農行。這就造成了農行逾期貸款過多。如我們1992年蹲點調查發現，農業大省安徽農行不正常資金占其貸款余額的38％，因此導致銀行信用過度膨脹。92年以后，農村金融機構既然以“市場化改革”為目標，必然追逐資金利潤率，也越來越傾向于按比較利益和風險回避原則，逐步避開成本高、利益低、風險大的農業。這樣一來，即使中央政策本身有著良好的愿望，要求增加農業投入，但是現有的行社體制及其自身存在的問題也使得政策缺乏可操作性。
總之，國家宏觀調控的困難，使得在客觀上需要一個新的農業投入保障機制來增加對農業的資金投入。
（三）彌補行社的信貸“真空”，抑制民間高利貸。
農村恢復戶營經濟之后，農行信用社仍然以集體為單位建立銀行賬戶，一直不把農戶作為信貸對象。此外，受國家信貸規模和結構的嚴格控制，農業銀行和信用社事實上無法滿足2億多農戶及各種農村經濟主體千變萬化的小額貸款業務。無法在農行信用社取得貸款的農村各類經濟主體只能私自借貸，民間金融市場和高利貸一直客觀存在，這造成了農村金融秩序的某種混亂，個別地方“抬會”、“搖會”垮臺甚至危及安定團結。
而建立在農村社區內部的合作基金會，一方面填補了基層農村金融體制斷層，其業務主要面向小農戶從事行社業務不經濟的小額信貸服務，能夠以靈活的金融活動來彌補行社之不足。另一方面，從近些年的實踐經驗看，只有在那些農村合作基金會發展較好的地方，高利貸才得以被抑制。
三、外部推動力
值得一提的是，各級地方政府和農業行政主管部門在強烈的利益需求驅動下，左右了鄉鎮級農村合作基金會的發展。
（一）、地方政府
八十年代中后期以后，各級地方政府面臨兩方面新的情況：一是國家對財政體制進行了重大調整，改變了傳統的財政統收統支方式，實行多種形式的財政分級包干體制，結果令地方政府支配自有財力的權限擴大，通過增大投資強化自身財政實力的內在沖動強烈；二是在銀行企業化改革逐步推行的過程中，地方政府對農村正規金融組織的運行過程的影響力不斷減弱，對區域內部資金的外流和農業資金的非農化缺乏調控能力。因此，在資金供需缺口日趨拉大的條件下，地方政府對建立與自身關系更為密切的區域性非銀行金融組織表現出極大的熱情，希望通過有效的融資活動增強對農村金融資源的控制力，緩解本地區的資金短缺。
（二）、農業行政管理部門
在中國，農業行政管理部門是一個體系完整、上下貫通的組織系統，負責對農業經營管理活動進行政策指導和事業服務，負有監管農村集體財務、保障農村集體資金安全的基本職責。長期以來，擔負清理整頓農村財務的繁重任務，耗費了大量的人力物力。他們主要依靠行政手段，用運動式的清理方式，注定了無法走出“前清后亂”、“越清越亂”的怪圈。因此探索新的集體資產管理辦法，以建立制度規范的方式防止集體資金流失，是農業行政管理部門自上而下的強烈愿望。不能忽視的是，在地方財政拮據條件下，主要依靠財政資金供養的農業行政管理隊伍大多處于“有錢養兵，無錢打仗”的窘境中，工作條件差、收入水平低的情況極為普遍。盡管付出了很大努力監管數量可觀的農村新、老資金積累，但其自身卻始終無法從中獲得直接或間接的受益，只有管理權而沒有獲益權。因此，農村特別是鄉鎮級行政管理部門對把集體資金從“死錢變活錢”，在融通中實現資金增值，并從中得到管理收益有著濃厚的興趣和極高的熱情。
綜上所述，農村改革進程中深刻的歷史背景、內在動因以及外部推動力，為農村合作基金會的產生和發展提供了現實基礎和外部條件，從而使之成為一種必然的經濟現象。
第二節 發展過程：改革試驗—高速擴張—清理關閉
縱觀中國農村合作基金會產生和發展的歷史過程，大體上可劃分為五個主要階段。
一、萌發階段（1984年至1986年）
早在1983年下半年，黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉村，為有效地管理和用活集體積累資金，通過清理整頓集體財產，試行集體資金“隊有村管”或“隊有鄉管”等辦法，利用所統管的集體資金在鄉村集體經濟組織成員之間有償借用，進行內部融資。這種對集體資金的代管代投活動所產生的效果是積極的，既保障了集體資產的安全和增值，又在農村內部開辟了新的增加農業投資的渠道，因此受到了農民的歡迎，也得到了地方政府農經部門的支持。從1984年河北省康保縣蘆家營鄉正式建立農村合作基金會起，全國各地許多地方都在試辦。到1986年末，黑龍江、遼寧、湖北、浙江、廣東、四川、江蘇等地農村社區內部融資活動都有了一定的發展，并產生了農村合作金融組織的雛型。
對于這種自發性的資金內部融通方式，中央曾經是鼓勵的。中共中央1984年1號文件提到“允許農民和集體的資金自由的或有組織的流動?！边@是農村社區內部融資活動得以存在的政策依據。而農村合作基金會興起的政策依據，則最早是在中共中央1985年5號文件中，該文件對“發展多樣化的資金融通形式”予以肯定。
但在這一階段最為關鍵的問題是，國家金融管理部門對此從未認可，有些地方金融機構甚至予以限制。
二、改革試驗階段（1987年至1991年）
