【內(nèi)容提要】根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)及近年一系列中央“一號文件”精神，對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村改革應(yīng)有一個(gè)總體性的評估，以更適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭格局。中國基本解決了百姓的吃飯問題，但為此付出的成本很高，而如果改革更為深入，這個(gè)成本是可以降低的。土地制度缺陷全面影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織政策失誤降低農(nóng)業(yè)資本效率，勞動(dòng)資源配置缺陷降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，這是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的基本問題。提高中國農(nóng)業(yè)競爭力，必須確立農(nóng)村改革新戰(zhàn)略。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略 農(nóng)業(yè)競爭力 農(nóng)村改革
一、引言
改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)取得了巨大成就。目前中國谷物單產(chǎn)水平大約為20世紀(jì)50年代的10～15倍。1990年以來，中國糧食產(chǎn)量平均每年遞增約1%，顯著超過了人口增長速度。2009年之后，農(nóng)村居民人均可支配收入增長連續(xù)多年超過城鎮(zhèn)居民收入水平，城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口數(shù)量連年減少，農(nóng)村人口脫貧速度為世界之最。這些成績有目共睹。成功與失誤相隨。在看到成功的同時(shí)，也要看到失誤。中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一路走來，盡管政府方面頗為努力，但戰(zhàn)略失誤之處也愈發(fā)明顯。
一項(xiàng)成功的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略必須滿足兩個(gè)基本要求，一是核心目標(biāo)必須具有長期瞄準(zhǔn)價(jià)值，二是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段或路徑對核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有促進(jìn)作用。以往中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)是主要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量增長，未能注重農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值構(gòu)成的成本下降。主要農(nóng)產(chǎn)品成本過高，由國家財(cái)政維持農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)格的支撐力一旦崩塌，數(shù)量保障將會(huì)喪失，這是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。既往土地制度、財(cái)政支農(nóng)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度及農(nóng)村勞動(dòng)資源調(diào)節(jié)制度等方面的改革未及要害或進(jìn)展緩慢，是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略扭曲變形的基本原因。
本文先討論農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略失誤的形成機(jī)理，最后一部分討論戰(zhàn)略修復(fù)的若干辦法。
二、糧食生產(chǎn)：數(shù)量增長，競爭力落后
中國多種大宗農(nóng)產(chǎn)品在國際上缺乏競爭力，谷物及肉奶產(chǎn)品尤為甚者。競爭力缺乏的主要原因，一是中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入多，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下。中國谷物勞動(dòng)生產(chǎn)率平均水平大約為美國的1%；按實(shí)際勞動(dòng)時(shí)間折算，這個(gè)數(shù)值也不超過5%。而中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域日工資水平已經(jīng)達(dá)到美國最低日工資的20%。勞動(dòng)成本高的直接原因是中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的專業(yè)化分工水平低，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小。二是農(nóng)業(yè)技術(shù)模式比較落后，例如，谷物生產(chǎn)對灌溉的依賴過強(qiáng)，種子更新過于落后。歐美的谷物生產(chǎn)一般為雨潤農(nóng)業(yè)，較少灌溉，由此極大節(jié)約了勞動(dòng)成本與固定設(shè)施維護(hù)成本，并有利于大型機(jī)械耕作。按筆者近年調(diào)查，中國主產(chǎn)區(qū)谷物生產(chǎn)的灌溉因素形成勞動(dòng)總成本的30%左右。近年華北地區(qū)越來越多的農(nóng)戶因灌溉綜合成本高而放棄了小麥種植。中國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低，“十一五”期間只有40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%以上的水平。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的物質(zhì)投入不經(jīng)濟(jì)。中國農(nóng)業(yè)的單位生產(chǎn)量的化肥、農(nóng)藥投入長期高于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，例如，中國單位面積使用的化肥量約為美國的3倍。四是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高昂。據(jù)筆者調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)中的地租幾乎相當(dāng)于小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的全部純收入，流入土地的農(nóng)業(yè)大戶的純收入實(shí)際上獲得了規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生的好處，其勞動(dòng)投入于未得到回報(bào)。此外，中國財(cái)政支農(nóng)也形成一個(gè)巨大的隱形成本。按不完全數(shù)據(jù)，2014年中國中央加地方對“三農(nóng)”的投入，按同一口徑比較，約為歐盟與美國總和的3倍左右；只是因?yàn)橹袊r(nóng)民人數(shù)巨大，分?jǐn)偟矫總€(gè)農(nóng)民頭上數(shù)量不多。
改革開放以來，國家經(jīng)濟(jì)工作中農(nóng)業(yè)受到高度重視，而工作的重心是糧食數(shù)量安全，對農(nóng)業(yè)競爭力提升重視不足。中國加入WTO之后，工業(yè)品市場開放、農(nóng)產(chǎn)品市場相對封閉的外貿(mào)模式不再有效，致使農(nóng)業(yè)市場城門大開，全面遭受國際市場壓力。以上這幾項(xiàng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本高昂的因素，均與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制有密切關(guān)系。
下面按要素成本理論對糧食生產(chǎn)成本做一概略性分析。這個(gè)分析不是力求精確的計(jì)量分析，數(shù)據(jù)資源也不足以做這種分析，但基于筆者的調(diào)研、觀察，相信這個(gè)分析能對糧食生產(chǎn)的基本情況做出一個(gè)判斷。
（一）按完全要素成本計(jì)算的中國糧食生產(chǎn)處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)
完全要素成本，即經(jīng)營者使用土地、勞動(dòng)與資本諸要素時(shí)的要素價(jià)格總和。不同于農(nóng)戶經(jīng)營核算所用的財(cái)務(wù)成本，前者有一部分是隱性的，但前一概念更能反映資源配置效率狀況。本文沒有考慮環(huán)境因素。
若按完全成本計(jì)算，中國農(nóng)業(yè)的成本確實(shí)很高。本文算一個(gè)粗略的大賬。糧食16億畝播種面積，按1季的地租每畝約500元計(jì)算，地租作為土地的“貢獻(xiàn)”，達(dá)8000億元；勞動(dòng)報(bào)酬按目前勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，現(xiàn)有糧食總量生產(chǎn)出來，需要約70億個(gè)工日，一個(gè)工日按60元計(jì)算，合4200億元。按高限估計(jì)，中國糧食生產(chǎn)的資本存量（包括政府投入及農(nóng)戶投入的資本存量）約5萬億元，資本報(bào)酬（不是生產(chǎn)資料消耗）按3000億元計(jì)算。這樣總計(jì)，中國糧食生產(chǎn)的要素成本應(yīng)該是15200億元。中國糧食售價(jià)中，生產(chǎn)資料消耗成本每畝每季約300元（包括資本折舊），總額為4800億元。若按中國一年糧食產(chǎn)出6000億公斤計(jì)算，這些糧食的要素成本與消耗性成本總和剛好為2萬億元。
