——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設”為例
摘要：基層治理具有小微治理的特性，單純采用運動式治理和常規治理的方式難以達到基層“善治”狀態。以國家的資源輸入為契機，以村莊的利益密度以及社會資本為基礎，湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”激活了小微治理的機制，具體表現為非正式的群眾動員機制、內部化的利益平衡機制和微觀化的權力運行機制。小微治理促進了群眾參與，降低了治理成本，實現了基層治理有效性與合法性的共贏。在探索小微治理常態化路徑的同時防止其正式化，是小微治理持續運行的關鍵。
關鍵詞：基層治理；小微治理；運行基礎；實踐機制；群眾動員
一、問題的提出
在推進“國家治理體系與國家治理能力現代化”的背景之下，如何提升農村基層治理水平、探索適合各地特色的基層治理模式，成為學界關注的核心話題之一。基層治理包涵多個層次，其理想類型是常規治理（官僚化治理）、運動式治理與群眾動員的結合，這種結合在新中國成立初期體現的較為明顯，并推進了國家政權建設，改革開放以來，這種結構漸趨打破，官僚化治理日益主導基層治理結構。[]
在當前的基層治理實踐中，科層化的常規治理與“運動式治理”[]占據了主導地位，而群眾動員和群眾參與則相對被忽視。運動式治理和常規治理都發生于官僚體制內部，二者并不是非此即彼的關系，而是相互依存、相互作用、共同推動基層政府運行。[]運動式治理通過整合官僚體制內部所有人力物力資源，以期解決當前面臨的重大社會問題；而常規治理則是基層政府實現其治理功能的常態化和常規化的行政機制。然而，無論是運動式治理抑或是常規治理，都同屬于官僚體制內部的治理方式，其參與主體一般都是官僚體制內部的成員，其目標也是為了完成政府的工作任務。如此一來，群眾動員和群眾參與在基層治理中逐漸淡化。上世紀八十年代以來逐漸推行的“村民自治”是群眾動員的一種方式，其設置的初衷也是為了動員群眾參與基層治理事務。然而，在西方民主話語的影響之下，突出選舉的實踐取向和突出民主的價值取向主導著村民自治的研究和實踐。[]村民自治在實踐過程中逐漸淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化[]。因此，其治理效果并不明顯，而治理的弱化反過來降低了農民的政治效能感，進一步加劇了選舉的形式化。[]
然而，與國家治理不同的是，基層治理屬于小微治理，即針對“小事”的治理，其涉及的多是與群眾切身利益緊密相關的事務。基層運動式治理的方式能夠在短期內集聚官僚體系內部所有的人力和物力資源，但由于沒有充分動員群眾，使得基層運動型治理中的一些“中心工作”與基層社會民眾的實際需求相背離[3]。而常規化治理方式既面臨著較高的治理成本，也不能及時回應基層群眾的差異化需求。因此，單純依靠運動型治理或常規化治理方式均不能有效實現基層的有效治理，還應該充分動員群眾、發揮群眾的主體性作用。[]
近年來，全國不少地區開始出現了一些關于基層民主治理的創新探索，如四川成都的“村民議事會”、浙江寧海的“五議決策法”、河南鄧州的“四議兩公開”、湖北秭歸的“幸福村落建設”等，這些探索都豐富了基層民主治理的內涵。本文將主要結合湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”實踐，探討以動員群眾為核心的小微治理的運行基礎與實踐機制，并由此進一步反思基層小微治理的出路。本文的經驗來自于筆者在湖北省秭歸縣W村的田野調研。面臨著公共服務供給與農民需求之間相脫節、公共事務管理與農民參與之間相脫離的突出矛盾，秭歸縣從2012年開始推行“幸福村落建設”，其核心是成立“村落理事會”，由“兩長八員”帶領村民參與村落公共管理事務，目前主要是組織群眾修果園路，并對村內道路進行劃段維護等。W村人口2013人，778戶，共有17個村民小組。該村自2012年開始成為秭歸縣“幸福村落建設”的首批試點村之一，目前的運行已經比較成熟，并且初見成效。該村因而提供了一個透視當地“幸福村落建設”實踐的窗口。
