原題：分類施保也需精準——“兜底一批”政策中的一個問題
中國扶貧開發工作面臨的困難與精準扶貧方略的提出
改革開放以來，中國扶貧開發工作取得重要成就，6億多人口擺脫貧困，聯合國千年發展目標在中國基本實現，中國成為全球最早實現千年發展目標中減貧目標的發展中國家。但是迄至目前，農村扶貧開發工作依然面臨一些問題和困難，任務艱巨繁重。難點之一，在于以往底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題，目前依然存在。而根據國家統計局2015年2月26日發布的數據，按照2011年制定的年人均收入2300元的農村扶貧標準計算，2014年中國農村貧困人口還有7017萬人。
十八大提出到2020年全面建成小康社會的目標。習近平總書記指出，“小康不小康，關鍵看老鄉”，“全面小康是全體中國人民的小康，不能出現有人掉隊”。他強調，有效地幫助貧困地區、貧困村加快發展，支持貧困農戶增收脫貧、提高發展能力，是“三農”工作的重點、難點，也是中國全面建成小康社會的重點、難點。在2015減貧與發展高層論壇主旨演講中，習近平鄭重承諾：未來5年，我們將使中國現有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧。隨后召開的十八屆五中全會再次確認：到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
如何做到這一點呢？實施精準扶貧方略。習近平指出：現在，中國在脫貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。為此，要構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧、層層落實責任制的治理格局；要注重抓六個精準，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上；要堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。
前面提到，底數不清、情況不明、針對性不強，是以往扶貧工作中的一個難題。現在實施精準扶貧，有針對性地開展工作，一方面有貧皆扶，不貧不扶，避免遺漏，也杜絕濫扶，另一方面結合實際情況，根據實際需要，因人制宜，分類施策，可謂找準了方向、走對了路子。
“兜底一批”中存在的一個問題及分析
將“通過低保政策兜底一批”作為精準扶貧的一項內容，在脫貧攻堅中發揮兜底保障作用，這就需要實現農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接，充分發揮兩個政策在脫貧攻堅中有機結合的重大作用。2016年的全國民政工作會議提出，現有大多數低保標準低于扶貧標準的地方，要逐步提高低保標準，到2020年全部達到國家扶貧標準。至于如何實現二者有效銜接，已有國辦、扶貧辦等的文件出臺，學界也有諸多討論，這里不再贅述。本文重點討論低保制度分檔（類）施保中存在的一個問題。
低保是兜哪些人的底？農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農民。低保金原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標準的差額發放，也可按照其家庭的困難程度和類別，分檔發放。理論上講，低保政策的實施應以家庭為單位進行瞄準，采用收入補差原則。而從實際實施情況看，一些地方的低保選擇并非以家庭為單位，而只是對家庭中的單個成員進行補貼，部分低保農戶的生活因此受到不小影響。而且，由于核定農戶收入的不易，各地通常并不嚴格按農戶收入水平進行補差，而是將補貼水平分為二至三檔，對被劃入不同檔次的低保戶給予不同檔次的補貼，即所謂分檔（類）施保。
根據民政部提供的數據，截至2015年11月底，全國共有城鄉低保對象6654.9萬人，低保對象占全國總人口的4.9%，其中農村低保對象共有2900多萬戶、4933.3萬人，低保月人均標準達到255元，月人均補助水平139元。近三千萬戶、五千萬人，這樣眾多的家庭和人口，自然是各有各的困難，且程度參差不同，在“應保盡保”的基礎上，視其困難狀況，分類分檔施保，無可厚非。這樣不僅可以克服以往農村低保中“眉毛胡子一把抓”的現象，而且能夠實施更加精準，真正做到有的放矢。
