城鎮(zhèn)化必須解決土地問題，土地問題的核心是正確處理土地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系
改革開放以來，中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長和城市化進(jìn)程加快的歷史時(shí)期，土地除了是農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵保障之外，還成為中國城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具，關(guān)乎地方政府融資及財(cái)政增長與穩(wěn)定，被視為引發(fā)社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛的“導(dǎo)火線”，是中國“三農(nóng)”問題的集中表現(xiàn)。如何解決18億畝耕地、四億畝農(nóng)村建設(shè)用地、三萬個(gè)建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)、300萬個(gè)村莊、7.5億農(nóng)村人口的富裕成長，已成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的核心和不可逾越的主題。伴隨著近30多年城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程，目前中國城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平超過50%。未來30年，中國至少還有三億農(nóng)民從村鎮(zhèn)遷移進(jìn)城市。中國在經(jīng)濟(jì)高速增長的背后也存在著巨大隱患：建設(shè)用地粗放擴(kuò)張、耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、人地矛盾突出；城市化不但沒有更集約地利用土地，反而造成土地利用的更不集約；國有土地資產(chǎn)流失、土地財(cái)政過重、調(diào)控政策難以奏效，土地金融市場(chǎng)隱藏巨大財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地管理方式是進(jìn)一步深化改革和發(fā)展的關(guān)鍵問題，是中國持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
解決這一問續(xù)，必須分析土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利形成過程的機(jī)理，從理論和實(shí)踐上提出一套土地金融宏觀管理的新原則、新思想和新機(jī)制。
土地權(quán)屬問題
從目前中國的土地產(chǎn)權(quán)特征來看，中國土地制度最大特點(diǎn)就是土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離。中國城市的土地屬于國有，集體土地屬于集體所有，城市國有土地和集體土地可以通過在有限期內(nèi)，以出讓或承包經(jīng)營的方式，交付具體的土地使用者，后者在支付一定的出讓或承包價(jià)格后獲得該土地一定年限內(nèi)的使用權(quán)。從中國土地使用的具體實(shí)踐看，“國家所有”實(shí)際上是“地方政府所有”，“集體所有”實(shí)際上是“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府所有”，國家或集體的土地所有權(quán)主體地位被現(xiàn)實(shí)虛化，農(nóng)民不能對(duì)土地作主，農(nóng)民土地使用權(quán)不能合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到很好保障。
土地屬于“物”概念中不動(dòng)產(chǎn)的部分，自古以來都被認(rèn)為具有最大的價(jià)值。土地的價(jià)值，從法的角度看，實(shí)際上就是土地權(quán)利的價(jià)值，亦即是在土地之上形成的一系列權(quán)利價(jià)值的總和。每一具體的土地權(quán)利對(duì)應(yīng)不同的權(quán)利主體，其要求實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)目的都是不同的。因此，對(duì)物的權(quán)利的理解，應(yīng)該是一個(gè)由單一到復(fù)雜、由“合”到“分”多主體參與的過程，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然。
土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利形成機(jī)理上分析
土地產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)的形式與土地財(cái)產(chǎn)形成的各個(gè)階段是密切相關(guān)的；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利存在的形態(tài)與土地在不同階段內(nèi)表現(xiàn)出的價(jià)值形式息息相關(guān)。土地財(cái)產(chǎn)的形成包括四個(gè)階段：即土地未開發(fā)階段、土地開發(fā)階段、土地租售（土地出租、出讓）階段和不動(dòng)產(chǎn)的形成、經(jīng)營和保有階段。在土地未開發(fā)階段，土地的權(quán)利主體就是土地所有權(quán)的主體，即國家或農(nóng)民集體，此時(shí)土地權(quán)利主體體現(xiàn)為單一的所有權(quán)形式，其主體為國家或農(nóng)民集體。
在土地開發(fā)階段，形成可建設(shè)條件后，土地權(quán)利表現(xiàn)為地方政府享有的對(duì)土地的開發(fā)、管理等權(quán)利，對(duì)應(yīng)主體依實(shí)際情況而定：若對(duì)該土地采取出租的方式，則土地權(quán)利主體體現(xiàn)為國家所有，若采取出讓的形式，土地權(quán)利體現(xiàn)為土地使用者所有；在土地之上形成建筑物或附著物后，其不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)按照房地產(chǎn)權(quán)一致的原則，視具體情況而定：若土地為國家出租，則不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體為國家所有，其出租的行為屬于所有權(quán)權(quán)利束范疇；若土地為出讓，則不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體為土地使用者所有，當(dāng)土地使用者對(duì)其實(shí)施處分、占有、收益、抵押等，其行為屬于土地使用權(quán)權(quán)利束范疇。