二、基層小微治理的內涵與基礎
基層治理處于國家行政體系的末端，面臨著與國家治理截然不同的治理生態，因而對其治理方式和治理模式提出了新的要求。由于基層治理主要是處理與群眾利益密切相關的大小事務，具有細小、瑣碎、差異化和彌散化等特征，這決定了基層小微治理的特性。這些事務既難以清晰、及時且低成本的納入官僚治理，也難以進行運動型治理。本文將之稱為“基層小微治理”。事實上，由于基層治理所具有的上述特征，決定了單純依靠運動式治理或常規治理等“技術路徑”的方式難以達成良好的治理效果，而必須同時納入“群眾路徑”的方式，充分動員群眾參與基層事務治理。小微治理并非構成對運動型治理或官僚治理的替代，相反，小微治理恰恰是二者的治理能量深入基層的載體和基礎。湖北省秭歸縣的“幸福村落建設”是基層小微治理有效性的典范之一，其具體做法是：將村莊劃分為若干村落，并以村落為基本治理單元，以村落理事會為組織載體，以“兩長八員”為骨干隊伍，動員群眾參與到基層治理之中。因此，基層小微治理的核心是動員群眾，但同時也離不開國家項目資源的支持。其運行基礎包括三個方面：一是國家的資源輸入；二是利益密度；三是村莊內部的社會資本。
（一）資源輸入
國家對鄉村的資源輸入是啟動基層小微治理的基本前提。基層小微治理多與農民的具體利益息息相關，其中，村莊公共品建設是當前大多數農民最為迫切的需求。稅費改革以來，隨著村級組織汲取資源的能力弱化，村莊內生的公共品供給能力與利益平衡能力弱化，村莊自主的政治空間喪失。[]離開國家資源的支持，單純依靠農戶自己籌資進行村莊公共品建設不太現實。稅費改革以來，國家惠農政策力度加大，表現為資源輸送規模的擴大，這為村莊公共品供給和村莊活力再造提供了契機。對于基層治理而言，重要的問題是如何將自上而下的資源用到實處，發揮其最優效益。當前，地方政府通過“項目打包”的方式整合資源、樹立典型的工作方式頗為常見。[]這種“典型治理”實際上進一步消解了群眾參與和村民自治，進而消解了小微治理的發育土壤和運行空間。秭歸縣的成功經驗，關鍵在于將自上而下的資源輸入作為啟動和激活基層小微治理的鑰匙，即，一方面要注意與農民的實際需求相對接，以免由于供需之間的不匹配造成資源浪費；另一方面要動員農民參與其中，轉變農民的觀念，變“國家的事”為“自己的事”。因此，資源輸入是基層小微治理之所以能夠運轉起來的物質基礎。
（二）利益密度
利益密度是指在村莊內部村民之間的利益相關性程度。利益是自治的基礎和核心，不同的利益相關度決定了不同的利益共同體，不同的利益共同體決定不同的自治水平。[]如果村民之間的利益高度相關，在面對基層小微治理的諸多事務時，村民就會有參與的積極性，村民之間也會相互監督，形成內在的自我約束與監督機制。反之，如果村民之間缺乏利益相關性，或利益相關性較低，村民之間相對松散，個體的行為具有較大的隨意性和自主性，他人的“小事”因為不具有外部性，而難以形成圍繞“小事”產生協商與互動的機制，小微治理也就無從發生。秭歸縣的“幸福村落建設”是將一個行政村劃分為若干村落，劃分依據是“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”，一個村落的人口規模一般為30—50戶左右。
