編者按：本文根據中國城市和小城鎮改革發展中心理事會理事長、首席經濟學家李鐵在2016年城市中國計劃年度論壇上的發言整理。
很高興能來到城市中國計劃年度論壇，再談關于城鎮化和城市發展問題。最近應媒體邀請談房地產很多，談城鎮化較少。回顧老本行再談城鎮化問題，也有很多新的思想和思路，先將我們最新的研究向大家作一匯報。
一、關于城鎮化判斷
城鎮化趨勢將嚴重放緩。關于城鎮化判斷，原來我們研究城鎮化政策，每年增加一個百分點，大概兩千萬人口進入城市，按照這個發展趨勢，到2020年城鎮人口達到8億多，到2030年達到9億多，這是常規情況下，去年雖然統計上城鎮化仍有1.3個百分點的漲幅，但從實際上看城鎮化面臨的形勢比較嚴峻。
經濟增長速度從兩位數下降到6.9%，城鎮化增長速度依然徘徊在1.33%，這是國家統計局的數據。
但是我們發現農民工勞動力轉移的數字呈現出不一樣的狀況。2015年農民工轉移數量的增量部分繼續下滑，從2010年1245萬下滑到了2015年350萬，從另一個數據看，農民工外出打工人數基本處于零增長，最高802萬，到2015年是63萬。從農民工轉移的數量看，明顯和2015年城鎮化1.3%不吻合。
三個數字，農民工總量的增量、農民工外出打工增長數和實際城鎮化水平的增長確實有誤差。從宏觀經濟數據看，我們經濟增長速度還會下滑，即使下滑到5%也是高速增長，直接會影響到就業，影響到農村勞動力轉移速度下降，這是不爭的事實。
影響農村勞動力轉移的其他因素也在發揮作用。
1、勞動力成本在上升。2005年到2015年制造業城鎮單位就業人員平均工資增長247%，，農民工成本也在上升，從兩千元上升到3359元，成本的增加大家預測會向東南亞國家轉移。
2、資本替代勞動力，我們都知道機器人，目前全國有3000家機器人工廠，在江浙、包括廣東普遍出現了機器人替代勞動的現象。浙江省三年減少用工195萬人。
3、城市包容性越來越差，我們城市建得越來越好，但對外來人口越采取低容忍的政策。一些標桿性城市提出低端產業和低端人口的遷出計劃，會影響到其他城市的效仿。服務業的增長和服務業就業人數取決于城市的包容程度。到目前為止并沒有得到大的改觀。
4、在城市就業的存量農民工市民化問題到目前為止基本沒有解決。盡管發改委制定一系列試點政策，城鎮化指導意見落實也存在比較大的問題。各項改革進展緩慢，現在看土地制度、戶籍管理制度、投融資管理體制、土地管理制度雖然都提出一些政策措施，但是實際進展步履維艱。根據國際的經驗，任何國家推動利益結構調整改革的成功案例并不是很多，無論在中國還是在世界，動群體利益的改革很難進行，法國的社保改革、勞工權益的改革一直受到全社會的反對。中國城鎮化涉及到全社會的改革，在城市戶籍居民利益面前、在城市市長面前遇到嚴峻的挑戰，這是我們城鎮化面臨最大難題。
所以我們經常說以人為本、創新治理等，在已經固化的巨大利益結構面前，我們確確實實感覺到改革面臨著嚴峻的挑戰。我們雖然研究改革很多年，研究城鎮化的改革已經二十多年，也進行了長時期的試點實踐，但是為什么難以取得成功，而且在傳統的城市運行模式下，存在的問題越來越嚴重，可能還是我們沒有從更深層的角度去研究中國的城市發展規模和城市發展模式。中國的城市這些年怎么發展起來？怎么形成強大的利益阻隔？當前城鎮化發展和宏觀形勢下滑之間存在著什么樣的密切關系？這些年中國經濟嚴重下滑、產能嚴重過剩是什么原因造成的？