進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)形成、經(jīng)營和保有階段后，土地權(quán)利表現(xiàn)的形式多樣化，視具體情況而定。若不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，則其轉(zhuǎn)讓、抵押、處分、收益的行為屬于國家所有權(quán)權(quán)利束范疇；若不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于私人所有，則其轉(zhuǎn)讓、抵押、處分、收益的行為屬于私人所有權(quán)權(quán)利束范疇。
在土地財(cái)產(chǎn)形成的第一、三、四各階段，其對(duì)應(yīng)的土地權(quán)利，不管是國有土地所有權(quán)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)，還是土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)等，都是屬于物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，享有自由占有、利用、收益、抵押等權(quán)利。但是，對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)形成的第二個(gè)階段而言，土地的開發(fā)權(quán)卻不是一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，而是一種地方政府享有的對(duì)本地區(qū)行政轄區(qū)范圍內(nèi)土地的行政管理權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》以及相關(guān)法律的規(guī)定，物權(quán)是基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是債權(quán)發(fā)生的前提，非物權(quán)性質(zhì)的地方政府享有的土地行政、管理、開發(fā)等權(quán)利，不能形成債權(quán)的基礎(chǔ)，從而也就不能形成位于物權(quán)內(nèi)容之上的一系列金融創(chuàng)新的活動(dòng)，因此，必須考慮如何將地方政府的土地開發(fā)權(quán)納入到物權(quán)的范疇，以解決土地財(cái)產(chǎn)形成第二階段，即土地開發(fā)過程中的一系列的金融問題。
在明晰國家土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步實(shí)體化國家土地所有權(quán)的內(nèi)容，如在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利存在的不同時(shí)段，分別對(duì)屬于國家所有權(quán)內(nèi)容的權(quán)利進(jìn)行剝離，進(jìn)而將之資產(chǎn)化和資本化，最終通過一種創(chuàng)新的（金融）制度安排，將國家在土地財(cái)產(chǎn)存續(xù)的各個(gè)階段的權(quán)利，固化為市場(chǎng)上可以流通的產(chǎn)品，即土地金融產(chǎn)品。伴隨著土地由資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，存在一個(gè)強(qiáng)化土地制度創(chuàng)新向土地金融資產(chǎn)管理的邏輯演變趨勢(shì)，即通過土地資源性資產(chǎn)管理，進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源管理的體制創(chuàng)新，土地市場(chǎng)與金融市場(chǎng)的結(jié)合因此日趨緊密，構(gòu)建完善的土地金融制度也就成為可能。例如可以考慮建立土地基金，這樣不但有助于整個(gè)國家土地所有權(quán)的價(jià)值得到體現(xiàn)，而且有助于利用這套市場(chǎng)化的國家土地所有權(quán)的權(quán)利價(jià)值體系，對(duì)目前宏觀調(diào)控不甚理想的的土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生積極效用。
從地租理論上分析
在中國，國家是土地所有者，級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)該全部歸國家所有，而級(jí)差地租Ⅱ，在土地出讓的期限內(nèi)或出租的期限內(nèi)，主要應(yīng)該歸土地使用者所有。因?yàn)榧?jí)差地租主要是由于地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資等，改善了城市土地的區(qū)域環(huán)境，即形成了土地的交通便捷性，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的完備性帶來的。所以，級(jí)差地租的大部分應(yīng)該歸于地方政府。由此，在對(duì)國家土地所有權(quán)與土地使用權(quán)進(jìn)行分離的基礎(chǔ)上，有必要嘗試進(jìn)行國家土地所有權(quán)與地方政府土地開發(fā)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)中央土地所有權(quán)益和地方土地所有權(quán)益的分離，形成中央政府-地方政府-開發(fā)者三層土地權(quán)利關(guān)系，即國家作為土地的所有者，享有要求絕對(duì)地租的權(quán)利，地方政府作為土地的開發(fā)者，享有要求級(jí)差地租Ⅰ的權(quán)利，土地開發(fā)作為土地的建設(shè)者，應(yīng)該享有要求一部分級(jí)差地租Ⅱ的權(quán)利。所以，用絕對(duì)地租資本化方式體現(xiàn)中央土地所有權(quán)益，用級(jí)差地租資本化方式體現(xiàn)地方土地所有權(quán)益，結(jié)合金融創(chuàng)新，即形成以中央土地所有權(quán)益未來絕對(duì)地租資本化為基礎(chǔ)的中央土地基金，和形成以地方土地所有權(quán)益未來級(jí)差地租Ⅰ資本化，以及土地開發(fā)權(quán)為主的未來級(jí)差地租Ⅱ的資本化為基礎(chǔ)的地方土地基金，有利于在經(jīng)濟(jì)上實(shí)置國家土地所有權(quán)，更重要的是，有利于國家利用地租資本化的方法，強(qiáng)化國家土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，切實(shí)解決國有土地所有權(quán)虛化-即國有土地資產(chǎn)收益的體制外流失問題，建立土地資產(chǎn)資本運(yùn)作和流轉(zhuǎn)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國區(qū)域收入分配、地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)節(jié)。