在這一階段，農村合作基金會這種農村合作金融組織，雖然是由農民群眾自己創辦的，但其作用和效益已發揮出來，并逐步得到了政府和有關部門的承認、鼓勵和支持。1986年8月中央指出：在不開展存貸業務的情況下，這種在內部相互融資的辦法應允許試行。后來又指出通過中國農業銀行在信貸業務上予以指導。接著，1987年1月中共中央政治局通過文件《把農村改革引向深入》，其中講到“一部分鄉、村合作經濟組織或企業群體建立了合作基金會，……這些活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持?！?/p>
1987年，根據中共中央政治局通過的5號文件創辦的中國農村改革試驗區，相繼在黑龍江尚志市、河北玉田縣、山東平度市、廣西玉林市、四川廣漢市等試驗區進行了農村合作基金會的規范化試驗，這些有組織、有指導的試驗區相對穩健地推進農村合作基金會基層組織和聯合會組織的發展，逐步建立了合作金融組織的新制度框架。
中央對農村合作基金會的鼓勵、支持、試驗及推廣，使得全國農村合作基金會蓬勃發展。1986年底至1988年底是農村內部資金融通總量增長最快的時期，兩年間增加了約40億元。例如，到1988年，江蘇省已有80%的鄉鎮建立了農村合作基金會，融資金額8億元；四川省一半以上的鄉鎮建立了以合作基金會為主要形式的資金融通服務組織，集資總額達2．01億元；湖北省已有40%的鄉鎮和5927個村建立了合作基金會，籌集資金約2．8億元。
1991年11月，中共中央十三屆八中全會《決定》要求，各地要繼續辦好農村合作基金會。同年12月，農業部發出了《關于加強農村合作基金會規范化、制度化建設若干問題的通知》。之后，農村合作基金會出現了新的勢頭。
在中共中央十三屆八中全會《決定》的鼓舞下，農村合作金融組織的改革試驗于1992年進入普及發展和配套改革階段。其中尚志市共興辦各類農村合作基金會341個，擁有股金總額3966．4萬元；玉田縣在34個鄉鎮建立農村合作基金會的基礎之上，組織了縣合作基金會聯合會，已向農村各種類型的經濟實體累計投放資金4．2億元；平度市累計入會資金達2．64億元，累計投放資金2．5億元。這些試驗的重大意義在于：農業自我積累能力增加；農村資金凈流出的問題初步解決。
到1992年，全國已建立的農村合作基金會為主要形式的農村合作金融組織，鄉（鎮）一級1．74萬個，村一級11．25萬個，分別占鄉（鎮）總數的36．7％和村總數的15．4％，年末籌集資金164．9億元。其中，四川、江蘇兩省以上指標均已超過20億元，河北、山東兩省也接近20億元。
根據試驗和各地的經驗，農業部下達【1993】農【經】字第8號文件，專門對農村合作基金會作了規范性定義：“農村合作基金會是在堅持資金所有權及其相應的收益權不變的前提下，由鄉村集體經濟組織和農戶按照自愿互利、有償使用的原則而建立的社區性資金互助合作組織。它的宗旨是：為農民服務，為農業生產服務，為發展農村集體經濟服務?！?/p>
三、高速擴張階段（1992年至1995年）
1992年春天鄧小平發表南方談話，經濟上通過開放具有投機特征的證券、期貨和房地產等三個新領域，重新出現了高增長，全國上下興起了新一輪的投資熱潮，投資拉動的需求使農村經濟也有發展。資金供給與需求的缺口在短期內急劇擴大，并且直接導致資金市場利率高企。在這一宏觀背景下，已經初具規模的農村合作基金會表現為在擴張中積累矛盾。許多農村合作基金會在地方政府的干預下，把大筆的款子盲目投向急需資金的鄉鎮村辦集體企業（參見案例）。
根據中央批復，河北省玉田縣1987年開始進行社區合作經濟組織制度建設試驗，農村基金會的建設是項目之一。到1994年，股金總額1．76億元，其中集體股金4800萬元，而農戶會員個人股金達到了1．28億元。農村合作基金會憑借其機制靈活、運營成本低、未納入正規金融監管等有利條件，的確實現了高速度的增長。但此后在全國各個地方都追求經濟高速增長中，基金會的資金更多地投放于非農經濟領域。到1998年清產核資時統計，全縣基金會投放給鄉鎮村辦集體企業資金余額23000萬元，占全縣基金會股金總額的38％，這些放款90％以上是行政干預放款，其中有70％以上收回無望。隨著金融改革的深入，農業銀行和信用社的商業性增加，政策性弱化，各金融機構都不愿進入農業，工商業成為各家競爭的對象，農村合作基金會也不例外，開始大量辦理非會員及所在區域以外的存貸款業務。吸收農戶會員個人股金，得以更快的發展。例如，1995年底，四川省建立鄉鎮合作基金會5349個，占鄉鎮總數的84．7%，集資總額為145．26億元，每個基金會平均271．57萬元，分別比上年增長62．4%和50．8%（四川省農村合作基金會管理總站，1996）。