我們可以推論，中國的城鎮化和工業化伴生推動了經濟的增長，形成巨大的投資和消費的空間載體，然而這個載體實際的運行規律帶有明顯的中國特色，我們如何來總結和挖掘這種規律和特點，并找出治病的良方。
中國在1997年開始實行世界上最嚴格的土地保護制度，土地按指標分配下達，導致土地的稀缺性越來越強，也變相推動了房地產一枝獨秀。各類城市基本依賴于房地產通過土地出讓獲得財政資金的重要來源。我們可以總結一下中國城市發展規律，與國外的城市基本不一樣。中國的城市政府主官上任最重要的事情是招商引資，既解決了GDP增長的指標問題，又可以通過招商引資解決政府的稅收，支持政府的財政運轉。但是財政稅收是政府吃飯財政的基本來源，沒有足夠的余額去做投資。城市政府如果要想進行基本建設，進行基礎設施投資，只能依靠房地產開發獲得的土地出讓資金。土地出讓要有國家下達的用地指標，這個指標是計劃分配下達，計劃導致土地供給的稀缺性，也是土地出讓能夠獲得較大的增值收益。這筆收益政府可以用于對低價用地招商引資的補償，也可以解決城市的基礎設施建設問題。
如果我們深入研究城市的運行規律，其實招商引資是城市政府的主要工作內容，是城市政府財源和政績的基本保障。城市之間在招商引資方面是競爭的關系。因為企業投資的主體有限，有限的投資資源有這么多城市在競爭，不僅僅是競爭誰來投資，還在競爭誰的GDP增長快，誰的政績效果就強，決定著城市政府官員的升遷機會。
很多人提到城市群和都市圈，看到的都是理想化的城市關系，在一個空間內有很多城市的存在，因此就假想這些城市和國際的城市一樣，城市之間是互補和合作的關系。其實中國城市之間的關系和國際不一樣。等級化的城市管理體制決定著城市之間資源分配的不均衡，導致城市間的關系是赤裸裸的競爭關系。誰有更多的土地資源，誰的公共服務水準高，誰在土地上讓利讓得多，誰在招商引資過程中就占有絕對的優勢。
所謂誰開價低，誰把土地出讓降到最低點，企業愿意和誰合作。不僅僅是在三四線城市，即使北京、上海、天津等特大城市，由于有充足的土地供給指標保證，有足夠的公共服務水平支撐，這里的勞動力和人才后備資源充足，向新進入企業提供零地價或者低地價，企業當然愿意來。招商引資過程中，城市政府是負支出，壓低土地成本是中國城市在招商引資的競爭過程中付出的最大代價。我們這些年在中國只是看到勞動力低成本的優勢，拿什么來補償這種負支出，還要解決基礎設施供給和大量的勞動力進入后的公共服務，因此房地產的快速發展應運而生。
開發房地產成為政府二十年來最重要的工作內容，也是城市政府最主要的財政收入來源。對于房地產商和政府官員，開發一個城市的房地產都有基本的前提要求，希望把地賣得價錢更好。土地如果要賣出更好價格，則需要對城市環境、視覺感受提出更高的要求。為了把房子和土地賣的更好，政府把大量的力氣花在梳妝打扮上，把城鎮形象建設好了，土地賣出去了，政府就有充足的財源保障。為了賣房子，城市基礎設施和景觀外觀很漂亮，豪華的城市規劃，只是給城里人、給有能力改善住房和投資住房的人解決住房問題，農民進城根本談不上。絕大部分二三線城市在近二十年發展當中，過多注重超前、景觀、視覺。城市政府滿足了自己的利益動機，但是由此而缺乏了包容性。我們現在看到的城市好看但不方便。以大馬路、大街道、大廣場、大公園和房地產大院為主要架構的新城格局，與舊城相比較，新城的規模相當于舊城兩到三倍，但服務業就業僅是舊城的二分之一到三分之一。就業下降了，農民進城就業、定居的路徑至少在這些城市被嚴重地阻隔了。我們在近些年推進改革的時候和無數市長交談，沒有哪個市長愿意農民進來。盡管他在公眾場合說可以解決農民工市民化的問題，但是降低了城市的包容性，切斷了農民在城市服務業就業的根，農民實際上根本進不來。