從土地價(jià)值形成過程分析
土地在投入市場(chǎng)前后劃分為兩大基本形態(tài)，即土地開發(fā)價(jià)值形態(tài)和土地市場(chǎng)價(jià)值形態(tài)。具體說，土地投入市場(chǎng)前可以劃分為兩個(gè)階段，即土地未利用狀態(tài)，以及從土地未利用狀態(tài)開發(fā)成為可利用狀態(tài), 或稱之為“生地”開發(fā)成為“熟地”的過程。在這兩個(gè)階段中，土地權(quán)利的主體主要與土地所有權(quán)的主體相對(duì)應(yīng)，即國家。土地投入市場(chǎng)后也可以劃分為兩個(gè)階段，即土地出租或出售階段以及不動(dòng)產(chǎn)保有、經(jīng)營階段。在這兩個(gè)階段，土地權(quán)利在形式上表現(xiàn)為不僅僅是單一的土地所有權(quán)，而是包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等多種權(quán)利在內(nèi)的復(fù)合權(quán)利。
土地投入市場(chǎng)前后的形態(tài)和產(chǎn)權(quán)
土地投入市場(chǎng)前階段的形態(tài)和權(quán)利
第一，土地未利用形態(tài)和產(chǎn)權(quán)。一般來說，未利用土地是不具備市場(chǎng)價(jià)值的，但是，由于土地資源的有限性和稀缺性，在未來能夠達(dá)到一定建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的未利用土地具備價(jià)值升值的預(yù)期。這是因?yàn)椋?dāng)新增建設(shè)用地的供給不能滿足日益擴(kuò)大的城市用地需求時(shí)，對(duì)城市周圍未開發(fā)的土地就形成了一種隱性需求，而一旦土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃允許其轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，則由于用途的變更必定導(dǎo)致對(duì)該土地需求的增加，這樣，未利用土地就會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，形成一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)格就可以理解為該土地變更用途時(shí)的價(jià)格。由于國家實(shí)際上是未開發(fā)土地的權(quán)利主體，所以，由于規(guī)劃用途變更導(dǎo)致形成的未開發(fā)土地的價(jià)格就是該地的權(quán)利價(jià)格。國家通過規(guī)劃變更未利用土地為建設(shè)用地，也可以將之理解成為國家以土地所有者的身份設(shè)定土地發(fā)展權(quán)，若土地使用者要改變?cè)撏恋氐挠猛荆瑒t必須向政府購買土地發(fā)展權(quán)。政府通過出售該土地的發(fā)展權(quán)，可以獲得一筆貨幣收入。當(dāng)前中國沒有設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，對(duì)于土地用途變更，僅僅是通過土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的限制，對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格的管制。但是，由于土地國家所有權(quán)的缺位，實(shí)際上是地方政府扮演土地所有者的角色。由于地方政府利益機(jī)制的驅(qū)使，如基于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加本地GDP收入，顯化自身政績等動(dòng)機(jī)，以土地?fù)Q資金，對(duì)當(dāng)屆地方政府來說，是成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最小的途徑。因此，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃通常是“長官意志”的產(chǎn)物，故嚴(yán)格的土地用途變更管制制度在實(shí)踐中的執(zhí)行效果往往不夠理想。
因此，從未利用土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度入手，需要在未利用地之上設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，土地使用者在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃許可的前提下，若欲變更該土地的用途，必須向國家購買該土地發(fā)展權(quán)。而國家可以通過出售該土地發(fā)展權(quán)得到的收入，建立一個(gè)公益性的、專項(xiàng)的土地調(diào)控基金，用于基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)地整理和扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地調(diào)控基金是集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發(fā)展權(quán)的收入形成的資產(chǎn)池，可以分為中央土地調(diào)控基金和地方土地調(diào)控基金。地方土地調(diào)控基金可以是在中央土地基金下形成的一個(gè)子基金。在中央土地調(diào)控基金的統(tǒng)籌安排下，各地方土地調(diào)控基金支出扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支持。土地調(diào)控基金宗旨是非贏利性質(zhì)的、公益性的，是政府實(shí)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平的工具。
