陸福興

 

（湖南省社會科學院、湖南省農村發展研究院，湖南長沙 410003）

 

［摘要］糧食準公共產品屬性在世界經濟競爭中越來越凸顯，表現在其生產條件的準公共產品性、糧食國家調控的公共安全性、公民糧食產品消費的非競爭性、公民糧食產品消費的非排他性和糧食產業的公共多功能性等。它決定國家農村政策的重心、加快國家農村政策的創新、影響對糧食政策的效率評價、造成國家農村投入的政策支持不足和影響地方各級政府對糧食的公共投入政策。按照其屬性要明確地方各級政府糧食公共產品供給的責任；完善農民公共產品需求的表達機制；合理引入市場機制拓展籌資渠道；改革農村公共產品供給的方式。

 

［關鍵詞］糧食準公共產品屬性；國家農業政策；糧食安全

 

 

 

1 糧食準公共產品屬性的理論闡釋

 

準公共物品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的產品，它介于純公共產品和私人產品之間，如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于準公共產品。對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。“民以食為天”，糧食生產歷來是國家經濟政治穩定的基礎，糧食不僅提供人類生存所必需的食物，也為國家的穩定奠定了戰略基礎，糧食生產獨特的功能是別的部門所無法替代的，因而，糧食是具有有限的非競爭性或有限的非排他性的產品，糧食不能是完全的私人物品。事實上，中國對糧食市場的嚴格調控，就是糧食是準公共產品的證明。

 

1.1 糧食生產條件的準公共產品屬性

 

糧食生產條件包括自然資源、農業機械、農田基礎設施、技術培訓和農業科研創新、大江大河治理等。糧食生產設施特別是水利和交通的建設，公共屬性很強。而由于糧食只能來自于農業生產，極大的受到自然風險的約束，并且糧食產業屬于基礎產業，其比較效益相當低下，單純依靠糧食產業本身的產出效益無法有效提供或改善這些生產條件。有些生產技術條件如大江大河的治理和農業科研創新，是單獨的糧食生產者或糧食生產區域無法獨自提供的，因而必須作為公共物品由公共部門協調提供。“財政投資支持糧食主產區發展的投資決策依據應該是資本產出比率最小化和促進就業創造”［1］。國家對于糧食生產條件的投入，具有很強的外部性，不是為了糧食生產的效益，而是國家的糧食安全和社會和諧穩定。

 

1.2 國家糧食調控的公共安全性

 

糧食安全是一國統治者的統治根基和前提，只有確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食物，國家才能穩定發展，因此政府必須通過對糧食的干預來保障國家的糧食安全。古今中外的實踐表明，國家一般都對糧食以公共安全的理由進行調控， 前蘇聯戰時糧食共產主義政策、中國古代的糧食軍事儲備、解放后國家的“深挖洞、廣積糧”政策等，都說明糧食不僅關系到日常生活，而且關系到社會穩定與公共安全。因此，所有國家都會根據公共安全的需要，對糧食進行宏觀調控，絕不會讓糧食在市場中放任自流。同時，從糧食的特征可以判斷，糧食在國民經濟體系中的基礎產業性質導致其具有極強的外部性特征，糧食產業天然的產業缺陷又決定了在市場機制下其正外部性成本無法獲得彌補，其負外部性成本亦無法自動消除。因此，糧食領域不可能依靠市場機制自動實現資源配置的帕累托最優， 政府必須借助公共財政工具予以適當干預。

 

    1.3 公民糧食產品消費的非競爭性

 

在現代社會里，隨著生活水平的提高，人們對食物的要求不僅是必須的，而且是平等的。糧食是公民不可或缺的日常用品，具有消費的剛性，這種剛性正像人們需要國防保護安全一樣，形成了公民糧食消費的非競爭性。糧食消費的非競爭性是指糧食消費的必須性、平等性和道義性。眾所周知，飲食是人類生存的第一需要，任何人都不可能不吃飯，也不可能通過任何手段來獨占糧食，不讓別人消費。現代農業科技的廣泛應用和糧食生產能力的空前提高，為糧食的平等消費和足量消費提供了生產力的保障，國家對糧食消費的干預機制為這種平等消費權利提供了制度保障。如果這一維持生命的基本需要得不到滿足，往往演變為社會的動蕩。

