原題：非財產性權利:農村宅基地的屬性與價值辨析
【摘要】宅基地使用權能否自由流轉并非是單純的經濟或私人權利問題。宅基地的自然、社會和政治法律等多重屬性決定宅基地是非完整商品，不能自由流轉。95%的農村宅基地由于不具備交易的市場和條件而沒有交換價值，因而，即使放開宅基地使用權自由流轉也不能增加農民財產性收入。在實踐中，農民和國家分別基于長遠生計保障和社會穩定的考慮，共同選擇了作為保障性權利而非財產性權利的宅基地使用權。綜上可知，我國政府堅持限制宅基地使用權流轉無疑是明智穩妥之舉。
【關鍵詞】農村宅基地；宅基地使用權；性質；價值；非財產性權利
一、問題的提出
近幾年，學界關于農村宅基地的討論日益激烈，爭論的焦點集中在宅基地使用權是否能夠自由流轉，據此可以將學界觀點分為主張自由流轉派和反對自由流轉派。主張自由流轉的學者頗占主流，他們認為不準宅基地自由流轉有以下弊端：土地利用率低造成資源浪費，隱形交易大量存在，不利于農民財產性權利的實現，不利于縮小城鄉差距。[1][2]反對宅基地自由流轉的學者認為，放開宅基地自由流轉必將導致資本和強勢群體涌入農村，侵犯農民權利，破壞鄉村秩序，不利于基層社會穩定[3][4]。
兩派觀點的差異主要來源于對宅基地性質和價值的根本判斷的差異。主張宅基地自由流轉的學者認為，宅基地本身具有巨大價值，只要允許流轉就能夠釋放出巨量財富，從經濟價值和效用角度論證宅基地自由流轉的合理性。反對自由流轉的學者認為，宅基地本身并無價值，作為基本生活保障的宅基地不能流轉，從公平和穩定角度論證反對自由流轉的合理性。然而，以上研究都忽視了宅基地的多重屬性和多重價值，對于宅基地自由流轉無論是支持還是反對，最后都容易陷入意識形態之爭或者無解之中，不利于認識宅基地問題本身，也無法為國家政策提供有益的建議。本文基于筆者及所在研究團隊近年來全國多地的實地調查經驗，著力客觀描述中國農村宅基地的現實狀況，辨析宅基地的性質及其價值來源，并對以上觀點進行討論。本文將農村分為城郊村和普通農村，前者占全國農村的5%左右，后者占全國農村的95%，二者的比較是本文的重要內容。
二、農村宅基地的屬性
當前的宅基地問題討論大都在抽象層面談論“宅基地”或者“宅基地使用權”，單一關注宅基地的經濟屬性，忽視了宅基地的其他多重屬性，脫離了農村宅基地的實踐現狀。物的屬性決定物主的權限。宅基地具有不同于一般商品的多重和復雜屬性，從而決定了宅基地使用權的邊界，下面主要介紹影響宅基地使用權的三種重要屬性即自然屬性、社會屬性、政治與法律屬性。
（一）農村宅基地的自然屬性
土地是不可再生的自然資源，具有不可移動性的物理屬性。中國用全球7%的耕地養活全球22%的人口，人地關系高度緊張是我國的基本國情，因而我國采取最嚴格的土地管理制度和最嚴格的耕地保護制度。
房屋建設以土地為載體，地房具有不可分離的自然屬性。土地和房屋共同構成不動產法的重要調整對象。由于宅基地具有永久免費使用的政策規定，所以宅基地和宅基地使用權盡管不同，但一旦推動宅基地使用權或者房屋流轉，就必然導致宅基地在事實上的流轉。房屋、宅基地和宅基地使用權三者是不可分離的統一體，這是討論宅基地使用權流轉問題不得不注意的一個前提。
土地不可移動的物理屬性呈現出區位差異，進而出現級差地租，這表現為城郊農村一畝地值上百萬元，遠郊農村土地仍是耕地的農用價值，深山農村的宅基地被荒廢閑置幾乎是分文不值。所以在北京、上海等發達城市郊區出現了眾多的城市人下鄉購地置房的現象。近郊農村宅基地的增值或者級差地租來自哪里？究其根本來源于城市開發建設、社會經濟發展和國家建設指標控制。城市開發只能平面推進，土地又具有不可移動的自然屬性，因而位于城郊農村的土地就被規劃到城市區域之中，土地上附著了城市發展帶來的利益。國家偏緊的建設用地供給政策導致建設用地指標稀缺，進而抬高了近郊農村可以成為建設用地的土地價格。