到中央正式提出整頓關閉之前的1996年底，全國已有2．1萬個鄉級和2．4萬個村級農村合作基金會，融資規模大約為1500億元。這一時期金融秩序混亂，供銷社、計生委、民政、勞動和社會保障等部門都加入了創辦基金會、股金會，參與高利率資金市場的惡性競爭。農村合作基金會主要以高于國家法定存款利率和貸款利率的水平吸引并投放資金，即實行“高進高出”的經營策略。一方面，較高的集資利率提高了合作基金會的集資能力，而資金要素的嚴重短缺又使其能夠以較高的利率投放信貸。雖然這種利率水平實質上反映的是資金市場實際的資金價格狀況，有其合理的一面，但是由于基層政府對合作基金會行政干預多，監督機制弱，管理水平低，資金投放風險放大，經營效益明顯下滑，不僅單純追求高收益導致資金投放的非農化趨勢發展到十分嚴重的地步，而且局部地區開始出現小規模的擠兌風波。
四、整頓發展階段（1996年至1998年）
1996年8月的《國務院關于農村金融體制改革的決定》（國發[96]33號）仍然充分肯定了農村合作基金會自創辦以來，對增加`農業生產的投入，緩解農民生產、生活資金的短缺，發揮了一定的積極作用。同時《決定》針對相當多的合作基金會以招股名義大量吸收居民存款，入股人不參加管理，不承擔風險，實際上是違法經營金融業務，隱藏巨大風險的實際狀況，提出了對農村合作基金會進行清理整頓的三項措施：一是農村合作基金會不得再以招股形式吸收居民存款；二是凡是已開辦存貸款業務，實際上已成為金融機構的，對其資產進行清理核實后，可并入現有的農村信用社，也可另設農村信用社；三是沒有存貸款業務，或者已開辦存貸款業務，但不具備轉為農村信用社條件的，要辦成真正的合作基金會。這種政策實際上是政府相關部門協商的結果，評價和措施相對還是比較客觀的。
但其中的問題仍然是明顯的：一是這種安排涉及到尚沒有條件根本改制、資金占壓比較嚴重、情況較為復雜的信用社，上述措施始終沒有落實。二是沒有執行政府必須保護農業的政策趨向，也沒有從理論上認識正規金融根本不可能與小農經濟信用需求相適應的特點。因此，沒有取得實質性的進展。此前，有關部門從1994年就開始發文提出對合作基金會進行整頓，并專門下發了《農經發（21號)文件》，其中規定，農經管理部門為行政管理部門，人民銀行依法對合作基金會的業務活動進行監督，其它任何部門和個人不得干預合作基金會的行為。各級農委要配合人民銀行，對一些打著“農村合作基金會”的牌子，從事于合作基金會的性質、宗旨及基本任務不相符活動的，要進行嚴肅查處。
1995年又下發《農村合作基金會管理規定》。這些規定由于隱含著在管理權限上部門之間的矛盾，因此整頓方案久拖不決，盡管在一定程度上產生了消極作用，但仍然推動了制度建設。這一時期，農村合作基金會減弱以數量擴張為主的發展勢頭，轉向把強化管理放在更為主要的位置。一是制訂并逐步完善了農村合作基金會財務管理規程、會計核算辦法、審計稽核辦法等一系列制度規范。二是強化了提取備付金和呆帳準備金的實施力度，以促進風險保障機制的建立。三是加強了對從業人員的業務培訓，提高其勝任本職工作的能力（參見案例）。農村合作基金會融資規模比較大的四川省，1996年強調整頓以來數量增長速度明顯減緩，到1998年底，全省鄉鎮基金會數量為4052個，比上年僅增長0.5%，占鄉鎮總數的82.6%，與上年的80.9%相比，僅提高1.7個百分點。1998年，四川省農村合作基金會集資總額為213.78億元，各個基金會平均527.6億元，分別比上年增長12.3%和11.8%（四川省農村合作基金會管理總站，1999）。
這次強調合并的改革措施在操作上的難點，一是對信用社和基金會雙方已經存在的不良資產難以處置，一旦出現擠兌將會由經濟問題而引發社會問題。二是農行和信用社受中央調控，而鄉鎮級的農村合作基金會是基層政府參與組成、沒有許可證而從事金融業務的準金融組織。由于雙方都帶有濃厚的行政色彩，從而加劇了清理整頓的難度。接著，中央既為了集中資金于國有企業改革，也為了防范金融風險、維護國家金融的壟斷地位，遂于1997年11月決定全面整頓農村合作基金會。由于政策突然趨緊，農村合作基金會自身積累的矛盾也突然表面化。由于任何種類的金融組織突然被宣布關閉的時候都必然發生擠兌危機和動蕩局面，因此1998年各地普遍出現擠兌，四川、河北等地甚至出現了較大規模的擠兌風波，并且釀成了危及農村社會及政治穩定的事件。
五、清理關閉階段（1999年1月以后）
1999年1月國務院發布3號文件，正式宣布全國統一取締農村合作基金會。該文件強調，“為有效防范和化解金融風險，保持農村經濟和社會的穩定，黨中央、國務院決定對農村合作基金會進行全面清理整頓，……清理整頓的目標任務是：停止新設農村合作基金會；現有的農村合作基金會一律停止以任何名義吸收存款和辦理貸款，同時進行清產核資，沖銷實際形成的呆帳，對符合條件的并入農村信用社，對資不抵債又不能支付到期債務的予以清盤、關閉?！?/p>