從該縣實際情況來看，村落劃分基本上與原來的村民小組完全重合。以村落作為基本的治理單元是基層小微治理能夠有效運行的重要基礎，一方面，村落內部是一個完全的熟人社會，村莊社會輿論還能發揮一定的效力，且村民之間基于血緣或地緣的關系在公共事務上具有較高的連帶性和共享性，因而協商成本較低；另一方面，當地以種植臍橙為主，同一村落內部的村民之間產業結構趨同，在經濟利益上具有高度相關性。而且，臍橙產業發展的要求也產生了改善村莊基礎設施的強烈動力。因此，村落內部凝聚的利益密度形成了村民之間的利益相關和利益結構，這是政府以資源輸入為載體的動員方式之有效的結構基礎。
（三）社會資本
小微治理就其治理對象而言，表現為復雜治理，因為基層的事務千頭萬緒，紛繁復雜。但是就其治理方式而言，它也是一種簡約治理，因為在較低的制度成本之下可以實現有效治理。“簡約治理”呈現的是特定文化網絡之中的權力運行方式，體現了村莊較強的自主性。當前，由于村莊內生性資源缺失，村莊自主性弱化，傳統的立足于文化網絡和地方性共識的簡約治理逐漸失效，但是，立足于國家治理視域下的簡約治理，仍然具有存在空間。如前所述，引導政府的資源輸入方式和方向，激活村莊中的社會資本，調動村落內部民間力量，[]填補基層政權退縮所導致的治理主體缺位。[]村莊內部的民間社會力量具有與村干部不同的特性，他們在本質上還是屬于農民，因而在動員群眾的過程中具有更大的合法性和更好的動員效果。從秭歸縣的經驗來看，村莊內部有威望、有能力、有閑的“負擔不重的村民”成為小微治理依托的最為重要的主體。在這個意義上，基層群眾是差異化的和非均質的個體，因而要善于對群眾進行分類，形成群眾動員過程中的序列結構，充分調動村莊積極分子的參與，從而為基層小微治理之展開提供社會基礎。
三、基層小微治理的實踐機制
基層小微治理屬于政府治理體系中的末端治理，其治理內容具有細小瑣碎的特征，對于整個國家治理體系而言，基層小微治理的內容都是“小事”，而對于基層民眾而言，這些“小事”卻是與其切身利益密切相關的“大事”。運動式治理和常規治理能夠有效解決國家宏觀治理中的“大事”，但卻難以解決基層治理中的“小事”。基層小微治理的核心機制是動員群眾參與。只有在充分動員群眾、了解群眾需求的基礎上，才能使得國家資源輸入與群眾需求有效銜接、村莊公共事務管理與農民主動參與相結合，從而實現基層小微治理的目標與任務。本節主要以秭歸縣的“幸福村落建設”為例，在探討小微治理的實踐樣態的基礎上，從三個層面分析其實踐機制。
（一）小微治理的實踐樣態
“幸福村落建設”是一個系統性的鄉村建設工程。秭歸縣處于鄂西山區地帶，由于自然條件和區位條件的限制，當地農村發展受到較大的制約，村莊建設滯后，村民的生產生活條件仍然有待改善。“小事”的細小瑣碎性，體現在生活實踐中則表現為類型的豐富性和差異性。“幸福村落建設”雖然由地方政府發起，并且投入大量資金，但“幸福村落建設”的內容卻與村民的日常生活密切相關，面向的是群眾生活中的“小事”。這些事情雖然細小瑣碎，卻能引發村民的普遍關注，以這些“小事”作為對象的小微治理因而回應了最大多數農民的需求。
第一，糾紛調解。糾紛調解是農村的“小大難”問題。“小”，是因為糾紛的起因無非是因為雞毛蒜皮的小事的積累；“大”則是因為，這些“小事”如果不能及時化解，可能在村落生活中積累而成為“大事”；“難”則是因為糾紛具有時空延伸性，糾紛的化解，需要村莊內部的智慧與共識。“幸福村落建設”中的理事會對于糾紛的及時化解有利于維護村莊內部的秩序正義。
第二，基礎設施建設。稅費改革以來，農村公益事業出現“無錢做、無人管”的狀況，諸如修路、挖溝等農田水利和村莊環境衛生事業陷入了治理困境。村莊道路、水利的破敗以及環境的惡化給農民的生產生活帶來了極大的不便。“幸福村落建設”的重要內容即村落內部的基礎設施建設與管護，打通村莊內部的經絡系統，化解政府項目的“最后一公里”難題。