土地不可再生的自然屬性以及人多地少的基本國情，要求國家實行最嚴格的土地管制政策；土地的不可移動物理屬性導致區位差異以及級差地租出現，近郊農村宅基地與深山農村宅基地價值存在天壤之別。
（二）農村宅基地的社會屬性
農村土地是農民群體賴以生存、發展、繁衍生息的物質載體，宅基地作為人們的居所之地更是附著了復雜的社會關系，這主要表現為建房倫理、房屋宅基地的流轉次序和祖業權觀念等社會規范上。
農村建房除了涉及鄰居的采光、通道相鄰權問題外，還涉及“風水”、禮俗等隱形利益問題。為了減少村內糾紛，村莊往往有一套為大家遵循的地方性建房倫理，例如豫東農村，前排房屋一般不允許比后排房屋高；前后農戶住宅之間如果沒有道路，前面房屋不能開后窗，如果違反這些建房倫理，將被視為對鄰居的侵犯引發社會沖突；再如贛西農村，農戶一般不修圍墻，修圍墻被視為對村民的不信任，將遭到村民非議。陳柏峰[4]在山東省青州農村也調查到了類似情況。
在農村，房屋和宅基地流轉常常受到諸多社會關系限制，這主要體現在優先購買權上。優先購買權制度最早可追溯到《唐律》“有親、鄰先買權，且定其順序”，《宋刑統·戶婚律》明確規定“應典賣、依當物業，先問房親，房親不要，次問四鄰，四鄰不要，他人并得交易。房親著價不盡，亦任就得價高處交易”[5]。廣大農村至今依然遵循著這樣的購買順序，親屬和鄰居有優先購買權，基本上不會發生村外之人來村買房的情況。村社作為一個血緣和地緣共同體，有著較強的內部認同感和外部排斥力，例如在華南宗族農村和華北小親族農村地區，至今很少有上門女婿現象的發生，更不要提外村村民到本村購房居住了。
再次，房屋住宅往往包涵了一個人或者家族的生命、歷史和記憶，具有一定的文化和心理意義。在祖業觀念較強的農村地區，農民將賣房賣屋視為一種“敗家子”的行為。許多瀕臨困境的農民寧愿折腰借貸也不會賣掉房屋宅基地；而成功進城的農民往往也不愿意賣房或賣宅基地，而是將它留作鄉愁，留作回鄉的落腳之地。
許多主張宅地基使用權自由流轉的學者認為，農村宅基地閑置率較高、隱形交易大量存在。不可否認，在山區、丘陵地帶農村出現了一些宅基地“階段性閑置”的現象，這與公共品供給、鄉村規劃、土地管理缺位高度相關[6]，放開宅基地市場同樣于事無補。而在廣大普通農村存在的隱形宅基地流轉絕大多數是同村村民相互之間調整、流轉宅基地的行為，這是法律允許的，也是合理的，無需大驚小怪。在城郊農村出現的小產權房交易，則屬于違法建設房屋的問題，而不是宅基地使用權流轉的問題。宅基地的社會屬性表明，農民的房屋和宅基地在村社倫理規范的籠罩之下，村社內部宅基地有限的流轉和調整既合法又合理，村社外部尤其是城市人到農村購地置房，既不合法又不合理；推動城市人或者資本下鄉購地置房，將會沖擊村莊秩序并加劇農村社會價值和文化失衡。
（三）農村宅基地的政治與法律屬性
土地制度與國家性質高度相關，“以生產資料公有制為核心的社會主義經濟制度，是全部政權體系和法律體系賴以建立的基礎”[7]。經歷了近代民主主義革命和社會主義革命，中國消滅了土地食利階層，實行按勞分配、土地公有的社會主義經濟制度，這成為中國土地和宅基地的獨特政治屬性。中國的土地公有制有國家所有制和集體所有制兩種形式組成，憲法第10條明確規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”只有在這樣的憲政法律體系下，才能深刻理解中國農村的土地和宅基地的性質。