當絕大部分城市政府采取這種城市發展模式的時候，就會不可避免地出現以下幾個問題：第一個問題，房子賣不出去。房地產也是商品經濟，當僅僅由企業家推動的是一種結果，會有供給波動，但是波動幅度較小，市場會自動調節。當城市政府為了自己的財政來源和政績工程和企業共同推動房地產發展的時候，一定形成嚴重的過剩和供給的波動，這種波動無限的擴大，導致二三線城市房子賣不出去，甚至一些城市的房子積壓期限超過了十年、十五年，最高達到20年。大城市如此、小城市也如此，這種發展模式持續地發酵。
房子賣不出去是我國城鎮化發展進程中面臨的最嚴重的挑戰。我們經常看到媒體報道房價的上漲，其實房價上漲只是其中極少部分城市的情況，二三四線城市房子賣不出去，才是我們目前面臨的最大危機，導致整個國家產能處于嚴重過剩的狀態。積壓的房子賣不出去，新房子不敢蓋，有些城市計劃用地一畝都出讓不出去，城市的債務危機嚴重，城鎮化帶動內需的最大潛力被過早地耗費了。
房地產受到壓抑、遏制，相關的鋼鐵、水泥、煤炭等所有產業都受到限制，持續幾十年的城市發展模式已經嚴重影響到整個宏觀經濟的變化。未來城市就業形勢嚴峻，特大城市排斥中低端人口會導致服務業就業機會喪失。城市債務危機嚴重、基礎設施供給嚴重不足。
由于城鎮化發展模式而導致我國服務業發展嚴重滯后，我們和發達國家相比仍有很大的差距，發達國家服務業占比高出我們一倍左右。我們服務業占比40.6%，雖然有明顯增長，但與同等收入的國家相比也還是有差距。我們本來可以通過城鎮化進程，通過城市的發展，加大服務業吸收就業的能力，可是按照現行的城市發展模式，城鎮化帶動服務業就業的潛力沒有釋放出來。
我們目前城市發展方式粗放問題比較突出，存在著嚴重的霧霾問題和交通擁堵等問題等。但是最重要的是如何面對城市的各類人口問題，如何面對他們的多元化需求和公共服務的供給，也包括未來城市如何承載更多的就業機會，畢竟城鎮化就是關系到農民進城的宜居和宜業問題。
二、中國獨特的城鎮化道路體制原因分析
如何認識等級化的城市管理體制。我們很多人不了解，中國城市和國外城市不一樣。國外的城市是自治的，而中國的城市是按照行政等級和級別進行管理的。計劃分配的資源和要素是按照行政等級自上而下地進行分配的。由于高等級城市的行政優越性，因此資源要素更多地集中分配在較高等級城市，而低等級的城市發展則受到很大的體制遏制。我們曾經從最微觀的城鎮入手，嘗試解決城市等級問題，僅僅在財政管理權限的分配上就遇到了極大的挑戰。我們1995年就開始在浙江搞特大鎮體制改革，制定了政策，進行了三年的試驗，試驗到期后，所有的政策又被上級城市收回了，無功而返。二十年后國家發改委又在試圖推進相關改革，實際上仍然是原地踏步。原因在于附加在體制上的還有利益問題。