第三，困難幫扶。村莊內部緊密的互動關系賦予其一定的共同體色彩，同時，村莊內部也存在著差異和分層，因而，一種重要的“小事”即為對困難戶需求的回應，如五保戶安葬、義務出工幫貧困戶修補房屋或采摘臍橙等。政府顯然無力廣泛而及時的回應這些困難戶的需求。“幸福村落建設”著眼于村落共同體建設，挖掘村莊內部的潛力，強化了村莊的“道義倫理”，增強了村莊的自組織能力。
（二）小微治理的運行機制
如上所述，小微治理作為一種治理實踐，往往涉及村莊社會多個方面的內容，不過，小微治理的運行機制則具有一般性特征。這是由村莊在整個基層治理體系中的位置以及村莊的內在屬性所決定的。在具體的操作中，不同的村莊圍繞“幸福村落建設”而側重于不同的內容。從筆者調研所在村莊來看，農民臍橙產業發展的需求產生了農民對于道路設施的需求，但是，基礎設施的需求與其他需求并不矛盾，不同類型的需求實際上構成了一種相輔相成的關系，因此，小事的治理形成的是一種可積累、可持續、可轉化的良性治理效應。
1.非正式的群眾動員機制
小微治理嵌入在地方性的社會系統和文化網絡之中，并依托村落非均衡的熟人社會結構形成非正式的動員機制。當前，村級組織的官僚化雖然解決了國家行政權力下沉的問題，但是也同時造成了政府治理成本上升和治理矛盾上移。秭歸縣推行“幸福村落建設”主要有兩個背景：一是稅費改革之后，農村公益事業和公共品供給處于癱瘓狀態；二是合村并組打破了原來的行政村和小組的界限，村民之間的熟悉度降低，且由于當地地處山區，即使是同一行政村其海拔跨度往往達到幾百米，因而村民之間在生產生活中的差異化程度更為明顯，更難以在村莊公共事務上達成一致。以W村所在的水鄉為例，該鄉在2000年左右進行“合村并組”，將全鄉50個行政村合并為25個。同時，每個行政村內部也重新劃分小組界限，將原來2-3個小組合并為1個小組。而到了2006年左右，該鄉按政府規定在農村實行“社區管理”制度，將一個行政村劃分為幾大社區，并在各個社區設立一名社區理事長，同時取消原來的村民小組長。以W村為例，該村原有17個村民小組，2000年合村并組之后變為8個村民小組，而2006年實行“社區管理”制度時全村又被劃分為三大社區。因而，一方面基層治理單元越來越大；而另一方面基層治理效果越來越差。
小微治理主要依托熟人社會內部的紐帶和資源，并形成了諸如“村落理事會”這樣的群眾性組織，由此，不僅形成了村落精英動員，并最終通過精英而實現了群眾動員。這種非正式的動員結構較好的尊重了村莊和村民的意愿，使得“小事”能夠真正進入治理的視野，同時，它也形成了村莊內生秩序的再生產機制。
重新劃分治理單元是“幸福村落建設”的基本前提，而以“兩長八員”為核心的“村落理事會”才是其關鍵，也是保證其發揮作用的核心。“兩長”是指理事長和黨小組長，而“八員”則包括：調解員、監督員、宣傳員、管護員、幫扶員、環衛員、張羅員、經濟員。“八員”并非由八個人分別擔任，由于“八員”的職責在實踐中有很多重合之處，因此一般是簡化為由三人左右擔任。理事會成員是由本村落的村民自己選舉產生，那些在村落內部有威望、有魄力、且有能力的人成為大部分村民選擇的對象。例如，W村的理事會成員大部分是由各村落在紅白事中的“知客”擔任，這些村民本來就在村莊公益事業中比較熱心，而理事會給予他們一個發揮自身力量的平臺，在為村莊公益事業服務的同時也能收獲一定的面子和榮譽，因此大部分理事會成員都有很高的積極性。村落理事會由此形成了對村落內生性精英的動員，這些精英在村落中凝聚的關系網絡和承載的聲望可以進一步轉化為動員群眾的能力。
村落理事會主要負責動員和組織群眾，W村第4村落的理事長將理事會的作用總結為：“理事會就是要把百姓組織起來，百姓可以做的（事），就自己做；百姓不能做的（事），（理事會）就向上面反映”。因而，理事會在政府機構與基層群眾之間發揮中介作用。雖然從形式上看，村落理事長與原來的村民小組長職位類似，但實質上二者之間存在明顯區別：第一，小組長有固定的報酬，而理事長和八員都沒有報酬；第二，小組長是對上負責，對村委會負責，是自上而下的自治體系，而理事長是對下負責，對群眾負責，是自下而上的自治體系；第三，職責不同，小組長主要是完成自上而下的行政任務，而理事長主要是把農民組織起來，在力所能及的基礎上解決自身問題。