（一）、農村合作基金會清理關閉的現實背景。鄉鎮級農村基金會的運行狀況不容樂觀。前幾年，在大力發展鄉鎮企業熱潮中，為完成上級下達的硬指標、硬任務，許多鄉鎮政府都直接貸款或作擔保，辦起了一批鄉鎮企業，但由于1995年以后的3年緊縮造成市場變化和管理不善等原因，全國范圍出現中小企業經營困難，有的甚至破產，從而使地方政府背上沉重債務負擔，而債務負擔中相當比例是欠基金會的（參見案例）。四川簡陽市新市鎮凈負債1832.28萬元，其中，辦企業負債997.3萬元，占該鎮負債總額的51％，現在，興辦的企業已停擺，債務全由鎮政府承擔。在鄉鎮負債的總額中，欠基金會的款共5190萬元，占26.25％，但這還只是帳面上的，許多隱性的欠款或負有擔保連帶責任的債務都還未計算進去。90年代分稅制改革以后，基層政府和鄉村組織由于開支不斷增加，債務數額加大，涉及面廣，增長速度快。據農業部1997年對7省調查，鄉級平均負債約200萬，村級約20萬。而1999年個別省份的典型調查表明鄉級負債最高已經達到約4000萬。全國鄉鎮負債超過300億。一些地方強迫借貸或強行拉走農民生產生活資料來強制農民交納各種稅費，有現金的單位和個人借機發放高利貸，攤派到村組，最終把鄉村組織負債轉化為農民負債。自80年代中期建立和完善鄉鎮財政、繼而1994年分稅制改革以來，縣鄉兩級權利膨脹、財政供養人口增加，農民負擔必然加重。近年來農行已經退出農業領域，國家農業投入占財政支出的比例大幅度下降并長期徘徊在歷史最低比例上。農戶從信用社得到貸款的比重僅為24％（參見主報告），農業缺乏起碼的資金投入（不包括非農產業），沒有產生剩余的條件，不僅不能維持自身的可持續發展，而且已經沒有再向基層政府上交稅費的能力。于是，由于基層政府財政出現大面積赤字，近年來農民負擔越來越主要集中在各種名目的攤派和農民的稅外負擔上。基金會關閉還帶來一個特別值得注意新問題：一些鄉鎮的農民，因自己的錢從合作基金會取不出來，便用股金證抵繳統籌提留款，形成“資金空轉”，鄉鎮政府更加難以正常運行。
（二）、清理整頓的基本做法從各地的實踐來看，清理整頓工作基本上分為清產核資、分類處理、清收欠款和存款兌付幾個階段進行。清產核資、分類處理階段。由地方政府組成工作小組對所轄區基金會進行資產債務核算。對資產本身大于負債或本身資不抵債，但經過財政注資后資產大于負債的農村合作基金會，并入當地農村信用社；對于資不抵債，地方財政無力注入資金的農村合作基金會，予以清盤關閉，由當地政府處理債權債務。清收欠款階段。運用法律手段加大對呆滯賬的收欠力度；用行政與紀律的手段加大對黨員、干部貸款和擔保貸款的清收力度；明確基金會是清收貸款的第一責任人，加大對股東貸款的清收力度。存款兌付階段。存款兌付是基金會清理工作的最后一個要害點。各地的做法一般是，由地方政府籌措現金首期兌付基金會的農戶存款，對于因現實條件制約而不能馬上兌付的農戶存款，政府承諾在幾年內逐步解決。
（三）、清理整頓的成效和問題盡管存在巨大困難和矛盾，但依靠政治壓力和以行政手段控制的優勢，全國農村合作基金會的清理整頓工作基本上完成了上級的任務。這至少證明在中國特殊體制下，只要不觸動部門壟斷利益，這種自上而下的動員機制仍然有效。但是，由于上級以行政命令關閉本來是地方政府控制的基金會，必然造成政府信用喪失，因此帶來的資產損失相對更為嚴重（參見案例）。曾經承擔中央和國務院該項政策性試驗任務的河北省玉田縣，通過清產核資和資產確認，全縣22個基金會共認定總資產39347萬元，總負債65302萬元（未含清盤關閉基金會兌付期間利息），資債相抵虧款總額25955萬元。清理結果有9個鄉鎮基金會并入農村信用社，總資產20646萬元，總負債30399萬元，虧款總額9693萬元，其中鄉鎮政府自籌注入資金6713萬元，縣政府注入資金2980萬元。其余13個資不抵債，地方財政無力注入資金的農村合作基金會，予以清盤關閉，由當地政府處理債權債務。這13個基金會的資產18701萬元，總負債28358萬元（含利息）。對在基金會存款的農戶采取了到期逐步兌付，三年還清存款本息的方法。在農村合作基金會的清理過程中，地方政府注入了大量資金。如溫州市191家農村合作基金會，148家歸并農村信用社，43家實施強制清盤關閉或自行清盤關閉。溫州有關縣（市、區）政府注入資金2.662億元，存入承諾擔保金約1.6億元，共計4.26億元，其中向省財政專項貸款3.29億元。
農村合作基金會清理整頓第一階段工作基本完成，但還遺留了一些問題。首先，由鄉鎮政府向銀行申請貸款兌付基金會債務，實質上把債務轉向了鄉鎮政府并承擔貸款利息，這給鄉鎮財政造成的壓力較大。特別是在許多鄉鎮政府本身已經是“負債經營”的情況下，難以繼續按照承諾按時兌現股金，于是不得不通過增加攤派提留，向農民轉嫁債務負擔。有些地方已經出現解放前的稅收“預征”現象。其次，追回合作基金會尚未收回的拖欠借款，應當是兌現未來償還計劃的主要資金來源。但是由于第一階段的清收工作采用了各種手段，有希望追回的借款大部分已經收回，剩下的都是難以追收，或者已無法收回的死賬。因此，在縣鄉村政府組織已經債臺高筑的條件下如何收回欠款，已經演變為一個后續黨政領導如何維持地方信用的、長期化的政治問題。
第三節 對農村合作基金會的再認識
對于研究農村合作基金會的管理體制和運行機制來說，對其性質及財產所有權的分析和研究具有基礎性的意義，因為正是性質和財產所有權制約和規定著管理體制和運行機制。
一、對農村合作基金會性質的一般認識