如果按照在國際市場上有競爭力的價(jià)格來銷售這些糧食，平均每公斤糧食賣1.4元，則6000億公斤糧食可獲銷售額0.84萬億元，虧損1.16萬億元。如果按照近年在國家政策支持下形成的平均價(jià)格1斤1元計(jì)算，則虧損0.8萬億元。
上面這個(gè)估算不會(huì)很精確，且任誰也準(zhǔn)確不到哪里去。上述計(jì)算若大致符合基本形勢，能說明問題的性質(zhì)，就是有意義的。
（二）“虧算”狀態(tài)下糧食為什么還會(huì)增產(chǎn)？
前文提到的虧損，是按照完全成本計(jì)算的虧損，并不一定導(dǎo)致大面積的農(nóng)戶在財(cái)務(wù)上短期內(nèi)陷入困境，否則無法理解中國農(nóng)業(yè)還在發(fā)展、糧食還年年增產(chǎn)，且土地撂荒并不嚴(yán)重。
一是政府補(bǔ)貼部分彌補(bǔ)了農(nóng)戶的經(jīng)營成本，緩解了農(nóng)戶財(cái)務(wù)困難。估計(jì)中央加地方對種糧的補(bǔ)貼在2500億元左右。一些地方對種糧的補(bǔ)貼每畝達(dá)到500元。
二是隱形的資本折舊及資本利息支出由政府支農(nóng)資金負(fù)擔(dān)一大部分，沒有形成農(nóng)戶的直接財(cái)務(wù)成本。政府歷年支農(nóng)資金的增長速度超過糧食增產(chǎn)的速度。這個(gè)過程如果終止，麻煩就會(huì)很大。按多方數(shù)據(jù)估算，歐盟與美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)的支持總量加起來也比中國支農(nóng)資金少很多（不算美國農(nóng)業(yè)部的食品補(bǔ)貼計(jì)劃支出），足見中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際壓力有多大。
三是中國農(nóng)戶對自己工資報(bào)酬的犧牲。在目前農(nóng)業(yè)雇工經(jīng)營中，日工資水平大約為40～100元，但農(nóng)戶在自營農(nóng)業(yè)中不一定按市場價(jià)格核算自己的工資成本。城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移越是困難，這種核算越不可能。自營農(nóng)戶可以把自己的日工資壓低到一天的基本生活成本，例如10元左右。
四是地租成本對自營農(nóng)戶來說是隱性的，農(nóng)戶不必支出。但對租地經(jīng)營的大農(nóng)戶，這個(gè)支出是剛性的。從今年得到的消息看，已經(jīng)有一些大農(nóng)戶在糧價(jià)下跌的情況下開始縮小經(jīng)營規(guī)模，直接原因是支付不了地租。
此外，資本成本的一部分也是隱性的，不構(gòu)成農(nóng)戶的財(cái)務(wù)約束。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等都構(gòu)成國家對資本成本的負(fù)擔(dān)。
如果不存在以上因素，中國農(nóng)業(yè)在農(nóng)戶財(cái)務(wù)預(yù)算上就不可持續(xù)。
糧食轉(zhuǎn)化為飯桌上的食物，成本又有不少增加，但因?yàn)椤绊槂r(jià)銷售”一類的努力，不少成本就由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)了。于是，中國的恩格爾系數(shù)很高，現(xiàn)在仍然在30%以上，而美國的這個(gè)指數(shù)是12.6%。美國人口約為中國人口的1/4強(qiáng)，食品開支竟然是中國的1/2弱！如果美國人飲食習(xí)慣與中國人相同，其恩格爾系數(shù)會(huì)在6%以下！這個(gè)巨大差異便是農(nóng)業(yè)競爭力差異產(chǎn)生的。
（三）中國糧食生產(chǎn)能否“扭虧為盈”？
中國糧食生產(chǎn)有幾個(gè)成本大項(xiàng)是可以調(diào)整的。
先說勞動(dòng)成本。筆者訪問山東德州、江蘇射陽等地的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)單位面積的勞動(dòng)成本隨著農(nóng)戶經(jīng)營面積的擴(kuò)大而顯著降低。萬畝規(guī)模的農(nóng)戶，1畝地的勞動(dòng)時(shí)間可以是半個(gè)工日（實(shí)際上還有降低的潛力），約是現(xiàn)在平均水平約1/8。假若這個(gè)成本只降低一半，則糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)成本為2100億元。
再看隱性的地租成本。按照農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的市場化經(jīng)濟(jì)體的情況，中國隱性的地租可以降低80%。這樣，糧食生產(chǎn)的地租成本可以降到1600億元。
資本成本也有降低的空間。土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高。。筆者在這方面的數(shù)據(jù)依據(jù)不足，但從同樣設(shè)備的價(jià)格及銀行利率等因素看，資本成本降低30%左右是有可能的，即資本要素成本能降低到2000億元。
以上幾個(gè)因素加總，糧食的要素成本可以降低到5700億元！即使按照國際市場水平計(jì)算農(nóng)戶財(cái)務(wù)狀況，也有相當(dāng)?shù)挠Ｈ绻麑⑥r(nóng)業(yè)工日的工資單價(jià)提升到城市務(wù)工水平，按120元計(jì)算，要素成本為7800億元，仍然有一定利潤。
此外，據(jù)筆者調(diào)查，比起一般小農(nóng)戶，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶使用化肥、農(nóng)藥更合理，從而更有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，有利于降低農(nóng)業(yè)的社會(huì)成本。
三、土地制度缺陷全面影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益
（一）土地產(chǎn)權(quán)制度改革破題難
20世紀(jì)80年代開始實(shí)行的農(nóng)村土地承包制度，除了少數(shù)地區(qū)自發(fā)行動(dòng)之外，大部分地區(qū)沒有能使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地的短期承包，實(shí)際上是一種經(jīng)營權(quán)。這種權(quán)利配置方式增大了土地流轉(zhuǎn)成本，易造成多種合約糾紛。短期承包還使農(nóng)地喪失抵押價(jià)值，銀行多不愿收押農(nóng)地給農(nóng)民貸款。
據(jù)一位老同志回憶，20世紀(jì)80年代初，頗具遠(yuǎn)見卓識的前輩領(lǐng)導(dǎo)人萬里先生曾經(jīng)謀劃在承包制（實(shí)際上是包產(chǎn)到戶）實(shí)施以后，盡快完成農(nóng)地永久歸農(nóng)戶經(jīng)營的終極改革任務(wù)。萬里先生實(shí)際上代表了中共黨內(nèi)一批先進(jìn)政治家的主張。但令人遺憾的是，這一主張未能踐行。黨的十八大及十八屆三中全會(huì)決定實(shí)行農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的改革，但進(jìn)展極為遲緩，反對聲浪頗大。有的地方頗為認(rèn)真地開展了“確權(quán)登記頒證”工作，但又在短期內(nèi)重新調(diào)整土地承包關(guān)系。“地權(quán)永久到戶”的理念并沒有深入人心。
地權(quán)不穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化沒指望。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須在國際上有競爭力，沒有競爭力就意味著落后，何談現(xiàn)代化？規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以形成的主要原因是：①閑暇的機(jī)會(huì)成本極低。農(nóng)民超過一定年齡后，進(jìn)城務(wù)工比較困難，定居城市尤其困難，因此在農(nóng)村的閑暇成本很低。同時(shí)，因?yàn)橛辛松鐣?huì)化服務(wù)，務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)強(qiáng)度大大降低，真正的田間操作者是專業(yè)化服務(wù)人員。在這樣的背景下，小塊土地的承包戶就由老年人和留守家鄉(xiāng)的婦女“看護(hù)”土地，而不愿意出租、流轉(zhuǎn)。那些從事社會(huì)化服務(wù)的真正的“農(nóng)民”，實(shí)際上主要賺了工資收入。②地租率高。在“小農(nóng)戶+社會(huì)化服務(wù)”模式下，地租幾乎相當(dāng)于純收入的80%左右。這種地租率在全世界都是十分罕見的。如果靠租地來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，僅地租成本就不堪忍受。③租期短。租期太短，農(nóng)業(yè)投資者沒有積極性。④租約不穩(wěn)定。租約不穩(wěn)定是指租地契約的違約率高。這種情形也影響投資者積極性。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定助長投機(jī)意識，是違約率高的主要原因。