事實上，“幸福村落建設”的關鍵正是在于重新定位和明確了村落理事會的自治性質，理事會的主要職責是動員群眾參與村民自治，而非完成國家下派的行政性任務。村落理事會與村委會之間相互獨立，理事會有自主權，村委會對之“參與不干預、指導不領導、監督不監管”。從“幸福村落建設”的實踐情況來看，理事會是發揮作用的主體，而村兩委在其中只是起到協調和輔助的作用。例如，在村落修路過程中，村干部只是負責向上級跑項目，而具體這個項目在村落中如何實施，線路如何規劃，占地如何補償，如何平衡各種利益等，都由理事會召集村落群眾開會商量。此時，村兩委也可以參與會議，但他們只是旁聽，或者是在理事會不能解決一些問題時出面幫忙調解，但所有的決議都是由村民自己討論決定。因此，村落理事會作為一個非正式的組織機構，在基層小微治理中發揮著帶頭與動員的作用。
2.內部化的利益平衡機制
當前，項目制成為資源下鄉的普遍方式。但是，實踐中經常遇到項目難以落地的情形，或者項目制的縱向治理結構造成了“資源消解自治”[]的困境，農民在項目治理中邊緣化。項目進村固然為村莊帶來巨大的利益增量，但往往也涉及村莊內部利益的協調和成本的分配，這就可能導致項目進村過程中農民之間利益獲得和成本分擔的不平衡，由此引發的矛盾可能導致政府的資源分配困境。但是，村落內部利益平衡方式具有的事項具體性、時間縱深性和因果延伸性等特征非官僚體制所能把握，它涉及的是非常細微的利益平衡。如果政府（包括作為其代理人的“村干部”在內）介入，則村莊內部的利益協調過程很有可能轉化為農民與政府之間的競爭性利益爭奪過程。小微治理通過對群眾的動員，可以形成農民內部化的利益平衡機制，從而以較低的成本理順村落內部的利益關系，防止村莊內部的利益沖突對項目落地造成干擾。
因此，在國家資源輸入村莊的過程之中，如何在差異化的個體農民之間達成利益平衡，是國家項目資源能否落地的關鍵環節。當由國家政府部門或正式的村干部與農戶打交道時，相互之間協商成本太高，且極容易產生和遭遇“釘子戶”，導致項目資源無法落地，甚至出現“項目漂移”的現象。如W村在2000年獲得一個修路的項目，資金為10萬元，預算修2公里村級公路，但最終由于在占地補償上與群眾之間沒有協調好，項目遲遲不能落地，鄉鎮最終將項目收回并投放到別的村莊。與此不同，村落理事會作為村落內部自治的、非正式的組織機構，在與農戶打交道過程中具有較大的彈性空間，了解群眾具體需求，能夠在農戶之間進行利益平衡，應對群眾差異化的利益需求。例如，W村在修果園路的占地補償中，根據群眾的具體需求，補償方式有補錢、補樹和調田等多種方式。但具體采用哪種補償方式并不是由理事會成員說了算，而是由理事會召集群眾開會討論決定。
案例1：W村第5村落，2013年修了一條村級公路，這條路的困難在于要橫跨第1、3、5這三個村落，其中5村落只受益，不涉及占地；而3村落只是被占地，不受益；而1村落占地戶為12戶，受益戶為10戶左右。修路共需要占地3畝多，按照“宜巴高速”的賠償標準（每畝20950元）進行補償。由于每個村落的受益戶和占地戶不均，因而如何在三個村落的村民之間進行利益平衡是最為重要的事。三個村落的理事會先是分別召集本村落村民開會，之后再由三個村落聯合開會，最終在賠償方案上達成一致：（1）第5村落由于受益最大，因而賠償數額的一半由5村落出，其中5村落內部有6戶生產生活雙重受益的農戶每戶出7100元，其余的由5村落內所有受益戶按受益面積均攤；（2）賠償數額的另外一半由第5村落和第1村落的受益戶按受益面積均攤。