如果僅根據以往的政策研究文獻和政府文件做分析，我們對農村合作基金會的產生和發展歷程的敘述中可以得出這樣的認識：農村合作基金會是人民公社體制解體后，農村基層重建和完善農業積累制度的一種組織基礎，它是社區合作經濟組織內部各成員在資金上互通有無、有償使用、獨立核算、自負盈虧、民主管理、自愿互利、共擔風險的一種專業性合作經濟組織。
以往的數據也足夠支持這種判斷。從全國情況看，自1990—1996年，全國農村合作基金會累計投放于種養業生產的資金已達到1515億元。1996年投放于農業生產的資金占當年投入總額的比重已達43.3%。在一些地區，農村合作基金會不僅為農戶提供資金服務，還幫助農戶選擇項目，收集和提供信息，指導生產經營活動等。
按照上級主管部門的要求，農村合作基金會投入資金向農村社會化服務組織傾斜。自1990—1996年，全國農村合作基金會累計投入于農產品流通、農業服務組織等其它為農戶生產、生活服務方面的資金達到730億元。1996年投入的資金占當年投入總額的比重為19.9%。
上述兩個方面的支農資金合計占63.2%，大大高于農行和信用社的比重。由此，可以認為農村合作基金會具有如下特點：
第一，在不改變資金所有權的前提下，既堅持社區合作性和服務性原則，又堅持民主原則；
第二，既兼容了股份經濟和合作經濟的共性，又有管理和融通資金相結合的特點；
第三，以盈利為目的，堅持“取之于農，用之于農”，又實行有償服務，公正地維護了資金所有者的利益。
但是，通過近年來各地在清理整頓期間獲得的資料進一步分析，得出的認識則可能有很大差別。
二、農村合作基金會的實際所有權以及鄉村兩級的區別
（一）鄉鎮與村級基金會的不同性質及與符合自治法的適用政策
集體資金本來是合作基金會的最初的基本資金來源，進入合作基金會的集體資金也應該是集體經濟組織全體成員的共同財產。因此，合作基金會本應屬于集體所有性質的內部金融組織。
但是，客觀上大多數地方在推行大包干以后沒有再深化農村改革，沒有進行產權相對清晰的“社區股份合作制”改制。因此，農民作為集體成員，對集體資金事實上喪失了控制權。尤其是在推行“村有鄉管”的條件下，鄉鎮政府可以通過下屬“經管站”直接將集體資金劃入合作基金會，以基金會的名義開展信用活動。這一切甚至完全不必征得村級集體經濟組織同意?？梢?，在鄉鎮及其以上建立的合作基金會，并非是農民和村集體經濟組織參與制度創新的結果。
但是，如果說大多數在鄉鎮級組建的農村合作基金會是屬于地方政府所有的農村金融組織。而大多數沒有實行“村有鄉管”村級的合作基金會則可以認為仍然是屬于“集體所有”的。如果中國已經進步為法制國家，如果可以援引1988年全國人民代表大會確立的村民自治原則、以及后來不斷得到完善的村民委員會組織法為法律依據，那么，建立在村級的基金會符合自治法確立的自我積累、自主發展原則。與之相應的合理的政策，則應該是在落實法律規定的財務公開原則的前提下進行規范改制，而不是關閉。
（二）集體資金具有“準資本金”的性質與集體積累的增加
就性質而言，集體資金的存在是“合作”基金會得以成立的一個最普遍的前提條件，但從事實上看卻并非絕對條件。
因為，人民公社解體時的產權改革發生在大隊以下，公社一級占有的集體資產已經被鄉鎮政府及其部門實際控制。所以，在大多數鄉鎮級并沒有“集體”資金。有的地方鄉鎮級合作基金會一開始就靠吸收股金或者借貸資金進行運作。
在那些有集體資金的地方，雖然集體股金是可以抽走的，但一般情況下，要維持合作基金會的運作和穩定發展，就必須使集體資金盡可能穩定并有所增長，否則，這種沒有中央銀行支持的合作金融組織就不可能有任何信用基礎可言。實踐也證實，絕大多數合作基金會在發展過程中，集體股金都是相當穩定，不僅沒有減少，反而不斷有所增長。數據表明，自1990—1996年，全國通過農村合作基金會收回被占欠的村組集體資金共計60.5億元。
考慮到上述事實，集體股金應該作為一種“準資本金”來看待。從合作基金會最初被定性為一種主要為農村經濟服務的資金互助組織，其主要目的是管好用活集體資金，增加集體積累來看，也表明集體資金具有“準資本金”的性質，因為這一規定表明農村合作基金會就是要以集體最初投入的資金為一種要素來增加集體的積累，確保集體資金在融通過程中不斷增值。
因此，如果再考慮到集體資金只是一個可以抽走的“準資本金”這一事實，我們只能認為，鄉鎮級農村合作基金會的實際所有者是地方政府，而不是集體。村級集體組織以股東身份應該獲得的所有者地位也是“缺位”的。
（三）地方金融的制度創新與適用政策
鄉鎮（有些地方發展到縣級）政府通過上收集體資金的實際控制權和掌握的地方資源開發權，實際做到的是以組建農村合作基金會發展地方經濟、與中央政府的金融壟斷控制相抗衡。相對于90年代以加強壟斷為主導的制度安排，這未嘗不是一種“制度創新”。
這種地方政府的所謂金融“創新”的積極作用，在于客觀上緩解了農村非農產業受資金短缺制約的矛盾，支持了能夠向地方政府上交利潤的鄉鎮企業的發展。自1990—1996年，全國農村合作基金會累計投入于鄉村企業的資金達到1579億元。1996年投入于鄉村企業的資金占當年投入總額的比重為36.8%。應該看到，1996年以前由地方政府主導的縣以下經濟的活躍與地方金融的發展有直接相關。