不同于耕地，宅基地作為農民生活居住的場所設施，國家實行按需分配的保障性制度，規定一戶一宅，無償獲得，免費使用。當前法學界多數學者致力于解讀和完善《物權法》中“用益物權”制度，推動宅基地使用權的自由流轉，例如戴銀萍[8]、韓世遠[9]等人主張在物權法中引入“地上法權”、“土地租賃權”等概念，使房屋所有權擺脫宅基地使用權的束縛，實現房屋的經濟價值；劉俊[10]則主張通過立法技術將宅基地權利分為設定、取得和利用三個階段，從而達到土地所有權和宅基地使用權的徹底分離。按照這個邏輯，通過一番法律概念和技術論證，宅基地使用權就能夠在法律上順利成章地自由流轉了。然而，無論是引入概念還是致力于完善立法技術，學者都無法更改宅基地的集體所有制屬性和宅地基使用權的“他物權屬性”[11]。在地房不可分離的自然屬性約束下，任何宅基地使用權或者房屋使用權的自由流轉主張都難以掩蓋宅基地私有化的本質，而這恰恰是與國家土地制度相悖的。
也許學者保障和擴大農民私權、增加農民財產性收入的主觀愿望是真切的，然而，在當前資本、市民、農民力量懸殊的情況下，一旦放開宅基地市場，作為弱勢群體的農民便毫無招架之力。孟勤國[3]認為放開宅基地使用權自由流轉之時，便是強勢群體剝奪農民之日，國家和社會將不得不承擔由此帶來的惡果。法學學者偏好從純粹私權的角度理解宅基地使用權，忽略了宅基地的政治和公法法律屬性，事實上，“事關農民生存權和土地資源有效利用的長遠戰略，農村宅基地能否成為交易對象基本上是一個憲法和土地管理法的問題”[3]。在《憲法》指導原則下制定的《物權法》將宅基地設定為用益物權（他物權）表明，自宅基地使用權設立之初便限定了該項權利的目的和范圍，《物權法》第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，根據土地管理法和國家有關規定，宅基地使用權不被允許自由流轉，無疑具有合理性。
2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在闡述中國特色社會主義法律體系形成的意義時，提出“從中國國情出發，我們不搞多黨輪流執政，不搞指導思想多元化，不搞‘三權鼎立’和兩院制，不搞聯邦制，不搞私有化”。“不搞私有化”中國特色法律體系的底線，學界的宅基地使用權研究應當在考慮到中國土地制度的政治和法律屬性，不宜采取“倒逼”的方式推動宅基地使用權自由流轉。
宅基地的自然屬性和社會屬性決定宅基地不是完整商品，必須通過國家管制才能實現土地資源配置的公平和效率。在基本國情和國家性質的宏觀背景下，我國法律規定了宅基地的用益物權（他物權）屬性，既保障了農民的長久居住權利，又保證農村宅基地所有權性質。主張宅基地使用權自由流轉的學者往往忽視了宅基地的這些根本屬性和約束條件，認為只要放開宅基地流轉市場農民就能獲得巨大的財產性收入，然而事實并非如此，下文將考察宅基地的價值大小和差異，以辨析學界這種常識性的誤區。
三、農村宅基地的價值
學界在土地價值研究上主要有爭執不下的兩派，一派是古典經濟學的勞動價值論，認為勞動是價值的源泉，土地本身并無價值；一派是效用價值論，認為需求、偏好同樣產生價值，重點關注土地的使用價值和價格。在近期的研究中，許多學者做了理論的融合工作，例如劉書楷[12]進一步闡釋了馬克思的土地價值論，將土地分為土地物質和土地資本，認為經過人們勞動投入之后的土地物質變為土地資本，進而土地就具有了價值。周誠[13]認為“土地由自然土地和人工土地所構成，前者無價值后者有價值，二者組成統一的整體。”劉書楷認為效用價值論和勞動價值論有共通之處。在現實生活中，人們關注的是土地的使用價值；經濟學者關注的是土地的交換價值。交換價值是價值的表現形式，“它最先表現為一種使用價值同他種使用價值相交換之量的關系或比例，這個比例隨著時間和地點的不同而不斷改變”[14]，在現實生活中物的交換價值具體表現為價格。本節主要討論宅基地的使用價值和交換價值，當然討論的前提是將5%的城郊村和95%的普通農村區分開來。
（一）宅基地的使用價值低于農地
韓康[1]、周其仁[15]等學者認為宅基地的非商品化、非市場化、非資本化，造成宅基地中數目驚人的貨幣財富無法釋放，在市場發展中農民財產權利受到損失。那么，農村宅基地到底有沒有蘊含那么大財富呢？這個現實問題只能在農村農民的現實生活中尋找答案。筆者及所在研究團隊近幾年在陜西、湖北、江蘇、浙江、廣東等省市農村調研發現，95%的普通農村宅基地的使用價值低于農地。