對(duì)于具備向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化潛力的農(nóng)村集體土地，其對(duì)應(yīng)的土地所有權(quán)是農(nóng)民集體，按照現(xiàn)行的土地征用政策，政府征收農(nóng)民集體的土地需支付的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)，但不包括農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化后的增值收益。農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的增值收益包括兩個(gè)層面：一是由于政府規(guī)劃的實(shí)施和區(qū)域環(huán)境效應(yīng)，造成該土地的社會(huì)性增值收益；二是土地使用者對(duì)該地形成建筑物或附著物后帶來的土地投資增值收益；對(duì)于前者，根據(jù)“漲價(jià)歸公”原則，增值收益應(yīng)為國家所有，而對(duì)于后者，基于地租理論的分析，農(nóng)民集體作為土地所有者，也應(yīng)享有一部分土地投資增值收益分配的權(quán)利。因此，現(xiàn)階段土地征用政策是不符合農(nóng)民利益，也不符合國家利益的。
為解決這一問題，我們可以從土地權(quán)利束的剝離入手，對(duì)適合轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的土地，以土地所有者的身份設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，通過金融創(chuàng)新，形成土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的剝離。國家通過向社會(huì)募資的方法，以國家對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的一部分屬于國家的社會(huì)性增值收益為擔(dān)保，完善地方土地調(diào)控基金功能，以連續(xù)的、分期的方式向失地農(nóng)民（農(nóng)民集體）進(jìn)行各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的支付，其現(xiàn)金流的總和就可形成農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。這樣，建立“漲價(jià)歸公”原則更合理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即通過建立基金的方式吸收社會(huì)資金并給予回報(bào)，實(shí)現(xiàn)公眾利益。而且，通過這樣一套機(jī)制，解決失地農(nóng)民權(quán)利無從保障，補(bǔ)償不到位和一次性貨幣補(bǔ)償容易造成的一系列問題，為失去生活保障功能土地的農(nóng)民提供一套穩(wěn)定、長效的資金支持的方式。
第二，“生地”到“熟地”的形態(tài)和權(quán)利。土地由“生”到“熟”的過程是形成土地價(jià)值增值的一個(gè)重要階段。這一過程也就是通常所說的土地一級(jí)開發(fā)過程，在這一過程中通過征地、拆遷及“通平”等市政配套設(shè)施的建設(shè)，使土地具備可以出讓、出租的條件，從而形成土地開發(fā)的增值收益。這一階段，國家作為土地所有權(quán)的主體在形式上表現(xiàn)為土地的開發(fā)權(quán)和收益權(quán)。而在實(shí)踐中，地方政府實(shí)際上成為土地開發(fā)的主體。地方政府通過本地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，進(jìn)行對(duì)土地的征購、拆遷、整理、開發(fā)、儲(chǔ)備等，最后對(duì)形成出讓條件的土地進(jìn)行招、拍、掛的運(yùn)作，收取一次性的土地出讓金，從而實(shí)現(xiàn)土地的部分收益權(quán)。就這個(gè)過程而言，土地開發(fā)權(quán)的實(shí)現(xiàn)經(jīng)歷了國家-地方政府-地方政府下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雙重委托-代理結(jié)構(gòu)。由于存在中央-地方政府博弈機(jī)制，國家所有權(quán)下的土地開發(fā)權(quán)，實(shí)際上是由地方政府充當(dāng)，后者委托下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地的開發(fā)。
這種實(shí)踐中的土地開發(fā)權(quán)的易位至少導(dǎo)致四個(gè)方面的缺陷：一是地方政府以民事主體參與市場(chǎng)行為（土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是地方政府的事業(yè)單位，而非企業(yè)，然而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以贏利最大化的原則運(yùn)作城市土地資產(chǎn)，角色與功能定位模糊），其本身就帶有利用土地行政壟斷權(quán)從事市場(chǎng)行為、牟取最大利益的嫌疑；二是這種行為虛化了國家作為土地最終所有者的地位，弱化了國家進(jìn)行土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的能力；三是地方政府最終通過收取一次性的土地出讓金的方式，雖然實(shí)現(xiàn)了一定程度的土地開發(fā)增值收益權(quán)，但同時(shí)失去了土地作為稀缺資源未來的收益權(quán)（也可以理解為失去了對(duì)土地未來升值的看漲期權(quán)）；四是，一次性收取巨額的土地出讓金，不但增加土地使用者的財(cái)務(wù)成本，更增加了土地使用者將負(fù)擔(dān)最終轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者身上的動(dòng)機(jī)。
如果通過一種有效的制度設(shè)計(jì)，顯化國家在土地開發(fā)過程中所有者的地位，即：將國家土地所有權(quán)名下的開發(fā)權(quán)實(shí)體化和價(jià)值化，并通過中央土地調(diào)控基金的形成操作，可以解決上面的問題。中央政府以出售土地開發(fā)權(quán)的方式集合大量的資金，形成基金池，例如形成中央土地調(diào)控基金的一筆資金來源，投資于購買發(fā)達(dá)地區(qū)的土地基金的股權(quán)或憑證，以便于進(jìn)行土地公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)的操作，即在土地市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)拋出一部分股權(quán)或證券，緩解需求壓力；在土地價(jià)格下降時(shí)購買一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的土地基金的股權(quán)或證券，保證供需平衡。