但是，由于資金受政府支配，因此基金投放中農業貸款比重下降，非農產業比重上升。據四川省1999年的統計資料表明，全省合作基金會資金投放總額額214.6億元，其中，農業借款78.8億元，占36.7%，非農產業借款135.9億元，占63.3％。而且，資金投放非農化比重與不良資產比重幾乎相同：逾期、呆滯和呆帳資金總數為108.4億元，其中農戶（一般以農業為主）34.8億元，占32.1%，企業和其他貸款（一般以非農業為主）達73.6億元，比重為67.9%（四川省農村合作經營管理總站，1999）。
數據和調查情況糾正了我們過去的認識，盡管中央政府和過去相應的政策研究都一再明確界定農村合作基金會不是一種金融組織，而只是一種農村內部的資金互助組織，具有合作經濟的內涵，但實際上在沒有推進農村基層的綜合改革的條件下，至少在鄉鎮級并不具有生成這種合作性質的可能。
如果我們明確鄉鎮政府控制的基金會是為了發展地方經濟和滿足政府開支而建立的，那么地方政府對基金會的行政干預，也并不明顯區別于中央政府對國家壟斷金融的干預。問題無論多么嚴重，其無可奈何的尷尬僅在于地方無法為不負責任的干預結果發債彌補。
地方政府對農村合作基金會不合理的行政干預主要表現在以下幾個方面：
第一，組建時的強制性。有的基金會領導由鄉鎮行政領導擔任，基金會一般工作人員也由鄉鎮政府安排。有些鄉鎮在資金、人員、管理等方面條件都不具備的情況下強行組建，有的借助行政力量強行把村組的積累從信用社取出放入基金會形成股金。地方政府（尤其是鄉鎮政府）“條塊結合”的管理體制在很大程度上保證其對合作基金會運行過程的控制，行政干預幾乎不可避免。
第二，業務經營大多數情況下是鄉鎮領導說了算。一些鄉鎮在不能按時定額完成年初下達的“三提五統”征收任務或財政推銷國庫券任務時，由基金會先墊款項然后征收歸位。一些鄉鎮領導為追求政績，以行政手段強行要求合作基金會為修路、辦學、建醫院等公益性事業借款，或強行讓基金會為一些單位貸款擔保，甚至直接劃撥以彌補財政資金短缺，這部分資金基本不能償還。一些鄉鎮領導把合作基金會當作自己的“小金庫”，強行擠塞各種開支，強迫合作基金會為其報銷名目繁多的各種費用。還有部分黨政領導以權謀私，強令合作基金會為其親朋好友貸款，或者直接從中謀取權利，這部分貸款還款率極低，最后大都成為呆滯資金。以四川省為例，1992年以后，全省合作基金會借款總額為214.6億元，其中，逾期借款78.2億元，呆滯借款23.6意愿，呆帳借款6.6億元，三者相加為108.4億元，所占比重達到50.5%（四川省農村合作經營管理總站，1999）。從各地反映的情況看，由于行政干預導致普遍的違規操作，是合作基金會逾期、呆滯和呆帳資金大量產生的主要原因。
第一，在農村合作基金會與農村經營管理站的關系上，有些地方的農經站把基金會當作自己的一個實體，把二者的財務、會計、財產、積累混在一起，使基金會喪失其獨立性。
對此，如果中央采取有利于貫徹緊縮方針的政策，對這種鄉鎮級政府金融的政策當然是關閉；但如果中央希望通過發展縣以下地方經濟來“擴大內需”，適用政策則應該是按照發展地方金融的要求規范改制。這也可以作為大多數地方政府愿意把自己控制的基金會納入信用社的解釋。
三、農村合作基金會的三種類型
由于各地的經濟發展水平、產業結構、經濟環境的差異，全國形成了多種類型的農村合作基金會。本文按其經營活動的不同范圍將農村合作基金會分為三種類型。
（一）社區性農村合作基金會
這種類型一般有鄉（鎮）辦和村辦兩個層次，上文在對鄉鎮級基金會做的分析中已經認為，只有村級的基金會屬社區合作經濟組織內部的專業性信用合作組織。
村級社區性合作基金會的主要特征是：產生于農業在國民收入中占較大比重的傳統農區，組建于社區，服務于社區；通過“清財收欠，以欠轉貸，戶有村管，村有鄉管”的農村基層清財工作形成組織基礎；以集體積累、農戶散閑資金和鄉鎮企業資金為主要來源，以農戶和集體的農業生產為資金主要投向，堅持“取之于農，用之于農”的原則，以為社區內農村各類經濟主體的小規模生產提供小額、短期、低息貸款為其業務重點，一般沒有超社區性業務，具有較強的社區合作性。在農村改革試驗區內，以平度市較為典型（參見以下案例）。
山東省平度市是一個傳統農區，農業生產和農業人口在全市經濟和總人口中占絕對比例。其社區性農村合作基金組織從建立開始就以理順農村財產關系、重構村、戶兩級新的農業積累機制為目標，入會資金包括集體和農戶兩個層次，而且盡可能地避免外地拆借資金的進入。從1988年開始到完成組建工作的1992年底，全市累計入會資金26355萬元，其中集體11231萬元，農戶家庭6610萬元，代管資金8514萬元。在資金的投放中，堅持資金所有權不變的前提下，“取之于農，用之于農”，按照“小額、短期、高效”的標準，優先照顧資金所有者的優先使用權。在其累計投放24537萬元中，投向農業生產占48％。若再加上投向農田基建的5700萬元和更新改造農業機械與發展農電的3000萬元，比重達到83％，而投向鄉鎮、村辦企業的才4036萬元，占16％。由于保證了對農業的投入，有效地改善了農業生產條件。在建立基金會的1988—1992年，全市新增農業機械總動力達131762千瓦，新上農電線路2663．9公里，實現了村村通電；新上和修復水利設施2．3萬項，土地有效灌溉面積達166．9萬畝，占耕地面積的64．3％，切實保證了農業生產的持續發展。