 

1.4 公民糧食產品消費的非排他性

 

當社會進入現代文明時，人們消費糧食維持基本生存具有非排他性。一個人的糧食消費量是一定的，不可能大量的占有和消費，也就是說，不會因為一部分人多享受糧食，而另外一部分人就少享受或不能享受，糧食對每個人都是不可缺少的。當糧食短缺時，國家會動用行政手段保障其糧食的分配，以維持社會的穩定。因此，就一個國家內部而言，基本農業產品的消費本質上是不具備排他性的。在當代文明社會，國家為了公民的基本糧食消費，會動用公共財政進行調節，比如進口、保護價收購、糧食補貼等多種手段，保證國家公民糧食需求的穩定，正像國家提供其他公共產品一樣，國家對公民糧食的消費也會花大本錢，這也是當前西方國家花大錢虧本投資糧食生產的原因。因此，作為國家糧食安全的農產品不能像其他商品那樣“物以稀為貴”隨意漲價，當食品供不應求時，國家會采取進口、調撥、限制消費等措施，以此來保障糧食的最低需求。

 

1.5 糧食產業的公共多功能性

 

生產糧食的農業隨著社會的發展也日益擴展其功能。當前，農業不只具有經濟功能，而且日益凸顯其生態功能、社會功能和政治功能，成為多功能性的人類活動。農業的社會功能如增加就業，減輕社會就業壓力；消除社會的單一性和不穩定性，保持社會的創造性、多樣性、穩定性和永續性；提供社會交流和身心娛樂的休閑空間，感受勞動的創造性，提高國民素質的教育功能以及人性回歸的體驗，等等。同時，農業也傳承社會文化，保障社會的延續發展。糧食生產的這些社會功能，其本身是公共性的。日本學者祖田修將農業定義為：“通過保護和活用地域資源，管理和培育有利于人類的生物來實現經濟價值、生態價值和生活價值的均衡與和諧的人類的目的性社會活動［2］”。農業的這些多元化價值和綜合性的公共功能，凸顯了其社會公共功能。

 

2 糧食準公共產品屬性對國家農業政策的影響

 

糧食的準公共產品屬性表明，糧食生產與國家公共產品供給具有密切的相關性，糧食生產能力的提升必須依賴于國家的調控，需要國家對糧食生產進行公共投入，抵消糧食生產者的外部性損害，以保證糧食生產者的合理利益。因此，國家農村政策必須以糧食準公共產品性為基石，必然深受糧食準公共產品性的影響，也必然適應糧食的準公共產品屬性。

 

2.1 決定國家農村政策的重心

 

國家農村政策的核心問題是糧食安全， 三農問題的焦點是糧食生產的投入產出綜合效益。中國曾經把糧食作為一種戰略，形成了“深挖洞、廣積糧”的政策，這主要是基于糧食的準公共產品屬性。當前，國家農村政策還必須以糧食為基礎，密切關注國家的糧食安全。一方面為了保證國家的糧食安全和整個國家的社會穩定，為國家其他產業發展提供基礎支撐；另一方面，因為糧食作為一種準公共產品，它需要國家對糧食生產的公共財政投入，國家對糧食進行支持也是其責任和義務。因此，近些年來，中國農村政策變遷中不僅取消了農業稅，而且加大了農業基礎設施投入，開展了多種補貼，如糧食直補、良種補貼和農機補貼等。這說明國家的農村政策以糧食為重心，遵循糧食的準公共產品屬性。

 

2.2 制約國家農村政策的創新

 