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對農(nóng)村承包地確權(quán)頒證態(tài)度比較消極，影響到此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。有的地方雖然基本完成了工作任務(wù)，但不肯把確權(quán)證書發(fā)給農(nóng)戶；還有的地方給農(nóng)戶頒發(fā)證書以后，又重新調(diào)整土地，等于確權(quán)頒證工作宣告失敗。基層干部態(tài)度消極的主要原因是：
第一，擔(dān)心確權(quán)頒證會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多經(jīng)濟(jì)落后的村莊依靠部分“有償承包土地”的收入解決集體開支問題，村干部擔(dān)心確權(quán)頒證以后，村集體失去了這一收入來源。少數(shù)村干部以“堅(jiān)持社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)”為理由不贊成確權(quán)頒證，真正意圖是要維護(hù)自己能掌控的“集體收支”權(quán)力。
第二，認(rèn)為確權(quán)頒證會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)，妨礙規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。有干部估計(jì)，確權(quán)頒證以后，土地流轉(zhuǎn)中的高地租現(xiàn)象會(huì)加劇，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶會(huì)不堪重負(fù)。在一些以丘陵山地為主的地區(qū)，農(nóng)戶承包的地塊比較分散，每戶有十幾塊承包地的情形比比皆是，的確會(huì)給連片承包土地搞規(guī)模化生產(chǎn)的農(nóng)戶帶了困擾。廣東某市的領(lǐng)導(dǎo)因這種情形決定先搞土地整理，然后再搞確權(quán)頒證。從長遠(yuǎn)看，這個(gè)做法的確有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。但筆者看到，該市有的村莊搞完土地整理后把土地統(tǒng)一發(fā)包給了種植大戶，以土地入股的方式部分解決農(nóng)民收入問題。
第三，有的干部擔(dān)心確權(quán)頒證會(huì)造成人均占有土地不均，有失“公平正義”。有干部認(rèn)為，農(nóng)地本來是“公有”的，人均分配不應(yīng)有差異。四川某地的村干部就是基于這種認(rèn)識，在確權(quán)頒證工作做完后，又重新調(diào)整土地。
第四，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)對包括土地在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)做了“量化”、“固化”處理，土地沒有承包到戶，干部對土地確權(quán)到戶有抵觸。有的省為了嚴(yán)格執(zhí)行中央指示，要求戶戶有證，而大型物業(yè)占地在技術(shù)上難以分割的情形的確給落實(shí)中央文件造成困難。
除了基層干部外，部分地區(qū)的農(nóng)戶對確權(quán)頒證認(rèn)識不足，熱情不高，影響工作的扎實(shí)推進(jìn)。農(nóng)戶態(tài)度消極的原因主要有以下幾個(gè)方面：
一是因宣傳工作不到位，農(nóng)民沒有真正理解確權(quán)頒證改革的意義。筆者2010年前后在華北某省調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，如果一般地詢問農(nóng)民對“增人不增地，減人不減地”政策的態(tài)度，80%左右的農(nóng)戶會(huì)表達(dá)否定意見；但如果仔細(xì)給農(nóng)民講解這個(gè)政策設(shè)計(jì)的意圖，一部分農(nóng)民的態(tài)度就會(huì)發(fā)生變化。可是，有多少基層干部會(huì)給農(nóng)民講解政策？還有的學(xué)者不去深入調(diào)研，不去與農(nóng)民深入交流，誤把農(nóng)民的隨口話當(dāng)做農(nóng)民的真實(shí)意愿，寫報(bào)告上遞決策機(jī)構(gòu)，誤導(dǎo)了決策。筆者還注意到，一些地方在確權(quán)頒證以后再行調(diào)整土地，農(nóng)民似乎沒有不同意見，也沒有通過一定渠道提出投訴。村干部通常告訴農(nóng)民，土地還歸“集體所有”，而這個(gè)概念在農(nóng)民頭腦里根深蒂固，便不把調(diào)整土地當(dāng)做了不得的事情。這種狀況當(dāng)然使農(nóng)民難以理解“確權(quán)頒證”究竟有什么意義。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，有的基層干部告訴農(nóng)民，承包權(quán)長久不變，就是指30年不變，以后還要調(diào)整土地。這種對政策的曲解，挫傷了農(nóng)民對土地確權(quán)的熱情。
二是現(xiàn)實(shí)利益沖突使農(nóng)民注重眼前利益，未能看重確權(quán)頒證改革帶來的長遠(yuǎn)利益。從國際比較看，中國農(nóng)村征地的“補(bǔ)償”費(fèi)用經(jīng)過多年調(diào)整，已經(jīng)達(dá)到較高水平，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。在確權(quán)頒證后發(fā)生的官方征地中，土地被征收的農(nóng)戶得到較高補(bǔ)償收入，其他農(nóng)民感到“不公”，要求廢止確權(quán)頒證后形成的土地權(quán)屬關(guān)系，將征地補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一分配。出現(xiàn)這種情形，還是傳統(tǒng)的根深蒂固的土地“平均”觀念在起作用。
三是以往一些地區(qū)沒有認(rèn)真落實(shí)“增人不增地、減人不減地”政策，以致一些農(nóng)民不相信此次確權(quán)頒證改革的法律效力。中國農(nóng)村第一輪土地承包期內(nèi)調(diào)整土地的情形比較普遍，第二輪土地承包期內(nèi)調(diào)整土地承包關(guān)系的情形少了許多，但在主要農(nóng)區(qū)仍然存在。因?yàn)檫@種情形，一些地方推進(jìn)確權(quán)頒證改革的方案容易被農(nóng)民接受，其實(shí)是農(nóng)民認(rèn)為今后還可能調(diào)整土地，便愿意馬馬虎虎接受村干部提出的方案。這給今后留下了土地糾紛的隱患。
確權(quán)頒證改革中還存在其他一些問題，主要包括：
一是確權(quán)“打折扣”。有的地方原承包合同面積與實(shí)際面積不同，村集體將多出的土地留在手上，不進(jìn)入確權(quán)頒證工作系統(tǒng)。這樣做的表面理由，還是村干部要“壯大集體經(jīng)濟(jì)”。
二是所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜。有的地方的集體土地歸“兩級所有”，較高一級社區(qū)的土地要不要進(jìn)入確權(quán)頒證工作系統(tǒng)？在珠三角地區(qū)，土地本來歸村民小組所有，但有的村委會(huì)從小組“買”了土地，形成了村委會(huì)所有的土地。個(gè)別村莊是由一個(gè)鄉(xiāng)改制而來，土地權(quán)屬關(guān)系更為復(fù)雜。這種情形給確權(quán)頒證的操作帶了麻煩。
三是需要解決“起點(diǎn)公平問題”。在不少地方，農(nóng)戶的土地承包量人均水平有差異，如果確權(quán)頒證以后“永久不變”，把這種差異永久固定下來合理嗎？有的承包地?cái)?shù)量低于平均水平的農(nóng)民認(rèn)為不合理。他們認(rèn)為，原來他們認(rèn)可土地承包權(quán)分配不均等現(xiàn)實(shí)的原因，是農(nóng)地第二輪承包會(huì)在2024年前后到期，到期后他們會(huì)通過調(diào)整承包關(guān)系而增加土地。因確權(quán)頒證廢止“30年到期調(diào)整的法律”，會(huì)傷害他們的利益，他們不樂意；硬性確權(quán)頒證后，會(huì)留下隱患。筆者認(rèn)為，這個(gè)問題的確不容忽視。平均主義要反對，特別要反對確權(quán)頒證以后再根據(jù)人口變化調(diào)整土地，但確權(quán)頒證前夕按人口情況對土地做“最后一次調(diào)整”還是必要的。
以上情形表明，確權(quán)這樣一件大事的確不簡單，原來下功夫不夠，決心不大，現(xiàn)在必須當(dāng)一個(gè)大事來抓了。
（二）土地規(guī)劃管理體制缺陷傷及土地資源配置全局
2005年，中國村莊現(xiàn)狀用地面積為14.83萬平方公里，但在鄉(xiāng)村人口減少的背景下，全國平均每年村莊占地?cái)U(kuò)張面積高達(dá)200多平方公里。這種擴(kuò)張大多以農(nóng)民違法建房的形式出現(xiàn)。官方對違法建房的處理多以罰款了結(jié)。按照實(shí)際人口推算，2005年后的10年里，農(nóng)村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增長了23%。粗略估算，中國農(nóng)區(qū)（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區(qū)）每平方公里約有1.1個(gè)自然村，約占到耕地面積的10%，農(nóng)地因此被居民點(diǎn)切割得很厲害。在糧食主產(chǎn)區(qū)和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴(yán)重。替代勞動(dòng)效率高的大型現(xiàn)代綜合性農(nóng)機(jī)每天的作業(yè)面積接近3平方公里，但在耕地被高度切割的情況下，不易發(fā)揮效率，因此不易被使用。