不過，問題在于，該如何劃檔？每檔救助金額差別多少？每檔歸入多大比重、多少數量的人？正是在這一點上，爭議就出現了。若處理不當，民眾有意見，矛盾沖突就在所難免，好事反而變成壞事。筆者近年在河北、河南、甘肅、貴州等地鄉村調研，都碰到過這一問題。例如，筆者于2016年3月至5月調查的河南中部的一個省定貧困村，除了4個五保戶外，有30多位村民享有低保名額，低保金按人員發放。在當地，低保被分成了一二三檔，為避免矛盾，30多個低保名額統一按二檔發放，每月105元錢。不僅在該村，該村所屬鄉鎮下轄的二十多個村莊大都是按一個標準發放低保金。不過，這樣的安排雖然在一定程度上減少了享有低保的村民之間的分配矛盾，卻侵害了那些最為困難的農戶的權益，同時也招致其他一些沒有機會享有低保的村民的不滿，因為在他們看來，自家生計境況與這些享有低保的人員差不多。在該村支書看來，目前的低保制度非但沒有起到應有作用，而且制造出不少村民矛盾，還不如把撒胡椒面的資金集中起來，用在村里公共事業上。
2015年9月，筆者在甘肅渭源縣五竹鎮調研，接受訪談的鄉村兩級干部和村民同聲表示：低保分配已經成為村莊矛盾沖突的主要來源。下面就以該鎮渭河源村的情況為例來稍加展開說明。
渭河源村地處山區，是當地確定的2015年整體脫貧村和美麗鄉村示范村，全村農戶654戶、2706人，其中建檔立卡貧困戶198戶、993人，五保戶26人，低保戶247戶、857人，低保標準分為一、二、三、四檔。四類低保的戶數與人均月補標準參見下表。
表中第二類低保戶數量較高，這是該村的特殊情況，三年前因當地建設旅游景區，村里66戶（約占全村總戶數的10%）被征了土地，依照當時政策，所有被征地戶都給了二類低保。
扣除因被征土地而享有第二類低保的農戶，則一、二類低保戶各占村莊總戶數的5%，三、四類低保戶各占村莊總戶數的9%、8%。而從以上各類低保戶數占低保戶總數的比重看，一類、二類分別占20%、17%，三類、四類分別占35%、29%，三四類低保占比超過60%。占了低保大部分的三四類低保，正是村莊矛盾集中之所在。
我們先從各類低保的產生過程說起。想要享用低保的戶，需要先自行提出申請，在此基礎上，駐村干部到各村民小組，由各組評議投票，然后由鄉村兩級干部，結合對實際情況的了解和掌握，適當調整，形成名單。大體上，一個村莊，特別困難戶是少數，大富戶也不多，大多數戶的情況相差不大。對于一般村民來講，特別困難戶（比重大體不超過村莊總戶數的十分之一），很好識別，易于推選，選出后基本無異議。在前些年，分配到村的低保名額少，大體也只能覆蓋最困難的戶，除了少數營私舞弊的情況，低保金的分配發放不太成問題。近年來隨著國家財力的充裕、惠民力度的加大，低保金額不斷增加，名額也較以往多了不少，除了最困難戶，次困難戶也能納入其中，依照困難情況的不同，劃設不同檔類級次，分類施保。惠民政策擴大覆蓋面，本是好事，卻在實施中帶來新的問題：一方面除了那些最困難戶，其余的很多人家，狀況都差不多，另一方面低保名額雖然多了，卻也不是都能有份，那么，多出來的有限名額，該如何分配？分給哪家都有偏頗，也都難取得共識，而低保金額雖沒多少，得來卻也不無小補，于是在評議投票中，干脆只投自家或者與自家親近的人家。但是各投各家，票數太分散，也得不出結果，于是拉關系立派別的現象時有出現，“人情保”“權力保”“關系保”屢屢產生，村民之間、干群之間的矛盾沖突隨之增多和激化。一項本來是惠民的好政策，終致演變成村莊的矛盾沖突之源。
建議
根據筆者調研情況，借鑒訪談中基層干部和村民的建議和呼吁，筆者提出如下建議：
適當減少乃至取消較低檔類的低保。減少乃至取消較低檔類（上述河南村莊的第二、三檔，甘肅渭河源村的第三、四類）的低保，保留較高檔類（上述河南村莊的第一檔，甘肅渭河源村的第一、二類）的低保，這樣就使得那些真正困難的村民和農戶更加明確，施保更加精準，同時由于村民和農戶間的共識增強，分歧和紛爭減少，也就相應消除了引發村民之間、干群之間矛盾沖突的根源。
加大較高檔類低保的補貼額度。可以考慮將原本用于較低檔類低保的資金移至較高檔類，加大對那些真正困難的村民和農戶的幫扶力度，提高低保資金使用上的精準度。
加大農村臨時救助和養老保險額度。這樣與低保制度相結合，使得農村需要幫助和救助的人們各自獲得所需的幫助和救助。
（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第17期
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