中國在長期的城鄉二元結構下，形成了傳統農業農村政策的諸多扭曲，在當前全面小康建設的重要時期，國家大力推進新農村建設，并且把三農問題作為非常重要的問題， 連續8 個中央一號文件都是關于三農問題。但是，由于三農問題的重要問題是糧食，而糧食又具有準公共產品屬性，因此，一方面，由于糧食公共投入的需求特別大，國家無法在短時期內滿足這種需求，因而三農問題的解決也不能一蹴而就；另一方面，糧食具有私人產品性質，糧食政策必須從市場規律出發，但農村市場的不完善缺陷日益顯露，“政府之手”調節有限，國家糧食政策還需要尋求科學合理的對接政策，因此，糧食準公共產品屬性永遠推動著國家農村政策的完善和創新。

 

2.3 影響國家農村政策的效率評價

 

糧食的效率不僅僅是經濟效益，而要考慮它的綜合效益，諸如生態效應、社會效應、政治效應等。因此，對于國家糧食公共投入效益的評價，不能以經濟效益為標準。對于經濟效應而言，由于糧食的低需求彈性、低供給彈性和政府對糧食市場的必然干預，農民經常只能得到補償性的工資性收入，甚至有時還出現連貨幣成本也不能得到補償的“傷農”情形。但是，糧食的生態效益保證了社會系統的良性碳交換，有益于生態循環而凈化城市環境，糧食生產的社會效益不僅保障了農民生活安全，而且保障了整個人類的糧食安全；糧食的政治效益不僅保證了政治穩定，而且促進了政治文明。因此，對于國家的農村政策，不能夠完全憑借經濟效應進行考查，而應該綜合性地進行評估。

 

2.4 造成國家農村投入的政策支持不足

 

在糧食不能滿足人們基本生活需求的情況下，國民經濟的健康運行需要政府干預糧食市場，否則，在完全的市場經濟下，就會出現“因為支付能力不足而帶來的饑餓和死亡”。因此，國家對農村的基本投入必須保障，這是糧食公共產品屬性的一種意義。但是，國家農村供給政策的公共性，決定了其供給效益的低水平性。由于糧食公共產品投入是一種低效率供給， 國家只是為了糧食安全而進行勉強供給，國家對糧食的公共產品供給是為了公共利益而不是為了效率，由于效益不足而積極性不高，這種供給使得糧食公共產品的國家供給永遠只是勉強滿足，而不會出現豐足。因為根據經濟規律，公共產品供給只要勉強達到飽和便缺乏供給動力，糧食公共產品的供給也是這樣，國家只要能夠達到勉強的糧食安全，就會把剩余的公共產品供給轉移到其他部門和地區，取得更高的經濟效益。

 

2.5 影響地方各級政府對糧食的公共投入政策

 

公共產品供給的效益永遠是一種公共效益為主的效益，糧食準公共產品性決定其投入的效益外部性較大。對于各級地方政府來說，對國家層面的糧食問題關注的興趣并不大，只有對于GDP 等能夠產生地方效益的事情，或者事關政績的事情，他們才感興趣。因此，各級地方政府對于國家的糧食政策，甚至對整個農村投入政策，大多有一種事不關己的態度。事實上，一些地方對于農村發展的事情，一直是兩眼向上依靠中央政府，這就造成了國家政策的貫徹被阻和地方農村政策支持不足的狀況，地方各級政府對農村糧食產業投入的消極態度，影響了國家新農村建設的進程，也造成了中央一號文件的效應遞減。

 

3 基于糧食準公共產品屬性的國家農業政策的制定

 

要解決糧食問題，只有找到“病因”，才能對癥下藥，少走彎路。糧食的準公共產品屬性要求國家對農村公共產品的投入要遵守其屬性要求，同時要合理運用其特性完善相應的政策，推進農村發展，確保國家的糧食安全。

 

3.1 明確地方各級政府農村公共產品供給的責任

 

糧食安全是一種國家責任，如何把地方目標與國家責任結合起來，需要明確國家與地方各級政府之間的公共產品投入責任。要按照各地農業生產狀況，明確劃分各級地方政府農村公共產品供給的任務，用法律和制度規定其公共產品投入責任，防止“搭便車”和“消極怠工”的現象發生。同時要相應地擴大地方政府的財政自主權，特別是改革完善政府間財政轉移支付制度，以保證地方政府特別是貧困落后地區的供給能力。各級政府尤其是中央和省級政府應加大在農村地區的財政支出，加速農村地區生產和生活基礎設施的建設。此外，要改革政府政績評價機制，把地方公共產品投入納入地方政績評價。