這一問題對中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的傷害將持續(xù)顯現(xiàn)。一是對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的傷害。農(nóng)區(qū)居住大量非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或存在大量空置房屋，對農(nóng)機(jī)連片作業(yè)形成影響，降低農(nóng)機(jī)利用效率。二是造成國家經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。大量已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的原農(nóng)村居民一方面在農(nóng)村投資建設(shè)房屋，另一方面又將房屋空置，不僅浪費(fèi)巨大，還降低了他們的生活品質(zhì)。三是形成農(nóng)村建設(shè)用地不必要的資源浪費(fèi)。一部分淺山、丘陵地帶的村莊占地不適合復(fù)墾為耕地，完全可以將其規(guī)劃為城市郊區(qū)的高檔住宅建設(shè)區(qū)。此舉不僅能降低房價(jià)、提高國人的居住品質(zhì)，還可以增加鄉(xiāng)村原住民的財(cái)產(chǎn)性收入。眼下政策堵塞了這種可能性，很是可惜。
改革的艱難與觀念錯(cuò)謬有關(guān)。任何一個(gè)國家都不敢對一個(gè)大的人群長期實(shí)行宅基地的無償劃撥制度，中國實(shí)行這個(gè)制度也早已不能支撐了。“居者有其屋”作為一種治國理念，自然是正確的，但用土地劃撥方式來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，絕對是不適當(dāng)?shù)摹Ｔ谥袊?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，只能靠市場化的辦法解決農(nóng)村住房問題，實(shí)踐證明，這條路可以走得通；在比較落后的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)槿丝诹魇Я看螅厥聦?shí)上處于過剩狀態(tài)，即使按照市場化流轉(zhuǎn)，宅基地的價(jià)格也不會(huì)上升明顯。
目前，國家所安排的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)單位已經(jīng)先后制定出了改革實(shí)施方案。總體來看，這些改革方案沒有大的突破，一些措施看似改革的亮點(diǎn)，其實(shí)在這些方案形成之前已經(jīng)在各地的工作中出現(xiàn)。
第一，關(guān)于“戶有所居”。如前所述，中國農(nóng)民在農(nóng)村的居住本來就沒有大的問題；難題是農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)難以合理變現(xiàn)，影響他們獲得定居城市所需的財(cái)務(wù)支持。各地幾乎比較一致地采用“集中居住”模式，有利有弊。有的地方注意揚(yáng)長避短，而有的地方的做法則弊大于利。
第二，從各地公布的改革方案看，只有少數(shù)地方?jīng)Q定停止農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥，大部分地區(qū)仍繼續(xù)保留了農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥制度。筆者認(rèn)為，這種改革不徹底。
第三，宅基地制度作為一種基本的財(cái)產(chǎn)制度，應(yīng)在各地具有一致性、統(tǒng)一性，但從現(xiàn)在的試點(diǎn)地區(qū)看，不僅各地有所不同，就連同一地方的不同區(qū)域也不相同，例如山區(qū)與平原不同、偏遠(yuǎn)地方與近郊不同。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種條件有可能變化，這就會(huì)帶來基本制度的不穩(wěn)定性。
第四，農(nóng)村宅基地制度作為一種基本的財(cái)產(chǎn)制度，其建立及地權(quán)的初始分配可以由“民主”方式一次性解決，但其穩(wěn)定以后，不能總依靠“民主”制度不斷調(diào)整。制度穩(wěn)定以后，地權(quán)的轉(zhuǎn)換、變更不應(yīng)按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行調(diào)整。絕不能認(rèn)為，只要民主程序介入，什么做法都合理。
第五，關(guān)于宅基地有償使用制度。農(nóng)村宅基地有償使用制度多是針對定額面積超出部分，且收取的金額比較低，這是一種農(nóng)戶容易接受的辦法。這對今后涉及土地補(bǔ)償時(shí)分別計(jì)算價(jià)格建立了一個(gè)合理基礎(chǔ)。但是，筆者認(rèn)為，這個(gè)制度“一刀切”也有問題。1956年前的宅基地是農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)，此前并沒有“入社”。這部分老宅基地的面積即使超出定額面積也不應(yīng)該收費(fèi)。
第六，關(guān)于宅基地使用權(quán)“退出”制度。農(nóng)村宅基地退出的管道實(shí)際上很狹窄，試點(diǎn)地區(qū)也沒有突破。目前各地實(shí)行的集中安置、增減掛鉤轉(zhuǎn)換、地票制度等，實(shí)際上是將農(nóng)村當(dāng)事人的宅基地的“建設(shè)用地權(quán)益”退給政府，使地方政府在異地增加了國有建設(shè)用地，盡管當(dāng)事人獲得了一定的補(bǔ)償。限于主管部門的嚴(yán)格要求，試點(diǎn)地區(qū)的方案沒有涉及宅基地使用權(quán)對村外居民的“流轉(zhuǎn)”問題，而實(shí)踐中這一現(xiàn)象已經(jīng)存在。
四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織政策失誤降低農(nóng)業(yè)資本效率
中國農(nóng)民合作社的發(fā)展?fàn)顩r令人扼腕嘆息。《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》醞釀近10年，才在2006年出臺。應(yīng)該說這個(gè)法律文本相當(dāng)不錯(cuò)，但落實(shí)情況并不好。一是合作社極不規(guī)范。在筆者調(diào)查的合作社中，極少看到按照惠顧量進(jìn)行二次分配的。大量合作社是小型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的換牌組織，實(shí)際上由龍頭企業(yè)的企業(yè)主掌控，未能與農(nóng)戶建立真正的利益共同體。二是數(shù)量大，但規(guī)模小。據(jù)全國農(nóng)民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議第四次全體會(huì)議披露，截至2015年12月底，全國登記注冊的農(nóng)民合作社達(dá)153.1萬家，入社農(nóng)戶10090萬戶。平均每個(gè)合作社僅約66個(gè)農(nóng)戶。按行政村數(shù)量計(jì)算，每個(gè)行政村的合作社達(dá)3個(gè)以上！2014年，吉林全省合作社約5.2萬個(gè)，而農(nóng)戶數(shù)為200多萬，平均每個(gè)合作社僅40戶左右！黑龍江雙鴨山市合作社的平均社員規(guī)模不到14戶。這樣小的合作社無效益可言。三是封閉性強(qiáng)。絕大部分合作社的活動(dòng)范圍限于村、鄉(xiāng)，行政區(qū)劃對合作社的影響甚大。中國合作社人才、資金匱乏，介入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完整，均與合作社的以上弊端有關(guān)。
依靠農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)是有益的國際經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)民合作社是歐美農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱之一，也是農(nóng)民增收的重要保障。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家合作社規(guī)模大、數(shù)量少，通常具有跨國社員參加，在國際上則按跨國公司原則銷售農(nóng)產(chǎn)品。美國農(nóng)場主取自本農(nóng)場的收入只占總收入的一小部分，大部分收入來自與合作社密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)。
對中國與農(nóng)業(yè)相關(guān)的大的資金流做一個(gè)總的鳥瞰，可發(fā)現(xiàn)一個(gè)未被重視的問題。農(nóng)業(yè)部門的增加值約6.1萬億元，但全國食品總支出按中國人的恩格爾系數(shù)估算，應(yīng)該為12萬億元之上。農(nóng)業(yè)部門的增加值中，真正的市場銷售額是一部分，這個(gè)比例官方統(tǒng)計(jì)部門沒有披露，但按其他官方數(shù)據(jù)推算，4.5萬億元比較合理。12萬億元的食品總支出已經(jīng)是按恩格爾系數(shù)推算而來，已經(jīng)剔除間接稅，而直接稅比重不大。這就是說，在價(jià)值為12萬億元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上，一般農(nóng)戶只取得1/3強(qiáng)，其余部分基本被各類龍頭企業(yè)獲得了。