行使土地收益權(quán)是指中央政府在土地由“生地”開發(fā)成為“熟地”后價(jià)值增值的一個(gè)要求權(quán)。從以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府作為中央政府的代理人，以一次性的土地出讓方式得到了相當(dāng)于土地收益權(quán)的一部分收入，但同時(shí)喪失了土地未來的看漲期權(quán)。中央政府可以通過與地方政府采取協(xié)議的方式，將土地的一部分收益權(quán)留存地方，納入地方財(cái)政循環(huán)的軌道，而對(duì)于未來可能產(chǎn)生的市場(chǎng)增值收益部分，可以約定由中央分享此部分風(fēng)險(xiǎn)略高的收益。繼而，借助金融工具的創(chuàng)新和金融市場(chǎng)的力量，中央可以將這部分未來可能的收益進(jìn)行證券化，形成中央土地基金的一大資金來源，從而成為穩(wěn)定土地市場(chǎng)的重要力量。
土地投入市場(chǎng)后的財(cái)產(chǎn)形態(tài)和權(quán)利
第一，土地出租或出讓階段。“生地”在開發(fā)成為“熟地”后，地方政府通過出讓的手段一次性地將一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)交付給使用者，作為土地所有權(quán)的代理人，地方政府獲得了出讓土地使用權(quán)的收入；而土地使用者通過在受讓土地上進(jìn)行房屋建設(shè)和其他附著物建設(shè)，亦可以形成轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、收益等權(quán)利，在這個(gè)階段，土地權(quán)利束中對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體是多樣化的，每一個(gè)土地權(quán)利的主體都依次分享該項(xiàng)權(quán)利所帶來的利益。
從現(xiàn)實(shí)的情形來看，地方政府在一次性收取出讓土地使用權(quán)的收入后，實(shí)現(xiàn)作為實(shí)際的土地所有者意圖的經(jīng)濟(jì)利益，而土地使用者在對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押后，也相應(yīng)實(shí)現(xiàn)自身意圖的經(jīng)濟(jì)利益。后者獲得的土地使用權(quán)是獨(dú)立于土地所有權(quán)之外的，在一定的期限內(nèi)基本上具備土地所有權(quán)的所有權(quán)能，因此，在實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)讓渡后，國家作為土地所有者的角色實(shí)際上完全虛化，除強(qiáng)制性的行政手段外，不太可能再用經(jīng)濟(jì)手段介入對(duì)這部分土地的調(diào)控。而這部分進(jìn)入市場(chǎng)的土地是城市存量土地的主體，如果能夠通過一種有效的制度設(shè)計(jì)，使得國家作為土地所有者的角色也能介入到這部分土地的調(diào)控中，則對(duì)于解決中國目前的土地、房產(chǎn)價(jià)格高漲的問題應(yīng)該具有一定的可能性。
實(shí)踐證明，目前中國實(shí)行“招、拍、掛”方式對(duì)形成久高不下的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格有一定的推波助瀾作用，而且作為博弈一方的土地使用者（開發(fā)商），在當(dāng)前金融體制和當(dāng)前的土地出讓制度不夠健全的情況下，早期通過分期、分批繳納出讓金，抵押貸款等方式，往往以較低的自有資金、以超離實(shí)際的價(jià)格拿地、儲(chǔ)地，攫取了本應(yīng)為公共利益的一部分土地增值收益。近些年來，國家土地政策、金融政策不斷收緊，又出現(xiàn)了大量房地產(chǎn)上市公司利用豐富的融資渠道、便利的融資條件，近乎“不計(jì)成本”地在公開市場(chǎng)上參與招拍掛，片面助長了土地價(jià)格。房地產(chǎn)價(jià)格的一路飆升，融資囤地、“地王”頻現(xiàn)，加劇房價(jià)虛漲，使得宏觀調(diào)控政策難以實(shí)施。如果考慮改良現(xiàn)行的一次性土地出讓制度，對(duì)于一些區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、收益高而且比較穩(wěn)定的土地，如商業(yè)、服務(wù)業(yè)、休閑、娛樂用地等，以收取年租金的形式或分期收取土地出讓收入的方式，將土地出租或短期出讓給企業(yè)使用，對(duì)解決上述問題應(yīng)該可以起到一定的作用。
采用收取年租金或分期收取土地出讓金的形式，實(shí)際上是強(qiáng)化了國家土地所有者的地位，弱化了企業(yè)土地使用者的地位。這是因?yàn)椋紫龋杖∧曜饨鸹蚍制诘耐恋爻鲎屖杖耄鋵?shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)了國家土地所有權(quán)中的租賃權(quán)能，其次，用實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)中租賃權(quán)的方式進(jìn)行土地權(quán)利的移轉(zhuǎn)，變相弱化企業(yè)的土地使用權(quán)，突出了國家作為土地出租人的地位，有利于國家利用土地所有權(quán)人的身份，以收取地租的形式進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。可以按照土地用途的分類，結(jié)合具體的區(qū)域情況和實(shí)際情況，進(jìn)行具體分析，靈活決定土地出讓或出租的方式。對(duì)于收益性比較強(qiáng)的土地，如用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)的土地，因其本身能夠產(chǎn)生未來穩(wěn)定的收益預(yù)期，可以采取年租制或分期收取土地出讓收入的方式，對(duì)于工業(yè)、倉儲(chǔ)等收益性較次的土地以及普通住宅等用地，可以采用出讓的方式，使經(jīng)營性企業(yè)或居民獲得穩(wěn)定的土地使用權(quán)。對(duì)于位于城市中心區(qū)位、用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)的土地，主張從土地所有權(quán)中剝離出租賃權(quán)，用租賃權(quán)來替代土地使用權(quán)，將有利于國家加強(qiáng)對(duì)土地的控制，也是形成土地金融制度創(chuàng)新的重要一環(huán)。土地的年租金或分期交付的土地出讓收入，是形成土地資產(chǎn)資本化的基礎(chǔ)。通過對(duì)這部分預(yù)期的、穩(wěn)定的、連續(xù)的土地租金流進(jìn)行打包，設(shè)計(jì)成可以在金融市場(chǎng)上流通的工具，不但是形成中央土地基金重要資金來源之一，而且對(duì)于國家利用經(jīng)濟(jì)或金融手段調(diào)節(jié)城市的存量土地市場(chǎng)，也有著十分顯著的意義。