自1962年“人民公社60條”宣布農村土地歸集體所有之后，農民需要宅基地的都要經過鄉或村級組織審批。自1962年以來的國家宅基地管理政策都嚴格執行了節約土地和保護耕地的原則，并規定了宅基地的選址范圍：村內舊宅基地、閑置地和荒地，不得占用農田成為宅基地審批的底線。村內舊宅基地、閑置地或者荒地都是土質較差和區位較差不便于耕種的土地，將這些土地用作村民的宅基地恰恰提高了土地的利用率。然而，應該注意的是宅基地的使用價值遠遠低于耕地。道理很簡單，農地可以種植糧食、蔬菜等經濟作物，給農民帶來收益，而宅基地則基本不具備這些功能。例如華北平原農村，在村民住房之間的宅基地或者閑置地即使可以耕種，但是由于水源、光照條件差和牛羊牲畜破壞而難以真正有效利用。而山區、丘陵農村的宅基地一旦閑置就會成為荒地無法耕作。所以，全國各地農村都出現了一個相同的現象，即擁有多余（閑置）宅基地的農民更愿意將土地調換成耕地，恰恰這些村內土地成為村民理想的宅基地，這種自然而然的宅基地內部調換或者購買屬于正常現象，無需國家介入就達成了宅基地供給的內部均衡和宅基地的自然退出。
當然，在普通農村也存在少量房屋和宅基地買賣的現象，但是價格一般較低，甚至是無需用錢只用擺桌酒席即可。例如湖北江夏區蓮花村，如果村內有人的房屋已經倒塌，也無建房的打算，建房者只需要打個招呼即可占用宅基地，無需出錢。而華北農村一片0.5畝左右的宅基地最多不過1萬元，大致相當于30年的耕地承包權流轉費。學界所謂的農村宅基地交易隱形市場大量存在，更多的是指近郊農村的情況，那么近郊農村宅基地價值是從何而來？95%的普通農村的宅基地是否具備相似條件？
（二）95%的農村宅基地沒有交換價值
全國有近5%的農村是城郊村，城郊村與普通農村最大的不通是有區位優勢，城郊村土地分享了城市發展帶來的增值。上文已述土地具有不可移動的物理屬性，城市發展規劃必須平面推進，由此位于城郊的農村土地不可避免地附著了城市發展的增值利益。當前劇烈的征地拆遷沖突的焦點在于土地增值收益分配協議的達成。
城郊土地增值來源于市政投入、社會經濟發展和國家偏緊的建設用地征政策。位于深山、遠郊農村的土地價值僅限于農業價值，而且基本不具有交換價值，以至于出現諸多拋荒、空心村現象。所以，如果沒有城市的發展和開發，近郊村土地就不可能增值。那么農村土地究竟值多少錢？全國70%的土地只能耕種糧食，正是大田作物的農業產值可以計算出當前農地的價值。當前農村一畝地流轉金為200-800元不等，農戶之間自發流轉便宜一些，流轉給大資本價格會高一些；自己耕種一畝地一年純收入在1000元左右。如果按照平均租金500元/畝/年，自己耕種（小麥或水稻）最高純收入為1000元/畝/年，依當前利率3%計算，那么土地的價值=租金/利率，即每畝土地價值約在1.5萬到4萬元之間。然而，近郊農村的土地和宅基地價格如今已達到百萬元甚至幾百萬元一畝，這個差價就是級差地租或土地增值部分，也就是國家市政投入、經濟發展和土地政策所導致的附著在土地上的利益。
在人口流入的近郊農村尤其是在發達地區的近郊農村，房屋和宅基地買賣、流轉現象嚴重。農村較為便宜的土地和房屋吸引了城市人到農村購地置房，北京、上海等地農村小產權交易和私下房屋買賣交易普遍。章波等人[16]對北京市郊區農村房屋宅基地買賣、出租活動的調查發現，區位因素是農村宅基地流轉的主要動力，離城市越近流轉就越活躍。近郊農村宅基地和房屋，由于區位、市場等優勢，附著了巨大的增值，有了兌現的交換空間，從而表現出極高的交換價值。然而，95%的普通農村既沒有區位優勢也沒有明顯的土地增值，宅基地價值仍然不高于農地價值，每畝土地的價格在1.5-4萬元之間。