國家對龍頭企業(yè)的支持政策值得認(rèn)真反思。按官方披露的數(shù)據(jù)，2012年，全國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農(nóng)產(chǎn)品加工銷售額及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售額。這個(gè)數(shù)據(jù)大約與當(dāng)年全國農(nóng)業(yè)增加值相當(dāng)！農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般為私營企業(yè)，這意味著全國約2億戶農(nóng)民所生產(chǎn)產(chǎn)品的大部分是被極少量的商家推向市場的。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)不止這個(gè)數(shù)量。全國農(nóng)民專業(yè)合作社140萬個(gè)，而據(jù)筆者農(nóng)村調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，這些合作社的領(lǐng)辦人也大多有自己的企業(yè)，也屬于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，只是有的沒有“在冊”。政府對合作社的支持，極易轉(zhuǎn)化為合作社領(lǐng)辦人（或企業(yè)）的收入。
龍頭企業(yè)替代農(nóng)民合作社降低了國家財(cái)政支農(nóng)效率。從筆者的調(diào)查看，龍頭企業(yè)以銷定購，盈利能力遠(yuǎn)超一般農(nóng)戶，且其純收入不與農(nóng)民分享。龍頭企業(yè)一般也不參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，更不參與其他系統(tǒng)性的農(nóng)村公共服務(wù)。在筆者觀察到的一些案例中，有的低效率農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為了持續(xù)獲得國家補(bǔ)貼，甚至設(shè)法打壓其他技術(shù)先進(jìn)企業(yè)。林萬龍、張莉琴（2004）運(yùn)用2000～2002年58家農(nóng)業(yè)上市公司的數(shù)據(jù)所進(jìn)行的實(shí)證分析表明，中國政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持政策缺乏效率，政府扶持并沒有直接帶來所期望的龍頭企業(yè)農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)出的增長，因而也就談不上對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品原料產(chǎn)銷的帶動(dòng)作用。這個(gè)結(jié)論意味著中國現(xiàn)行的對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持政策在操作上存在很大的偏差。
在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社關(guān)系沒有理順的情況下，國家龍頭企業(yè)扶持政策也妨礙了社會(huì)公正。從國際經(jīng)驗(yàn)看，家庭農(nóng)場很難盈利，如果農(nóng)場主沒有加入合作社，從而取得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的農(nóng)業(yè)增值收益，農(nóng)場將很難維持。在美國農(nóng)場主的總收入中，由農(nóng)場本身產(chǎn)生的收入占比很少，多年來平均水平只在20%左右。農(nóng)場主的其他收入主要依賴農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)以及政府支持，這種情形呈上升趨勢（USDA Economic Research Service，2015）。可以想象，如果美國也有類似中國這樣的主宰農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的所謂私人性質(zhì)的龍頭企業(yè)，收入分配情形就會(huì)完全不同，美國的農(nóng)業(yè)競爭力可能也不會(huì)有這么強(qiáng)。
五、勞動(dòng)資源配置缺陷降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率
以人力成本為例，中國降低人力成本有很大潛力。據(jù)筆者大略計(jì)算，如果中國全部農(nóng)戶數(shù)量減少到3000萬戶以下，其中，谷物生產(chǎn)農(nóng)戶降低到1000萬戶左右，其余農(nóng)戶主要發(fā)展勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)，則中國按實(shí)際勞動(dòng)時(shí)間計(jì)算的勞動(dòng)生產(chǎn)率將接近于發(fā)達(dá)國家水平。動(dòng)態(tài)地說，在這個(gè)水平上，農(nóng)業(yè)居民的平均收入將與中國城市居民相當(dāng)。如果按農(nóng)村人口為農(nóng)業(yè)人口4倍計(jì)算，這意味著中國的城市化率必須達(dá)到70%左右。今后中國城市化率每年增長1.2個(gè)百分點(diǎn)，大約在2030年前后可實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化率達(dá)到75%之前，城市化速度會(huì)比較快。所以，這個(gè)速度在國際上有例可循。
中國城市化率必須穩(wěn)步向85%左右推進(jìn)。按有關(guān)資料匡算，達(dá)到這個(gè)水平以后，中國鄉(xiāng)村的專業(yè)農(nóng)戶可降低到3000萬戶左右（按國際經(jīng)驗(yàn)，還有更多一些逆城市化人口），農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平及農(nóng)業(yè)競爭力將大幅度提高。這意味著中國現(xiàn)有鄉(xiāng)村人口還要大幅度轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛？傮w來看，近幾年城市化政策有所明確，但早前則有搖擺。城市化沒有推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)不會(huì)有進(jìn)步。目前仍有系統(tǒng)性的因素阻礙城市化推進(jìn)。在這些因素中，戶籍制度并非真正難題，而是其他難題的表象。城市化的真正阻力是勞資關(guān)系缺陷、房地產(chǎn)管理缺陷及土地規(guī)劃管理制度缺陷等因素。
首先是勞資關(guān)系問題。對經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析表明，在相對可比的歷史時(shí)期，中國GDP增長對就業(yè)的拉動(dòng)作用約是歐美日等國家的1/2～1/4。究其原因，這種情形的產(chǎn)生與勞動(dòng)條件及工資待遇有關(guān)。工人勞動(dòng)時(shí)間長與工資水平低之間形成了因果鏈條，降低了城市擴(kuò)大就業(yè)的潛力，也降低了農(nóng)民工在城市定居、生存的能力（黨國英，2011）。
其次，房價(jià)過高是阻礙城市化的另一因素。2015年4月，全國100個(gè)城市（新建）住宅平均價(jià)為10522元/平方米，而一般認(rèn)為，一地的獨(dú)棟房屋的每平方米合理價(jià)格應(yīng)近似等于該地平均月工資水平，樓房價(jià)格則應(yīng)顯著低于這個(gè)水平。2015年，中國農(nóng)民工月均收入水平3072元，這一收入水平是樓房平均價(jià)格的1/3，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于獨(dú)棟房屋的價(jià)格！農(nóng)民工怎么能買得起房子，在城市安家？
再次，土地規(guī)劃管理制度是阻礙城市化的基礎(chǔ)性原因。中國城市土地利用規(guī)劃極大壓縮居民住宅用地的比例，過分放大工業(yè)與公共部門建設(shè)用地的比例，這是城市房價(jià)過高的主要原因之一。城鄉(xiāng)土地要素市場的二元分割，也使脫農(nóng)居民在農(nóng)村的宅基地及房產(chǎn)不能依合理的價(jià)格變現(xiàn)，降低了他們在城市購房的可能性。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度低，使土地市場難以發(fā)育，一些脫農(nóng)居民放棄土地后擔(dān)心重新獲得土地有困難，便不愿意放棄土地，造成土地資產(chǎn)的不合理配置，堵塞了他們的財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源。