此外，修這條路時剛開始有兩戶的工作不太好做，主要原因在于這兩戶都不是直接受益戶，后來由理事會召集村民開會討論，決定根據其特殊情況而給予特殊的補償方式。其中一戶是第3村落的人，修路需要占他家一個老房子（已無人居住）。按照正常的賠付標準，戶主不答應，后來理事長和幾個村民代表到戶主家里談判，最終以1.37萬元的價格談妥。另一戶姓李，是1村落的農戶，有兩分多地在路邊，修路要占用其中一部分，但不會全部占完，理事會商議后決定，最終以1.5萬元的價格將之全部買斷。1村落理事長說，“（李某）她的地在路邊，大概有一個屋基那樣大，就按我們這邊一個宅基地1.5萬元的價格買斷。她畢竟不是受益戶，如果是的話，可以按照20950元每畝來補償，她不受益，就可以將補償提高點”。
可以看到，農民內部差異化和情境化的利益平衡方式，能夠滿足不同農戶差異化的正當需求，從而最大限度地減少釘子戶的存在。如果是由政府或村干部出面與農戶進行協商，其結果往往適得其反。“幸福村落建設”以來，W村各個村落在修路之前都要由理事會召集群眾召開四個會議，這四個會議依次為代表會、占地戶會、受益戶會和群眾大會。第一，代表會議，即在村落內部找幾個代表（理事會成員之外的村民），一般是在村落內部有威望的、或修路受益面積大的、或修路占地多的農戶。代表會主要目的在于解決“要不要修路和如何補償的問題”，在代表會上必須要統一思想，以工程項目為核心，討論研究幾套預備方案，再從最優方案開始做群眾工作。第二，占地戶會議，即將修路需要被占地的農戶召集起來開會，理事會及相關代表給他們做工作，并給出初步的占地補償方案，占地戶如果同意，就簽署“占地同意書”。第三，受益戶會議，即將所有受益戶召集開會，宣布每戶具體應該平攤多少錢或土地。最后，召開群眾大會，由村落內部全體群眾最終討論通過具體的實施方案。之所以要召開多次會議，其目的正是在于充分動員群眾，調動群眾參與村莊公共事務的積極性。
因此，農戶內部差異化的利益平衡方式能夠最大程度地應對不同農民的特殊性需求，而動員村落群眾參與到這一利益平衡過程中，使得基層小微治理具有了合法性基礎。
3.微觀化的權力運作機制
基層治理一直面臨如何治理釘子戶的困境，[]政府作為“公”的代表在與作為“私”的農民打交道時，農民天然地有搭便車的“投機”心理，并借助農民的弱勢話語和維權話語而與政府進行利益博弈，反而將政府放置在不利的地位。因此，通過“公對私”的邏輯并不能有效治理釘子戶，反而可能卷入村莊利益的漩渦。“幸福村落建設”成功的關鍵就在于，通過群眾動員的方式，將農民與政府之間的權力關系轉化為更為微觀的富有連帶性的權力運作，即以村莊內部“私對私”的權力關系代替了政府與農民之間“私對公”的關系，從而改變了“釘子戶”的發生場域和游戲規則。微觀化的權力運作機制，體現的是農民圍繞與自身利益相關的事務形成利益連帶，并重塑村莊的共識與目標，從而依靠群眾的力量形成邊緣化“釘子戶”的治理機制。微觀化的權力運作機制是一種更為細密的權力運行方式，群眾既是被治理者，也是治理者，從而呈現出“群眾斗爭群眾”的權力狀態，在一定程度上改變了農民行為的短期化傾向。
W村在推行“幸福村落建設”之前，村莊內部的公共品建設花費了巨大的成本，2009年該村獲得一個修路的項目，由政府出資，但需要農戶內部自己調地，公路全長1.7公里，村干部前后協調將近兩年時間，最終在2011年左右竣工，但對農民的占地補償費高達47萬元。該村書記說，“村民都認為是國家的錢，都想多要一點”。此外，在很多情況下，由于“釘子戶”的存在，村莊公共品建設最后不得不被擱置。
但是，“幸福村落建設”以來，以政府資源輸入為契機，將釘子戶的行為后果與農民整體的利益相掛鉤，引導矛盾下移，充分利用“群眾斗群眾”的方式治理釘子戶，實現了很好的治理效果。“幸福村落建設”主要通過兩種方式治理釘子戶：一方面，通過理事會成員給釘子戶做工作，由于理事會成員并非正式的村干部，他們在本質上也屬于農民，因此釘子戶慣用的對付政府或國家的方式（如耍無賴）在面對理事會成員時無效。正如W村一位理事長所言：