多數地方和試驗區的社區性農村合作基金會，一般都把農業作為資金投入重點，實行優先安排和優先投入。在那些比較規范的試驗區，目前已有1/4的村做到了農業生產資金全部由農村合作基金會解決。
在社區性農村合作基金會的收益分配制度上，比較規范的也是山東平度試驗區。開始平度是按4∶2∶3∶1的比例分配，即分別為分紅、積累、活動經費和獎勵。1993年以來，平度市將股份制引入農村合作基金會，并建立了風險金制度，每年按基礎股金總額的2%提取風險金。若年內出現經營虧損，首先用風險金抵補，不足部分用發展基金抵補，還不足的要相應地減少股東的基礎股股本。這種風險金制度和收益分配制度相結合，既保證了基金會自身的發展，增強了競爭能力，又維護了資金所有者的利益，增強了凝聚力。
由于村級社區性合作基金會的特殊作用，盡管中央一再強調關閉，各地仍然有繼續維持的，甚至還有新近發展起來的（參見案例）。
湄潭縣金花村農民互助儲金會個案調查
時間：2000/4/20
地點：湄潭縣湄江鎮聯合管理區
被訪者：潘書記，楊會計。
一、背景情況
湄潭縣位于貴州東北部，屬于比較典型的丘陵山區。當地土地資源條件相對寬松，貴州省人均耕地面積僅為約0.7畝，而湄潭人均按照“習慣畝”約1.2畝（按照新口徑則約為1.5畝）。1987年國務院批準湄潭作為第一批農村改革試驗區之一，在土地制度建設上進行“增人不增地，減人不減地”的政策試驗。后來在1995年又進行了“農村稅費征管辦法改革試驗”，農民只需要平均每畝耕地交納約50公斤糧食即可抵頂全部稅費，因此農村經濟形勢相對穩定，農民負擔也一直比較輕。
該縣湄江鎮金花村西距縣城6公里，1999年農民人均純收入2700元，人均糧食1120斤。經濟水平在該縣屬中等。全村有6個村民小組、273戶、1145人，耕地面積1461畝，另外還有200畝茶園，其中約100畝為村集體所有，雖然沒有村辦企業，每年集體還是可以有約6－8千元的茶園收入。
二、農民互助儲金會
金花村早在1983年實行家庭承包經營以來就沒有再調整過土地，全村只有852人為分地人口，18年來增加的近300口人沒有耕地，也不承擔稅費任務。無地人口的增加促使勞動力外出打工維持生活，現金收入支出都相對增加。近年來農民調整種植結構和產業結構，與傳統農業最大的不同，就是必需要有資金支持。但是山區農民離設在鎮上的信用社有十幾里路遠，據農民反映，即使能夠滿足信用社貸款條件，也得來回跑幾趟。他們所需要的額度小、投向復雜的信用服務，客觀上很難從國家金融部門得到滿足。于是，村集體把近年來茶園收入形成的3萬元積累作為集體股金，另外吸收本村200多戶農民入股，于1998年4月經民政部門批準建立了扶貧性質的“農民互助儲金會”。
農民互助儲金會實行入股自愿、退股自由。當時為了動員農戶參與，黨支部書記帶頭入股，他的入股資金在全村最高，為1500元；楊會計其次，為1000元；最少的農戶入股資金只有20元，總共吸收集體和農戶股金13萬元。1999年6月第一年結算時除了股金按5％分紅外，還有了2000元的節余，村集體將其中12％用于援助生活困難的農戶。
農民互助儲金會只對本村農戶借款，成立至今1年半約發生了500次農戶借款，借款余額10萬元。借出利率初期為月息1分，后來降低為7厘。大多數是購買種子、化肥，一般借款不過幾十元、上百元，大多數為期限3個月或6個月的短期生產性借款，往往春耕時借，夏收時還。也有少數是外出打工借路費、孩子上學借學費。最多的一筆1200元是農戶買牛借款。
儲金會運行基本正常，至今沒有呆壞賬。調查時正值春荒，逾期借款約2萬元，村干部對此并不擔心，因為去年也這樣，如果年景正常，一般到6月夏收后就大部分能還上。他們的手續比較嚴格，農戶借款需要“雙重擔?！?，既有實物，又有其他農戶擔保，個別貧苦農民有生產能力卻實在沒有擔保條件的，就需要由村干部出面擔保。
三、處理情況
根據有關文件，該農民互助儲金會也在整頓、關閉之列。當地信用社已經兩次要求該村停業退股?，F已退回農民股金18000元。村干部認為，既然政府不允許搞儲金會，集體資金留著也不好管理，準備逐步退股關閉后，把集體資金用于村里的公共設施建設。
我們在調查中和各地干部群眾都有所交流，在討論農村社區合作基金會和其他自發形成的內部儲金會的特點和處理辦法時，人們普遍認為：
1、性質上屬于集體資產經營管理
從社區性基金會或儲金會的資金構成看，由于大多數是以集體資產中的貨幣資產為底墊資金，吸收本村大部分集體成員以農戶為單位入股，因此性質上屬于集體對自有貨幣資產的經營管理。借出資金主要用于農村經濟結構調整，符合集體資產有償使用、保值增值的原則。而且，其資金來源和投向全部是在農村社區范圍之內，社區性明顯。按照憲法、農業法和村民自治的有關法律，符合自我積累、自主發展和自我管理的村民自治“三自原則”。