此外，觀念保守及錯(cuò)謬也是阻礙城市化的重要因素。城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制實(shí)現(xiàn)一體化以后，解決人戶分離難題的一個(gè)重要制度羈絆已經(jīng)消除，但城市政府仍然以公共財(cái)政負(fù)擔(dān)增加為理由，拒絕注冊已經(jīng)在城市工作生活的脫農(nóng)居民的戶籍。事實(shí)上，除去社會(huì)保障支出，注冊已經(jīng)進(jìn)城人口的戶籍并不會(huì)增加城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因?yàn)闊o論是否給他們戶籍，他們已經(jīng)在使用城市的公共設(shè)施。基礎(chǔ)教育是人道主義支出，國務(wù)院早已有明確規(guī)定，城市政府對沒有戶籍的常住人口也應(yīng)提供教育服務(wù)。至于“居者有其屋”的公共支出，如果戶籍注冊限于“擁有或使用合法標(biāo)準(zhǔn)住房”的人口，也不存在問題。所以，很多被人們經(jīng)常提到的解決人戶分離的難題，其實(shí)是一些人的臆想。不要懷疑中國城市化對于吸納農(nóng)村過剩人口的潛力，也不要懷疑傳統(tǒng)農(nóng)村釋放人口的能力。荷蘭GDP總量中農(nóng)業(yè)增加值所占比重與中國相近，但其城市化率接近90%！與歐美接近快速增長時(shí)期相比，中國GDP增長對就業(yè)的拉動(dòng)能力相對很低，以筆者分析，其重要原因，一是職工實(shí)際工作日太多，二是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展太落后。
城市布局戰(zhàn)略中忽視小城市發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為不利。據(jù)日本學(xué)者研究，距離中小城市30分鐘車程以內(nèi)的農(nóng)村地域，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)效率指標(biāo)都比較高（根岸介夫，1993）。依中國實(shí)際情況，鄉(xiāng)村地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地如果按城市標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，并在行政建制上設(shè)為縣轄市，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)縣轄市有幾家規(guī)模較大的企業(yè)，就可以使城市保持活力。但長期以來，中國推行的開發(fā)區(qū)建設(shè)政策，將大量好的企業(yè)集中在國家級或省級開發(fā)區(qū)里，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸引企業(yè)進(jìn)駐極為困難。在中國幾大農(nóng)業(yè)區(qū)，這個(gè)問題尤其突出。
六、確立農(nóng)村改革新戰(zhàn)略
（一）扎實(shí)推進(jìn)土地承包關(guān)系長久不變改革
農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)頒證工作按目前形勢搞下去，很有可能產(chǎn)生“整體不穩(wěn)固、局部走過場”的結(jié)局。這不僅損害中央威信，也給今后深化農(nóng)村改革造成麻煩。筆者建議通過以下幾個(gè)方面穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)頒證工作。
1.加強(qiáng)輿論宣傳工作，消除錯(cuò)誤認(rèn)識。要明確區(qū)分“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”與“農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)”兩種“成員權(quán)”，將“壯大集體經(jīng)濟(jì)”概念調(diào)整為“逐步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)”概念。要通過宣傳手段，向廣大農(nóng)村干部群眾傳遞“土地承包權(quán)即為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”的政策理念。
2.盡可能保障確權(quán)頒證形成“起點(diǎn)公平”的格局。要明確告訴廣大農(nóng)村干部群眾，確權(quán)頒證意味著“最后一次調(diào)整土地”，今后絕不會(huì)調(diào)整土地，絕不會(huì)再搞平均承包。“起點(diǎn)公平”應(yīng)該成為確權(quán)頒證工作的“底線要求”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不能靠簡單化的工作方法，而應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，防止村干部一意孤行、以權(quán)謀私。
3.要通過配套改革，解決某些難題。主要包括以下幾個(gè)方面：
（1）鑒于村干部消極應(yīng)對確權(quán)頒證工作的借口是“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，而村莊公務(wù)支出“無米下鍋”也確實(shí)是現(xiàn)實(shí)問題，建議中央政府下決心認(rèn)真解決村莊的基本公務(wù)開支保障的問題。筆者估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。通過重新調(diào)整“支農(nóng)”口徑等辦法，減除一些重復(fù)性的支農(nóng)口子，由中央和地方共同籌集這筆資金不是難事。
（2）建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，有利于形成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理預(yù)期。
（3）農(nóng)村土地股份社發(fā)展政策應(yīng)適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一個(gè)解決分配問題的產(chǎn)權(quán)安排，其中內(nèi)含的“股權(quán)平等”原則有利于解決“起點(diǎn)公平”問題，也有利于推動(dòng)農(nóng)村要素市場化。要支持股權(quán)的量化、固化，防止不斷按照人口變化調(diào)整股權(quán)設(shè)置的錯(cuò)誤做法。
（二）通過深化國家土地管理體制改革解決農(nóng)村宅基地制度問題
農(nóng)村宅基地制度改革的基本目標(biāo)，是用多種手段保障全體農(nóng)業(yè)居民住有所居，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，實(shí)現(xiàn)宅基地配置的公平公正，使農(nóng)村社會(huì)和諧、農(nóng)村人居環(huán)境更加美好。改革的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源由行政配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡恋乩靡?guī)劃約束下由市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。
今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)是：
第一，改革國家土地規(guī)劃管理體制，為農(nóng)村宅基地管理改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。國家建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地連片劃定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，替代目前實(shí)行的基本農(nóng)田保護(hù)制度，以更有效地保護(hù)耕地，放活非耕地管理權(quán)限，促進(jìn)土地要素市場化。下放土地管理權(quán)限。對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權(quán)限大幅度下放給地方。中央政府對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時(shí)對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的其他類型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如，設(shè)定“開發(fā)強(qiáng)度”、“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準(zhǔn)地價(jià)偏離率”等指標(biāo)，依據(jù)這些指標(biāo)來確定土地用途改變的總規(guī)模。
第二，將農(nóng)村地區(qū)區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)與其他區(qū)域兩個(gè)類別，采用不同的宅基地管理制度。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)（包括類似其他保護(hù)區(qū)）以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，也即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。此項(xiàng)操作的重點(diǎn)是政府規(guī)劃的約束力與可操作性。若沒有政府規(guī)劃介入，農(nóng)村宅基地改革將陷入“死與亂”的循環(huán)。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊全部土地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以流轉(zhuǎn)給本村居民。但對于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，當(dāng)其宅基地被復(fù)墾為農(nóng)田時(shí)，應(yīng)按照當(dāng)?shù)叵嘟慕ㄔO(shè)用地交易價(jià)格予以補(bǔ)償。