“村落理事會（與村民之間），都是一個村落的，天天見，你不支持我，我下次也不支持你，可以給你小鞋穿。你敢阻我路，你敢打我，我就敢打你，村干部就不行。反正我也是老百姓，以毒攻毒，你不講道理我也不講道理。你不交錢我就可以不讓你過，村干部就不可能不讓人過路。都是一個村落的，相互制約，早不看見晚看見。你不要臉，我也不要臉，以毒攻毒……百姓治百姓好治，你不講道理，我也不講道理，群眾的力量大。干部你再狠，就那幾個人，不能天天盯著”。（訪談W村第7村落理事長）
另一方面，充分動員村落群眾參與治理釘子戶，由于村落群眾都是村莊公共品建設的受益主體，因此他們有參與的積極性。W村各村落在村莊公共品供給中實行“誰投資、誰受益”的原則，沒有出錢的村民在其余村民的監督之下沒有搭便車的機會。
案例2：W村第7村落2013年修了一條果園路，全長800米左右，占地涉及10幾戶，受益戶30幾戶。WX是被占地戶之一，之前同意了修路方案，但在修路過程中反悔，不愿占他家的地。理事會召集村落群眾討論決定“改道”，且大家一致同意之后不讓WX從這條路上經過。轉眼到了賣臍橙的季節，村民不讓WX從此路上運輸果子，WX找到理事長想要交錢“入股”，但理事長說，“路是大家一起修的，不是我一個人說了算”，理事長對筆者說，“他愿意參加，我心里當然高興，但是不能表現出來，要讓他看到我們是有紀律的，不是你想參加就參加，不想參加就不參加”。最終，在理事長的提議下，WX辦了三桌酒席，請理事會以及村落每戶的戶主吃了一頓飯，并且把自己應該繳納的那份錢交了（6000多元），村民最終才同意他從那條路上運輸臍橙。
對于小微治理而言，權力不一定要通過正式化和制度化的方式得以表達，而是可以采用更為隱秘、含蓄和間接的方式，調動并遵循農民的利益需求，放手發動群眾，由群眾自身消化內部的“釘子戶”。
四、基層小微治理的實踐效果
秭歸縣的“幸福村落建設”是基層小微治理有效性的典范，其核心在于真正將群眾動員起來，將村民自治落到了實處。水鄉的黨委書記對于“幸福村落建設”的評價是：“幸福村落建設并不是什么靈丹妙藥，不能解決三農的所有問題，但它提供了一個全新的解決問題的思路”。實際上，“幸福村落建設”的創新之處或特殊之處就在于，通過設立村落理事會這一非正式的、自治的組織結構，對村民自治進行重新明確和定位，強調了村民自治的治理有效性，并且提供了村民自治的一些具體的、具有可操作性的手段，從而激發村民參與村莊公共事務的積極性。對于“幸福村落建設”以來所取得的成效，W村的村支書將之總結為“幸福村落的加減乘除”：“加上村落理事會，減去兩委苦和累，乘上九人服務隊，除去困難一大堆，全體村民得實惠”。
第一，提高了農民的組織化程度。農民是原子化的個體，如何將農民組織起來一直是基層治理中的難題之一。而“幸福村落建設”通過成立“村落理事會”這一非正式的組織機構，以村莊內部有威望、有能力的積極分子作為中介，在動員基層群眾參與村莊公共事務時具有更大的有效性。農民的組織化程度是一個不斷積累的、漸進的過程，通過每一次的動員和參與，村民之間的熟悉感和信任感進一步增強，從而形成一個良性循環，逐漸培育出農民主動參與村莊公共事務的積極性。
第二，化解了村莊公共品供給困境。在稅費改革之前，村莊公益事業主要由村集體統籌安排，村集體一方面可以適度地向農民收取相關費用進行村莊公益事業建設，另一方面也可以直接通過義務工的方式將村莊公益事業建設的任務分攤給每一位農戶。而稅費改革既取消了農業稅費，同時也取消了義務工，農村公共事業普遍出現“無錢做、無人管”的困境。村民都認為為村莊提供公共品是國家的責任，而與個人無關。而“幸福村落建設”正是轉變了農民這一觀念，讓農民認識到自己也有為村莊公益事業服務的義務。例如，W村目前修路的資金基本都是由國家項目扶持，但項目資金并不包括占地補償費，因而，這部分資金主要由受益戶根據受益面積均攤。此外，果園路修好之后，其日常維護也是通過“劃段維護”的方式由農民自己負責。農民出了錢，在其中就會有很強的參與意識，責任感也更加強烈。