2、按照集體經濟內部資金經營管理辦法進行整頓
為了貫徹中央關于農業結構調整的精神，緩解國家金融部門難以面對小農經濟的困難，抑制民間高利貸，在對這種社區性金融組織及其內部的集體資產進一步清理整頓中，可以按照“社區股份合作制”的成功經驗，把集體資金和其他固定資產全部折股量化到戶，再由社員股東自愿入股，組建集體資產管理委員會，以保證集體資產中的流動資產內部周轉，有償使用。
（二）專業性農村合作基金會
這種類型的農村合作基金會組織主要依托于農民專業合作經濟組織或專業性協會、聯合會，是由本組織內部成員或本行業內部的經濟主體自愿集資建立起來的。
其主要功能是：在本專業組織或本行業內部開展合作性融資服務活動。這種類型的農村合作基金會組織有些與社區重合，有些是跨社區的，但大都局限于專業協會范圍內開展業務活動。如河北黃驊市、廣東汕尾市的漁民合作基金會，福建省三明市的林業合作基金會，黑龍江省尚志市的蜂業、運輸業、砂石業等行業合作基金會。
最值得注意的積極作用是它有效地抑制了民間的高利貸活動。農村改革以后，民間借貸廣泛存在成為必然。但是，由于缺乏有效的約束手段，民間借貸大多以高利貸形式出現，希望發展商品生產的借貸農戶輕則債臺高筑，重則傾家蕩產。農村專業合作基金會在正規政府金融體系之外，為農戶開辟了又一個融資渠道。與農村信用社相比，其具有手續簡便、靈活性強的優勢；與民間借貸比較，又有規范性強、融資成本低的優點。因此從根本上改變了農村內部基本不存在金融競爭的狀況。如果從農民的角度來評價，這種競爭有利于降低農村資金市場的實際價格水平。實際上，在農村合作基金會辦得比較好的地方，民間高利貸活動在一定程度都得到了抑制。據一些試驗區調查，農村合作基金會開展融資服務后，純私人之間的借貸關系和借貸行為逐步減少，民間的借貸利率下降了30%-50%（參見案例）。
廣西玉林試驗區玉林鎮的民間借貸過去有10多戶，放款利率畸高，一些工商個體戶因而陷入困境。農村合作基金會的發展，有效地抑制了民間高利貸活動，幫助了100多個困難戶解決了資金困難。
農村專業合作基金會強調維護資金所有者的利益，在其收益分配中，一般都照顧資金所有者的獲利要求，將其收益的40%—70%用于分配；在自身的積累和發展上，則僅僅提取20%—40%；其余的用于福利、獎勵基金和工作人員的工資或其它開支。
從分配關系看，專業合作基金會的合作性質本來就不明確。尤其在近年來開展的整頓、關閉基金會的工作中，由于政策環境變化，此類過去還多少具有合作特征的基金會，大多數已經從專業合作性質退化為私人性質的民間借貸。
（三）企業性農村股份合作基金會（金融服務社）
這種類型的農村合作基金會組織主要是社區內或一定地域內的集體經濟組織和各種經濟實體在自愿參股基礎上進行資金互助合作，其自身大都是企業性的經濟實體。
其主要功能是為股份合作企業、鄉鎮集體企業、個體、私營企業服務，在資金上互相拆借，在業務活動中協調配合、發展聯合服務，支持企業技術改造。這種類型的合作基金會存在的前提，是所在地區已經有較發達的二、三產業和較為雄厚的集體經濟實力，以此為依托，各種經濟組織和經濟實體在資金上自愿按股共有，互助合作，“取于諸，用于諸”（參見案例）。
試驗區范圍內以溫州的股份合作基金會、阜陽的金融服務社較為典型。其中，溫州市的鄉鎮企業中個體、私營較為發達，集體經濟組織也有較為雄厚的經濟實力。自1992年下半年開始試驗到今年5月份已注冊了52家股份制合作基金會，注冊資金達到5435．6萬元，其中58％的是集體資金，在已開業的45家中，調入、調出資金余額已分別達到16732萬元和18659萬元。這不僅滿足了城鎮集體和農村企業對資金的需求，而且抑制了民間高利貸的發展。據溫州市鹿城區15個街道所屬企業的調查，1993年共需技改資金8000萬元，銀行和信用社還不足其1/4。這45家已開業的基金會，到5月末已為各類服務對象調劑資金計達3億多元。
問題在于：90年代以來國內資金市場利率過高，周期性經濟波動明顯，每遇緊縮和蕭條，此類既沒有上級單位又沒有風險準備金的基金會，所服務的中小企業在經濟危機發生中必然首當其沖受到打擊。為了應付風險太大的問題，尤其在宏觀政策環境不利的情況下，此類民間金融組織趨向于官商勾結、或與非法勢力結合，易于發展成為畸形的民間高利貸。
農村合作基金會的興衰，反映了一個無法回避的事實：無論中央政府還是地方政府，所建立的農村金融體系都存在著重大制度缺陷。
經過大約15年的實踐檢驗，已經產生的一個經驗性認識似乎更應該被人們接受：事實上，只有村級以下的社區性合作金融仍然具有生命力，盡管這種“土辦法”與建設現代金融體系的方向似乎并不一致。
（本文結合實地調查，參考并摘引了農業部、試驗區、四川省、香港中文大學等單位的多種文字和數據資料。資料整理段辰菊，修改定稿：溫鐵軍）
中國鄉村發現網轉自：搜狐博客 溫鐵軍
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