第三，現(xiàn)階段，以上制度建立之前，在事實(shí)上已經(jīng)停止無償供給宅基地的地區(qū)，明確停止農(nóng)村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題，最終告別農(nóng)村宅基地分配的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式。
第四，在落實(shí)中央提出的宅基地“自愿有償退出”制度的過程中建立有約束的市場關(guān)系，通過市場關(guān)系形成“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”機(jī)制。
第五，將農(nóng)村貧困人口的住房保障納入國民收入二次分配渠道，與國家扶貧戰(zhàn)略結(jié)合起來，推進(jìn)基本住房條件的“普惠”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（三）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易改革
對于未實(shí)行農(nóng)村土地承包制的村莊，在改善股份社治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)量化、固化的基礎(chǔ)上，安排試點(diǎn)地區(qū)，探索建立農(nóng)戶股權(quán)交易市場，使農(nóng)戶股權(quán)具有可交易性。股份社具有開放性，更大程度上保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
探索建立“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，鼓勵(lì)符合條件的專業(yè)農(nóng)戶成為耕地流轉(zhuǎn)交易主體。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安排試點(diǎn)，探索土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法。農(nóng)戶土地承包權(quán)向他人流轉(zhuǎn)后，與村集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，不再是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但仍然是社區(qū)成員，并享有平等獲取公共服務(wù)的權(quán)利。
以市級行政區(qū)為單位，確定政府提倡的家庭農(nóng)場土地經(jīng)營的適度規(guī)模。2014年，中央已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），主張以農(nóng)戶收入大體等于城市居民家庭收入為約束條件，設(shè)置農(nóng)場適度規(guī)模。考慮到農(nóng)業(yè)類別等因素，糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模為100畝左右，其他農(nóng)作物生產(chǎn)的適度規(guī)模則可以再小一些。隨著中國人均國民收入水平的不斷提高，農(nóng)場適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)還可以提高。
按照市場化原則確立土地流轉(zhuǎn)辦法，政府機(jī)構(gòu)不得直接插手土地流轉(zhuǎn)交易，不得強(qiáng)制土地轉(zhuǎn)讓，不得干預(yù)交易價(jià)格，不得做交易中介。
（四）調(diào)整農(nóng)民合作社發(fā)展政策
2015年中央“一號文件”明確要求深入推進(jìn)示范合作社創(chuàng)建行動(dòng)。此舉有利于解決農(nóng)民在食品生產(chǎn)供應(yīng)全產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分享問題。今后應(yīng)發(fā)展壯大合作社，不再片面追求合作社的數(shù)量。以往官方文件通常把合作社的數(shù)量增長作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要成就，“一號文件”提出注重合作社質(zhì)量提升，這是很有意義的政策調(diào)整。在歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)民收入中，土地收益只占較小部分，大部分來自產(chǎn)業(yè)鏈上的收入。而中國大多數(shù)種地農(nóng)民只能在土地耕種上獲得收入，沒有能從農(nóng)業(yè)服務(wù)、加工、流通等一系列產(chǎn)業(yè)鏈上獲得收益。如果中國能解決這一重大問題，對于提高農(nóng)民收入有根本性意義。
（五）專門制定城鄉(xiāng)界定法規(guī)，加快城市化步伐
城鄉(xiāng)界定失當(dāng)，是推動(dòng)城市化工作的一個(gè)明顯短板。城鄉(xiāng)界定不當(dāng)，一系列政策實(shí)施效率就會(huì)降低。
小城市的認(rèn)定，是城鄉(xiāng)邊界劃分的一個(gè)關(guān)鍵。根據(jù)黨國英（2015）的研究，中國最小城市的設(shè)立條件可以表述為：若一個(gè)區(qū)域的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)到5萬，且這個(gè)區(qū)域的人口稠密區(qū)的平均人口密度在每平方公里8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或其他人口稠密區(qū)處于相對分立的不連片狀態(tài)，則可在這個(gè)地方設(shè)立一個(gè)城市。
在新的城市設(shè)立制度實(shí)施一個(gè)時(shí)期以后，上述規(guī)定可以放寬。例如，總?cè)丝谝?guī)模可減少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進(jìn)一步，還可以由省級人民政府或人民代表大會(huì)自行決定設(shè)立城市的下限標(biāo)準(zhǔn)。
若合理地把城市看做規(guī)模較大的點(diǎn)狀居民區(qū)，而不是把城市看做行政轄區(qū)，則包括全部小城市在內(nèi)的城市范圍以外的區(qū)域，可被定義為鄉(xiāng)村地區(qū)。
今后需要通過調(diào)整勞資關(guān)系、切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利，以提升經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)的拉動(dòng)能力。大力調(diào)整城市人口布局規(guī)劃，改善城鎮(zhèn)居民的居住條件，特別是滿足城市中產(chǎn)階級對經(jīng)濟(jì)型獨(dú)棟房屋的需要，有助于提高城市的消費(fèi)能力，擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模。
如果前述小城市設(shè)立的制度規(guī)范能夠建立起來，小城市的公共財(cái)政也應(yīng)該相應(yīng)建立。小城市可以設(shè)立自己的稅種，并參與國家的分稅制體系。農(nóng)村自治體不一定要建立自己的稅種，但可以在嚴(yán)格的程序規(guī)范之下，允許適當(dāng)收費(fèi)。上級政府向自治體干部“購買服務(wù)”，應(yīng)嚴(yán)格予以規(guī)范，并對相關(guān)支出予以監(jiān)督。
脫貧工作必須注重系統(tǒng)性的移民，但移民不能一蹴而就，不能強(qiáng)制。中國深山區(qū)以及其他一些土地貧瘠地區(qū)在農(nóng)業(yè)上沒有競爭力，農(nóng)民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。一部分是工作性移民。如果能將1000萬符合條件的農(nóng)村人口遷移至城市，5年之內(nèi)平均每年需要完成的移民任務(wù)不過200萬人，不到中國現(xiàn)有實(shí)際農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的1/7。自然條件嚴(yán)酷地區(qū)還可以留守一部分人口，轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)的職業(yè)雇員或兼業(yè)雇員。兩項(xiàng)相加，這類貧困人口的出路就不會(huì)有問題。對于基本不具備城市工作能力（或自認(rèn)為沒有能力）的居民，他們也會(huì)選擇留居農(nóng)村。自由移民是一個(gè)比較緩慢的過程，這個(gè)過程中，大量農(nóng)戶要飽受低收入之苦，政府出于保障社會(huì)基本平等而援助這部分居民也具有挑戰(zhàn)性。在農(nóng)民自愿的前提下，政府應(yīng)盡量幫助貧困人口直接向城市轉(zhuǎn)移。
生存條件差的地區(qū)向城市移民。中國農(nóng)村普遍存在人地比例關(guān)系不良的問題，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是長期趨勢。如果把不適宜人類生存地區(qū)的農(nóng)戶遷移至其他農(nóng)村地區(qū)，勢必會(huì)加劇接納移民地區(qū)的人地比例關(guān)系的緊張。
（六）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策