普通農村即使有房屋買賣，基本上也不包括宅基地的價值，例如筆者在湖北江夏蓮花村調研發現，1990-2004年間蓮花村1組有房屋買賣8起，都是鄂西、四川山區農民遷移過來農戶購買，一般情況下3間房屋（前后共占宅基地面積約1畝）也就3000元—5000元，而且還須要搭上幾畝田地，甚至還送菜園地，買賣價格不過是房屋建材的價格，宅基地根本任何交換價值。當地農民說“宅基地是國家的，你只能使用，不能買賣。宅基地有什么價值，基本是白送的。”1組由于位于國道旁邊交通便利才有人來買房屋，位置偏遠、交通不便的小組的宅基地荒廢很多，幾乎分文不值。江漢平原由于地廣人稀，在稅費時期農民棄田拋荒現象嚴重，因而才發生一些山區移民買房現象，在全國其他農村地區由于人地關系緊張、村莊結構排斥力、市場化程度低等因素，外地人到村莊購買房屋的情況極少。
綜上可知，由于區位、市場、商品化程度等差異，95%的普通農村宅基地幾乎不存在交換價值。5%的近郊農村的宅基地表現出來的巨量財富和小產權房的邏輯一致，不過是分享了國家經濟發展帶來的增值收益而已，它們所分享的增值收益的合理性、合法性還有待進一步探討。既然95%的農村宅基地沒有交換價值，那為什么周其仁等學者還在堅持認為宅基地中蘊含巨大財富呢？下面我們考察周其仁教授據以得出結論的增減掛鉤政策。
（三）蘊含財富的是建設用地指標而非宅基地本身
2004年國土部強調城鄉建設用地增加要采用掛鉤的形式，并于2005年批準天津、浙江、江蘇、四川等地作為試點。成都市2004年最早試行掛鉤模式，目前建設用地增減掛鉤以項目的形式在全國各地被廣泛推行。筆者及所在研究團隊2010年以來對土地制度及增減掛鉤政策在成都等全國各地進行調研，簡單來講，增減掛鉤就是遠郊農民和集體將宅基地等建設用地整理出來進行復墾，進而騰出建設用地指標，指標在項目區范圍內進行流轉，最終保證不增加建設用地數量的目的。成都市是政府以30萬元每畝的價格將建設用地指標收購到土地儲備中心，再以一定的價格出售給用地單位，由此緩解地方建設用地指標緊缺的發展困境。
周其仁[17]在成都增減掛鉤實驗中發現，農村建設用地只要允許流轉經過市場競價，就能釋放出巨量財富，農民就能獲得更多的財產性收入。事實上周其仁以及持同樣觀點的人犯了三個常識性錯誤，土地具有不可移動的物理屬性，只要城郊農村有機會參與市場交換；增減掛鉤政策只是改變了資源分配的方式，并沒有生產出新的財富；在市場上出現稀缺的是建設用地指標，不是土地[18]。學界和政策界事實上混淆了農村建設用地與城市建設用地的本質區別，將具有多重屬性和低于農地價值的農村建設用地與城市建設用地等同起來，實在是對農村宅基地的一個誤會。經過土地儲備中心運作拋向市場的建設用地指標一旦落地，仍然是落在城郊村土地上，接著就是征地拆遷將城郊村土地城市化。由此可見，蘊含財富的是建設用地指標而不是那些復墾了的宅基地本身。建設用地指標的價值不過是國家土地管制政策造成的，并非從天而降無中生有。
學界許多人混淆了宅基地和宅基地指標的區別，認為只要放開市場，農民自用的宅基地就會表現出驚人的財富。然而，在95%的普通農村，即使按照宅基地農用價值出售1畝宅基地不過1~3萬元，按照許多學者的推論，懷揣1~3萬元的農民就能進城入住實現城市夢，這被孟勤國教授批評為“超凡的說童話的能力”；更何況，95%的普通農村根本沒有宅基地交易市場，宅基地基本沒有交換價值。由此可知，學界寄希望于推動宅基地使用權流轉增加農民財產性收入、為農民提供穩定的城鎮居住條件的理想太脫離現實情況了。
四、非財產性權利：農民與制度的選擇
宅基地使用權的設立目標是保障農民的基本生活。然而，當前學界出現了諸多不同的觀點，例如韓康[1]教授在論述了“宅基地是一種集體公共產品和保障性產品不具有商品屬性”之后，以一句“現有的宅基地制度已經越來越不適應發展的需求了”急轉直下主張宅基地商品化、資本化和市場化，將宅基地視為農民的財產性權利；楊一介[19]則認為財產權利是宅基地使用權的本質。法學界一些學者也在“用益物權”上進一步將宅基地使用權解釋為私權和財產權。宅基地使用權到底是保障性權利，還是財產性權利，農民和制度的選擇是什么？