第三，密切了干群關系和黨群關系，強化了政府的合法性。基層治理的內容一般都與群眾利益密切相關，但由于政府直接與個體農戶對接的治理成本太大，因而政府往往采取的是均質化的應對策略，這就難免會忽視或損害了部分群眾的正當利益。因此，當政府不能及時解決基層群眾的具體問題時，群眾就會心存怨氣，在基層治理中的表現即為事事與村干部作對，干群關系、黨群關系陷入緊張狀態，并對政府和社會產生一種仇視心理。而基層小微治理的關鍵在于動員群眾，通過群眾參與，政府一方面能夠及時了解群眾的需求，另一方面也能有效運用基層社會內部的社會力量解決治理中的難題。在此過程中，群眾的具體問題得到了及時解決，村莊內部的干群關系、黨群關系的緊張狀態得到緩解，并且增加了群眾對政府的信任度。
五、基層小微治理的定位與出路
基層小微治理面臨瑣碎復雜的治理任務，這些“小事”直接與基層群眾相聯系，單純采用運動式治理和常規治理的方式難以達到良好的治理效果，反而可能造成群眾自身與群眾事務的疏離，這典型的表現為基層公共服務的“最后一公里”難題。[]因而要充分動員群眾參與，走群眾路線，激活村民自治。基于此，基層小微治理就不僅僅是政府治理，而是要容納多方主體協同參與，[]并且集中體現為貫徹群眾路線的治理形態。政府不可能解決農民的所有問題，在當前政府以資源輸入為主要方式的治理過程中，要加強基層組織建設，激發群眾參與基層治理的積極性，尤其要善于挖掘和利用村莊內部“積極分子”的力量，依靠群眾的智慧和力量解決群眾的問題。
還應該注意到，秭歸縣的“幸福村落建設”固然激活了基層小微治理，并形成了相對成熟的治理機制，但從根本上講，小微治理的形態和治理邏輯并不完全是封閉在村莊內部的自主治理，而是運行在政府治理的整體架構中。小微治理機制實質是基層黨委的“群眾路線”與“村民自治”相結合的實踐形態。政府對“小事”的回應需要借助的不僅僅是充實的財力，更是實實在在的“從群眾中來、到群眾中去”的“群眾路線”。黨在長期革命和建設中所探索出的“群眾路線”實際上就是一種關心群眾“小事”的工作方法和工作機制，其治理目標恰恰是民眾的“小事”。[]因此，小微治理的出路在于，將小微治理作為“群眾路線”的具體實現形式，進而激活村民自治的治理活力和治理能力：即通過積極回應村莊和村民的日常性的需求，不斷拓展村民自治的治理內容，推進村民自治的轉型，從而實現小微治理的日常化。
小微治理的日常化一定不能通過制度化激勵實現，否則將扼殺小微治理的活力源泉。事實上，當前村落理事會成員沒有任何物質報酬。政府通過“群眾路線”的方式激活了小微治理，從而將理事會成員一時的熱情轉化為長久的積極性，并且從主要局限于特定的道路等基礎設施修建、維護等事項而擴展到其他治理內容，實現了小微治理在村落內部的溢出效應和良性循環。調研所在的水鄉政府從2014年開始，從鄉鎮財政里給每個村落撥付1萬元的“幸福村落建設”專項資金，用于理事會的日常運轉以及優秀會員的獎勵、表彰。這是一個很好的探索，但鄉鎮的財力畢竟有限，因而各級政府部門應該制定出一個更加長效的獎懲機制。但是，切忌變成給理事會成員發放工資的形式，一旦如此，就意味著原本非正式的、群眾性的村落理事會變成了政府的下級機構，理事會成員也變成村干部，小微治理便很有可能失去存在的根基。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版） 2016-09-20
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