中國現(xiàn)行財(cái)政體制不利于基層政府與鄉(xiāng)村自治組織實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。一些規(guī)模較大的居民點(diǎn)因?yàn)楸豢醋鲟l(xiāng)村，公共財(cái)政可能不會(huì)去承擔(dān)必要的責(zé)任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉(xiāng)村地區(qū)，因?yàn)榫用衽c政府的關(guān)系特殊，例如居民點(diǎn)被列為“某某示范區(qū)”，卻可能得到超出需要的財(cái)政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調(diào)查中相當(dāng)多見。一些農(nóng)業(yè)區(qū)不適當(dāng)?shù)匦拗^寬的鋪裝道路，不是根據(jù)實(shí)際常住農(nóng)業(yè)人口安排公共設(shè)施建設(shè)，助推中國這樣一個(gè)還不發(fā)達(dá)的國家過早出現(xiàn)明顯的“逆城市化”現(xiàn)象，使一些本來的農(nóng)區(qū)居民點(diǎn)成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產(chǎn)生了土地的低效率利用。
財(cái)政支農(nóng)體制改革的關(guān)鍵是聚焦支農(nóng)對象。國家應(yīng)將農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)放在大宗農(nóng)產(chǎn)品上，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品的基本安全與質(zhì)量。要逐步取消對現(xiàn)在所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資助，扶持真正的農(nóng)民合作社。一定要大幅度減少合作社數(shù)量，爭取在15年左右的時(shí)間里在全國培育幾十個(gè)巨型的農(nóng)民合作社，其中糧食合作社就搞兩三家。用這個(gè)辦法，讓種糧家庭農(nóng)場的收入來源延伸到糧食經(jīng)濟(jì)的全產(chǎn)業(yè)鏈。用這個(gè)辦法穩(wěn)定市場，消除糧價(jià)大幅度波動(dòng)。
應(yīng)限制對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等所謂多功能農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持。不是說這類農(nóng)業(yè)不重要，而是說這類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該靠市場實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。有機(jī)農(nóng)業(yè)在歐盟發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但至今種植面積不超過總面積的10%。按照大行業(yè)分類，目前美國有機(jī)食品的銷售額為350億美元（Andrizej Zwaniecki，2015），但2014年美國農(nóng)業(yè)與食品行業(yè)的增加值為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統(tǒng)一為GDP指標(biāo)，這個(gè)數(shù)值還會(huì)更小。另據(jù)美國明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)部2008年發(fā)布的報(bào)告，該州有機(jī)農(nóng)場的數(shù)量不到農(nóng)場總數(shù)的1%，且各項(xiàng)經(jīng)營指標(biāo)均低于非有機(jī)農(nóng)場（Nordquist et al.，2008）。對于這種滿足小眾需求的小門類農(nóng)產(chǎn)品，完全可以由市場決定其生存，政府不需要特別予以支持。事實(shí)上，美國農(nóng)業(yè)部很少對農(nóng)場提供直接生產(chǎn)補(bǔ)貼。例如，在2014財(cái)年，聯(lián)邦政府支農(nóng)支出1450億美元的74%是食品購買補(bǔ)貼，而這種針對低收入人群的補(bǔ)貼，很難流向有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的銷售者（USDA，2014）。這種滿足一般百姓對食品需求的支農(nóng)政策更為可取。
“三農(nóng)”領(lǐng)域投入因小失大的情形還有鄉(xiāng)村旅游這個(gè)熱點(diǎn)。一些地方將鄉(xiāng)村旅游作為使農(nóng)民迅速擺脫貧困的辦法，而從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)并不靠譜，政府扶持的經(jīng)濟(jì)效率不高。Deller（2010）在分析1990～2000年美國鄉(xiāng)村貧困率變化的基礎(chǔ)上，采用地理加權(quán)回歸方法關(guān)注鄉(xiāng)村旅游和休閑在改變貧困發(fā)生率方面的空間差異。結(jié)論表明，在其所研究的區(qū)域，鄉(xiāng)村休閑和旅游在解釋貧困發(fā)生率變化方面作用很小，其空間差異并不明顯。日本規(guī)劃專家在與筆者直接交流時(shí)也明確指出，政府推動(dòng)下發(fā)展鄉(xiāng)村旅游毀掉了日本鄉(xiāng)村。筆者不是反對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，只是不贊成政府花錢做這件事。如果政府不花錢，這件事在市場作用下自然演化，反倒會(huì)更加健康。歐洲議會(huì)的官方研究報(bào)告也證明了這一點(diǎn)（參見Hush?ollnings，1999）。
財(cái)政支農(nóng)還應(yīng)向一般性農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步傾斜。應(yīng)大力改革農(nóng)業(yè)科技管理體制，調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步方式。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大學(xué)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的介入程度，嘗試依托農(nóng)業(yè)大學(xué)建立農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。應(yīng)在旱作農(nóng)業(yè)、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面尋求技術(shù)突破，通過土地整理、養(yǎng)護(hù)，提高土壤御旱能力，減少灌溉面積，以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)停止對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、反季節(jié)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等高成本農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價(jià)格，不搞錦上添花的農(nóng)業(yè)資助。
【參考文獻(xiàn)】
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3.［日］根岸介夫：《地域農(nóng)業(yè)振興與城市化的相關(guān)關(guān)系》，載《近畿圈城鄉(xiāng)關(guān)系的新展開—2》，京都大學(xué)農(nóng)學(xué)原論研究室，1993年。
4..林萬龍、張莉琴：《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)政府財(cái)稅補(bǔ)貼政策效率：基于農(nóng)業(yè)上市公司的案例研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第10期。
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6.Deller, S.: Rural Poverty, Tourism and Spatial Heterogeneity, Annals of Tourism Research, 37: 180-205, 2010.
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8.Nordquist, D.; Dvergsten, R. and Moynihan, M.: Organic Farm Performance in Minnesota, Minnesota Department of Agriculture, 2008.
9.United Stated Department of Agriculture(USDA): Department of Agriculture Appendix and USDA Department Budget Summary and Annual Performance Plans, 2014. http://ers.usda.gov/data-products/ag-and-food-statistics-charting-the-essentials/ag-and-food-sectors-and-the-economy.aspx.（下同）
10.United Stated Department of Agriculture(USDA) Economic Research Service: 2015 Farm Income Forecast, February 10, 2015.
（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）
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