建設用地指標是自上而下分配的。誰拿到土地指標等于就有了土地資源，因此也就有了更多的發展機會。在國際上的城市不存在著資源分配的事情，土地利用是要和所有者平等地談判。而在中國由于土地征用指標是計劃分配，這是完全不同的兩類體制。為什么中國大城市多、特大城市多？我們最近把全世界發達國家的城市規模和數量與中國進行了比較，發現長期以來似是而非的在城市占有主流的觀點所謂大城市和特大城市發展的論點并沒有實際證據支撐。歐洲不是如此，美國也不是如此，包括日本、韓國也不完全如此，5-20萬和20—50萬人口的中小城市是發達國家普遍發展的規律，為什么？因為沒有利用行政等級調動資源的制度條件。
關于房價的討論最近是熱點，特別是關于北上深以及部分二線城市房價上漲的輿論似乎已經影響到了我們對中國房市的基本判斷。其實北京房價高并不是問題，問題在于為什么不解決中低收入人口的住房供給？因為北京上海對于周邊中小城市和建制鎮有嚴格的規劃限制，不允許隨意建房和發展房地產。主城區房價上漲是必然趨勢，但是周邊郊區的中小城市不允許建房，在北京的中低收入人口到哪里買房？沿北京行政區邊界的河北可以發展一些中小城市，由于房價起步點低，最近的房市有一些火熱。畢竟這里的房價遠遠低于北京。可是最近看到一篇報道，提出京津冀一體化發展中，要嚴格限制在河北沿北京邊界搞房地產。如此下去，對于北京的中低收入人口將來到哪里買房？主城區十來萬一平米的房子買不起，遠郊區甚至河北一兩萬的住房不讓建。這種特大城市由于行政體制等關系導致的制度優越和資源配置的優越，最后還形成了對外來人口的排斥，對中低收入人口的剛需問題的忽視，這種發展路徑直接影響到了我們城市居民的生活。
關于人口的管理也出現了嚴重的認識誤區。以人為本到底是什么，是應該解決城市所有的人包括外來人口在這里發展、創業和宜居以及公共服務的問題。特別是外來人口為城市長期以來貢獻了這么多稅收，創造了那么多的城市活力，使得我國經濟發展最發達的城市也是全世界最開放最有活力的城市。然而我們的城市政策反而把人口控制當做城市的管理法寶，低端人口遷出，低端產業遷出。解決農民工市民化問題還要實現人地掛鉤，即使如此也不愿意動戶籍管理的奶酪。這是傳統城市管理模式上存在的誤區。
我們經常討論中國城市發展的路徑到底是走特大城市還是中小城市或者小城鎮。我長期以來一直講這是個偽問題。我們最近做了一個研究，把中國一定人口規模的省和對應的發達國家向比較：例如浙江不到5500萬人口，與6000萬左右人口的法國和英國對比，江蘇、四川和德國對比，廣東和日本對比，發現我們百萬以上人口的城市遠遠超出這些國家，而5萬—20萬人口的城市以及20萬—50萬人口的城市，中國相應省份的數量遠遠低于這些發達國家。有的甚至僅相當于這些國家的零頭。從這個調查看，國際上的城市發展規律不是像有些學者說的那樣一定要建特大城市。其實真正疏解城市功能、緩解城市壓力、平抑房價是通過中小城市的發展。總結中國的城市發展規律，當然也不能照抄照搬國際的經驗，但是要充分認識到我國城市之間的關系最重要的是等級關系，同時也是競爭關系。怎么理解城市之間的競爭，在認識到這些規律的基礎上研究相應的政策，可能我們還需要認真的探索。