第二，不動(dòng)產(chǎn)保有或經(jīng)營階段。在土地之上形成建筑物或附著物并出售后，土地權(quán)利指向的主體與不動(dòng)產(chǎn)指向的主體視具體情況而定。如果土地是以出讓的方式取得的，在形成建筑物和附著物并實(shí)現(xiàn)銷售后，其土地權(quán)利與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體的指向相一致。對(duì)于這部分已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的土地及其房地產(chǎn)，國家雖然在名義上具備城市土地的所有權(quán)，但如前所述，國家作為土地所有者的角色事實(shí)上被完全虛化，除強(qiáng)制性行政手段外，不太可能再用經(jīng)濟(jì)手段介入對(duì)這部分土地的宏觀調(diào)控，只能通過市場(chǎng)機(jī)制作用形成自發(fā)調(diào)節(jié)；如果土地是以出租的方式取得的，則土地權(quán)利對(duì)應(yīng)著多樣化的主體。國家作為出租人，享有土地權(quán)利束中關(guān)于出租并依法取得出租收入的權(quán)利；承租人有在約定存續(xù)期間內(nèi)享受租約規(guī)定中對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)的一切權(quán)利，并負(fù)有向出租人，即國家，支付定期租金的義務(wù)。因此，國家對(duì)于這部分的土地及其不動(dòng)產(chǎn)，從理論上講具備一定的調(diào)控能力。
對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)和房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)合一的不動(dòng)產(chǎn)，國家于此已經(jīng)無調(diào)節(jié)、干預(yù)的能力，因此，這部分房地產(chǎn)完全通過市場(chǎng)機(jī)制作用進(jìn)行資源的合理配置并實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化。也即是說，可以通過借助金融市場(chǎng)的力量，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)不同的權(quán)利人的要求，設(shè)計(jì)開發(fā)一系列位于房地產(chǎn)權(quán)利之上可以流通和交易的金融工具，如發(fā)行MBS、ABS、REITS、CMBS等，實(shí)現(xiàn)成熟性房地產(chǎn)價(jià)值的高效運(yùn)營。
為了使上述構(gòu)想具備較強(qiáng)的操作性，也為了使地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民土地使用權(quán)能夠合理流轉(zhuǎn)，我們還必須分析設(shè)置物權(quán)化土地使用權(quán)的可行性。
置物權(quán)化土地使用權(quán)的可行性
不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體依法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有的直接支配及排除他人干涉的權(quán)利。中國土地所有權(quán)的代表是國務(wù)院，但對(duì)土地的直接支配者則是相應(yīng)的地方各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶。根據(jù)理論，在土地財(cái)產(chǎn)形成的第一和第二階段，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)的形式為單一的所有權(quán)形式或土地使用權(quán)、管理權(quán)形式。而在現(xiàn)行的實(shí)踐活動(dòng)中，中央一級(jí)的土地所有權(quán)的物權(quán)內(nèi)容并沒有得到充分的體現(xiàn)，名正而言不順；地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用、管理權(quán)卻實(shí)質(zhì)上享有土地物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容，但卻無土地物權(quán)之名字，名不正而言順。因此，完全有必要對(duì)地方各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實(shí)際上享有土地直接支配權(quán)的前提下的使用權(quán)進(jìn)行“正位”，即將其從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中分離，形成一種性質(zhì)上與國家土地所有權(quán)不同、但卻具備一定物權(quán)性質(zhì)的法定權(quán)利，對(duì)抗第三人和任意人，這樣不但有利于顯化和強(qiáng)化國家土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和利益要求，而且更利于地方各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶以其本身的使用權(quán)為基礎(chǔ)，進(jìn)行有利于土地開發(fā)利用的經(jīng)營活動(dòng)，也有利于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一系列金融創(chuàng)新活動(dòng)，這不但很有意義，而且具備較強(qiáng)的操作性。因此，地方各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶使用的土地實(shí)際上具備土地物權(quán)主體的特征。