 

3.2 完善農民公共產品需求的表達機制

 

當前，中國公共產品國家供給機制與農民需求機制沒有很好銜接，造成需求者與供給者之間的信息不對稱。一方面，大量的需求不能滿足，另一方面又存在供給剩余和供給浪費。糧食準公共產品屬性要求，農民的需求必須讓農民自己決定，而不是被供給來決定。因此，要完善各種農民合作經濟組織，推進農村專業合作組織的發展，建立國家與農民合作組織的信息溝通體系，完善國家糧食公共產品的有效供給機制。此外，要強化村民自治組織，提高村民自治組織的公共服務能力和信息供給能力。村民自治作為國家溝通民眾的自治性團體，關鍵在于村委會要增強其代表農民的組織能力，成為農民的公共服務代言人。

 

3.3 合理引入市場機制拓展籌資渠道

 

“從目前的情況看，糧食綜合生產能力主要取決于農業基礎設施建設水平和生產環境條件［3］。”準公共產品的供給規律受公共產品規律和市場經濟規律雙重制約，因此農村準公共產品供給不能忘記使用市場規律調節。可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收費。目前，在農村公共服務體系不健全、服務市場秩序混亂、服務效率低下就與缺乏公共服務性質的界定機制，政府沒有對服務的性質進行明確區分具有密切的關系。西方經濟學家認為，公共產品非排他性、非競爭性的基本特征，決定了在公共產品供給領域政府提供的必要性。因此，對于農村純公共產品必須由政府公共財政提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供，以拓展籌資渠道。

 

3.4 改革農村公共產品供給的方式

 

現階段，要有效緩解中國農村公共產品普遍短缺的突出問題，關鍵是創新農村公共產品供給制度，改革農村公共產品供給的方式，形成多方面、多渠道的農村公共產品資金供給新機制。對于糧食等準公共產品，要建立多渠道、多方式、全方位的供給體系。要在糧食公共產品供給中引入公開招標、公示和競爭制度，以有利于集中農民的需求，防止暗箱操作，杜絕權力尋租等現象，從而在有限的財政規模下， 最大限度地降低公共服務和公共產品供給的成本，提高財政資源使用效率。此外，要創新農村公共產品供給的社會組織保障制度，擴大民間組織的公共產品供給能力，特別是對于準公共產品的供給，要調動民間組織和各種社會組織的積極性，改善國家獨自供給的狀況。

 

當前，世界各國之間的經濟競爭激烈化，經濟競爭日益集中在具有戰略性的產業上，糧食產業是世界發達國家的主要目標。因此， 糧食安全不僅成為了世界性的問題，也是一些發達國家貿易戰爭的戰略武器，糧食的準公共產品性越來越突出，國家糧食政策也越來越顯示其戰略性。如何遵循糧食準公共產品屬性，完善農村公共產品供給政策，是確保國家糧食安全，存進社會和諧穩定，科學解決三農問題的重要前提。

 

 

參考文獻

［1］張穎華 .論清代農業政策對中國傳統政治經濟的影響［J］.湖南社會科學，2008（1）.

［2］姜長云 .改革開放以來我國歷次糧食供求平衡的回顧與啟示［J］.中國農村觀察，2006

［3］何忠偉 .中國農業補貼政策效果與體系研究［D］.北京：中國農業科學院，2005.

［4］卜蓓，龍方 .湖南糧食發展方式轉變的現實困境與對策探討［J］.糧食科技與經濟，2010

［5］朱希剛 .中國糧食問題研究［M］.北京：中國農業出版社，1998.

［6］黃季焜.邁向 21世紀的中國糧食經濟［M］.北京：中國農業科技出版社，1998.

 

 

(本文刊發于《糧食科技與經濟》2011年第4期)