我們認識城市確實還存在著很多誤區，不僅僅是城市的管理者，也包括很多學者。例如如何認識綠色低碳，在國際上的重點是如何高效率地配置資源。而在我們的管理者心目中則是視覺感受。建設了大量的綠地就是生態城市嗎？但是出門必須開車，基礎設施建設戰線拉長導致資源的浪費怎么能是低碳呢？最近很多城市提出創新模式，要搞大數據、智慧城市，全國上上下下許多城市政府都要花費財力來搞大數據中心。政府搞大數據肯定會造成數據閑置，因為政府的功能沒有擴展數據的利益需求。這是政府工作的特點。我最近走了很多城市，都提出建設智慧城市，建設大數據中心，甚至有的省提出一個縣要建立一個大數據中心。一些企業跟著去拿政府付費項目。還有特色小鎮、新城新區、城市群等等，只要上邊提出某一個概念，許多都會被當做政績工程來相應。在特色小鎮和新區建設上，無非是在另一個空間復制房地產發展的模式。
前些天我去蘭州新區，離蘭州市區不到38.5公里，海拔1900多米。我問他們為什么在這里搞新城？狹長通道，交通不方便，距主城區過遠。當地的負責人說，蘭州旁邊的天水、平涼、酒泉發展都挺快。而蘭州市沒有發展空間了，將來發展速度得落后于這些城市。因此總得在蘭州市的行政轄區內選擇一個地方建新城。我問他，對于甘肅省來說，那些中等城市發展應該是好事，應予以鼓勵，為什么一定要選擇這樣一個區位條件較差的地方建設新區？本來應該在一個省的范圍內進行資源配置和重組，鼓勵中小城市發展。但是對于蘭州來說，我得有新的發展空間，解決投資增長問題，解決土地財政問題，解決未來長期的財政和稅收來源問題，這樣有利于完善蘭州市的公共服務供給，這是在城市等級管理條件下的固定思維模式。不是僅僅在蘭州，在全國其他省會城市包括地級城市何嘗不是如此。
三、對策建議
1、關于新型城鎮化的改革政策，發改委近兩年來已經出臺了很多。如何進行戶籍管理體制改革，怎樣通過土地管理制度改革釋放土地要素的活力，如何改革城市的行政管理體制和資源分配機制，更多發揮中小城市的作用等等。目前看推進速度較慢，遠遠低于預期，存量改革還有很大的調整空間，在進行土地管理制度改革中也還有更多的技術內容可以進行探索。
2、要尊重城市發展規律，怎么通過城市間的空間格局的調整，來促進中小城市的發展？很多人說東京是特大的城市，實際上東京的核心區621平方公里，它人口895萬。北京五環內667平方公里，人口1050萬。而距東京30公里半徑大約2800平方公里，人口1973萬。放大到據東京市中心50公里半徑，約7800平方公里，人口為3200萬。東京大都市圈1.3萬平方公里人口達到3600萬。北京六環內是2267平方公里，人口1500萬人，全域1.68萬平方公里是2150萬人。其實東京周邊是無數的小城市，聚集了如此多的人口。而我們則是一個大城市區。如何通過中小城市發展緩解主城區壓力，并釋放競爭的活力？我們還有很多功課要做。到目前為止學術界還沒有完全認識到這個問題。
3、關于特色小鎮問題要認真研究。在推廣同時要防范，防范一窩蜂，防范房地產從三四線向小城鎮漫延，形成新的嚴重過剩。
4、加快城市交通功能的研究。我們中心的交通院長提出來，希望把城市規劃和交通規劃有機結合起來，而不能過度放大城市的交通功能，使得城市的交通把城市的其他功能割裂，這是城市規劃的大問題。原來城市的交通規劃由交通部門來做，考慮城市功能有較大欠缺，忽視城市功能和交通的聯系。因此如何借鑒國際經驗，推動多規合一的規格，還有很多功課要做。
我們在推進改革中提出了很多政策，但是怎么促進政府職能轉型還沒有列入改革的工作日程？未來城鎮化不解決城市政府轉型問題，不改變傳統的城市發展模式問題，不解決城市發展的思路和導向問題，很可能推動的結果會與預期相反，導致城鎮化的進程受到阻礙。謝謝大家！
中國鄉村發現網轉自：微信號 中國城市中心
(掃一掃，更多精彩內容！)