地方各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶使用的土地還具備土地物權(quán)客體的特征。物權(quán)為支配特定物、獨(dú)立物的權(quán)利。物權(quán)的客體是具體的、特定的物，這可以使權(quán)利人明確其支配的對(duì)象和范圍。地方行政區(qū)域內(nèi)的土地是直接受地方政府管轄的，地方政府對(duì)其具有直接支配的權(quán)利：在土地未開發(fā)階段，對(duì)土地的直接支配形式表現(xiàn)為土地用途的管制權(quán)和建設(shè)用地的審批權(quán)；在土地開發(fā)階段，對(duì)土地的直接支配形式表現(xiàn)為土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)；在土地開發(fā)完成后，對(duì)土地的直接支配形式則表現(xiàn)為對(duì)開發(fā)后的土地進(jìn)行出讓的權(quán)利。同樣，農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶也在一定程度上對(duì)其經(jīng)營范圍土地具有直接支配的權(quán)利。因此，從土地實(shí)際占有和支配的形式上來看，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶支配的土地?zé)o疑具備土地物權(quán)客體的特征。
地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶支配的土地使用權(quán)還具備排他性的特征。物權(quán)具有排他性，在同一物上的物權(quán)不得成立數(shù)個(gè)不相容的物權(quán)，已經(jīng)成立的物權(quán)可以排斥同一內(nèi)容的物權(quán)。地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶不但對(duì)其經(jīng)營范圍土地具有事實(shí)上的壟斷，而且根據(jù)現(xiàn)行的土地管理和儲(chǔ)備相關(guān)規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)亦是由地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實(shí)施，開發(fā)后的土地使用權(quán)同樣具備壟斷性和排他性的特征，這就為土地的使用權(quán)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化提供了一個(gè)重要的條件。
地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用權(quán)還具備直接享有享受利益的特征。物權(quán)的一個(gè)重要特征在于，物權(quán)主體享有直接位于該物權(quán)之上全面利益的權(quán)利。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)而言，用益物權(quán)人可以從不動(dòng)產(chǎn)使用價(jià)值上獲得利益，擔(dān)保物權(quán)人享有的是不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)。地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地在市場(chǎng)上公開出讓，可以獲得一部分土地的出讓利益，這符合物權(quán)的收益特性；而從對(duì)使用土地的融資方式來看，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶實(shí)際上同樣享有對(duì)土地的抵押權(quán)利，即以土地的使用價(jià)值和增值價(jià)值為擔(dān)保，向銀行尋求發(fā)展過程中的融資。也就是說，地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶的土地使用權(quán)同時(shí)具備用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的特征，這是形成土地使用權(quán)向有別于土地所有權(quán)的物權(quán)轉(zhuǎn)化的一個(gè)重要準(zhǔn)備因素。
設(shè)置物權(quán)化土地使用權(quán)的方法和步驟
在國有土地所有權(quán)下設(shè)立土地物權(quán)
中國采用的是一元制下的土地所有權(quán)形式，即中華人民共和國是土地所有權(quán)的唯一主體，國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的代表。但是，作為土地所有者的中央政府，可以授予地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶所有權(quán)的行使權(quán)，而這種行使權(quán)的一個(gè)重要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶對(duì)直接支配土地的開發(fā)權(quán)和利用權(quán)。為避免與國有土地所有權(quán)的沖突，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值，強(qiáng)化國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，同時(shí)并引導(dǎo)地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶合理開發(fā)、利用土地的行為，可以將地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中分離，形成一種位于國有土地所有權(quán)之下的土地物權(quán)，通過立法的形式予以確認(rèn)、設(shè)立。
對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法登記
根據(jù)《物權(quán)法》第一編第二章第九條：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。以及第十七條：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。對(duì)于地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶對(duì)其直接支配土地的使用權(quán)，可以考慮通過政府土地登記機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)，同時(shí)，考慮到地方土地管理部門實(shí)質(zhì)上是當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)職能部門，為避免關(guān)聯(lián)性的影響，建議可以在國土資源部統(tǒng)一登記，并報(bào)國務(wù)院備案。
物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)的取得
物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)的取得是順利實(shí)現(xiàn)地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶土地管理權(quán)力和土地利用權(quán)利的重要一步。中央政府是土地開發(fā)權(quán)的設(shè)立者，指向是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、土地開發(fā)企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶等。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或土地開發(fā)企業(yè)等要取得土地使用權(quán)，可以由政府招標(biāo)委托，選擇符合條件的開發(fā)商作為土地使用權(quán)的委托人，或通過政府以授權(quán)委托的方式選擇合適的土地使用主體，之后予以登記、公示，由政府或相關(guān)管理部門向符合要求的使用主體頒發(fā)土地使用權(quán)證書，形成對(duì)土地開發(fā)權(quán)和使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的取得。
地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶土地使用權(quán)的滅失
滅失是基于其通過公開市場(chǎng)的行為，成功實(shí)現(xiàn)與新的土地使用者簽定土地使用權(quán)出讓協(xié)議后，在新的土地使用者交付土地使用權(quán)出讓金，并獲得土地使用權(quán)出讓證書為基礎(chǔ)的。此時(shí)，新的土地使用者的土地使用權(quán)成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有土地使用權(quán)的替代，從而，原有土地使用權(quán)終止，并報(bào)政府土地管理部門注銷。
土地使用權(quán)物權(quán)化具體運(yùn)用的效用分析
為土地開發(fā)提供法律上的依據(jù)
在土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)中，地方政府實(shí)際上是以待開發(fā)的土地所有權(quán)為抵押，向銀行貸款，進(jìn)行土地開發(fā)儲(chǔ)備項(xiàng)目的融資。但是，根據(jù)中國《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，地方政府不具備土地所有者的資格，因此，各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或授權(quán)開發(fā)的開發(fā)商以待開發(fā)的土地為抵押去融資，在法律上是沒有依據(jù)的。
按照以上分析，土地開發(fā)權(quán)和使用權(quán)實(shí)際上具備了物權(quán)的一系列基本特征，如果能對(duì)之物權(quán)化，再用待開發(fā)的或可使用的土地作為抵押向銀行貸款，這符合其作為一種用益物權(quán)具有占有、處分、收益和抵押的權(quán)能。因此，假設(shè)在形成土地使用權(quán)這一物權(quán)的基礎(chǔ)上，再與其他的市場(chǎng)民事主體建立債權(quán)債務(wù)或委托代理關(guān)系，使得參與各方能夠就基于此物權(quán)基礎(chǔ)之上衍生的各種權(quán)利關(guān)系達(dá)到收益，也就促進(jìn)了對(duì)該物權(quán)充分、有效的利用。
為土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃市場(chǎng)
土地是中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中具有最大價(jià)值的商品。目前，中國有百億平方米的村鎮(zhèn)房屋、近四億畝的集體建設(shè)用地，以及18.27億畝的耕地、1.77億畝的園地、35.42億畝的林地和39.29億畝牧草地，其價(jià)值至少超過百萬億以上人民幣的市值，通過抵押、擔(dān)保等路徑打通這個(gè)不動(dòng)產(chǎn)體系的融資渠道，至少會(huì)有五六萬億人民幣的信貸需求，倘若土地變?yōu)橘Y本，特別是農(nóng)民土地變?yōu)橘Y本，就可能比較好地解決中國村鎮(zhèn)建設(shè)的資本積累問題，促進(jìn)內(nèi)需經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展，保證中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中國歷史上最巔峰的水平。
結(jié)論
城鎮(zhèn)化必須解決土地問題。土地問題的核心是正確處理土地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系。本研究立足于國家層面，分析土地財(cái)產(chǎn)形成整個(gè)過程，堅(jiān)持“土地資產(chǎn)化-資產(chǎn)資本化-資本證券化-證券市場(chǎng)化-市場(chǎng)規(guī)范化”方向，在理論上認(rèn)證了在土地開發(fā)使用各個(gè)不同階段剝離國家所有權(quán)的對(duì)應(yīng)權(quán)利，進(jìn)一步明確中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)戶各自的產(chǎn)權(quán)邊界的可行性。
在明晰土地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系的基礎(chǔ)上，一方面可考慮設(shè)立國家土地調(diào)控基金，作為集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發(fā)展權(quán)收入形成的資產(chǎn)池，使土地所有權(quán)通過市場(chǎng)機(jī)制的辦法得到更好的體現(xiàn)，其宗旨是非贏利性質(zhì)的、公益性的，是政府實(shí)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平的工具。另一方面，可考慮農(nóng)村土地家庭經(jīng)營承包期可由目前的30年延展到永久使用，可以繼承。這樣不但有可能發(fā)掘農(nóng)村土地巨大的價(jià)值資源，而且有可能從根本上解決國有土地“虛置”問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國際融資》
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