（一）宅基地對于農民的意義
宅基地權利設立之初便是一項基于農民身份的，具有福利性和保障性的權利。在日常生活中，農民不但在宅基地上建房子，而且還可以房前屋后種菜、養雞鴨、做稻場進行生產，也可以養花種樹美化環境，所以農民的庭院發揮著居住、生產、生活和休閑等綜合性功能。除去建房面積，農民的庭院往往還占較大面積，因而遭到學界“浪費土地資源”的批評，如果我們到農村去看一看，恐怕就不會有這樣的批評了。
當前農村常常是年輕人外出務工，老年人在家種地的“代際分工、半耕半工”[20]的生產方式，這種小農經濟生產方式將是中國農村未來30年的主導生產模式，對于中國發展具有重要意義。老年農民在家除了種地外，在庭院里種菜、養雞養豬，一方面可以自給自足不用到市場上買菜，一方面還可以有點額外收益補給家庭零用，這樣一來，家居農民一年可以增加不少隱形收入，這可以看做是宅基地帶來的福利。
當然，宅基地對農民來講最為重要的功能是居住生活場所。學界主張宅基地自由流轉的一個重要原因是推動農民進城城市化。然而，農民工能夠成功進城者實在屬于少數，絕大多數農民工在50歲左右還要返回農村。如果將宅基地流轉，農民又進城失敗，農民進城進不去，回鄉回不來，只能在城市形成“流民”居無定所、顛沛流離。李文謙、董祚繼[21]等人說“在長達近半個世紀里，宅基地上市流轉一直是中國農民的奢望”，此話不知從何說起？事實上，學界的經驗調查恰恰與之相反，例如周婧[22]等人在重慶市偏遠山區農村調查發現，純農業型、農業主導型和非農業型三類農民分別基于生存、經濟和社會理性，對于出售、流轉宅基地和房屋普遍持否定態度，主要原因是出賣宅基地不僅是一代人的生存風險而且是世代人的生存風險。筆者及所在研究團隊2013-2014年在陜西、湖北、江蘇3省9縣18個行政村進行的問卷和訪談調研發現，70%以上的農民不愿抵押住房，對于出售、流轉宅基地和房屋則持更為保守的態度，農民常常回答說“賣了房我住哪里去”？
對于絕大多數農民來說，進城務工不過是生命中的一段旅程，他們終將回歸農村，正是農村宅基地為農民回鄉提供了退路和基本保障。即使是成功進城的農民，往往也不愿出賣房屋或宅基地，因為農村房屋價格太便宜，正如湖北江夏農民說“沒人會賣宅基地，宅基地不值錢。便宜了，你不賣；貴了，你不買。”還有就是成功進城的農民不需要那點錢，他們可以將宅基地留作鄉愁，留作與村莊有社會關聯的證明，也可以老年回村居住。由上可知，農村宅基地對于農民的意義是保障性權利，這也是絕大多數農民的選擇，這種保障功能是多方面的，既是人生的風險保障，又是生活的福利保障。
（二）宅基地對于國家的意義
我國政府一直堅持農村宅基地的福利和保障功能，并在《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（1999年）、《國務院關于深化改革 嚴格土地管理的決定》（2004年10月）、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的決定》（2004年11月）等文件中一再重申“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用權證和房產證。”國家下發以上政策的直接目的應是保證城市房地產市場的穩定和城市化的有序進行。從宏觀意義上看，嚴格的宅基地管制政策對于國家長遠發展和基本穩定具有戰略意義。
后稅費時代，農村不再是國家的稅費汲取之地，而是變為國家的穩定器和蓄水池，農村這兩項功能的發揮關涉中國未來三十年能否成功走出“中等收入陷阱”，能否實現中華民族復興的偉業。如今9億的農村人口，其中有2億季節性遷徙的農民工，如此龐大的基層群體的生活安定是中國社會穩定的關鍵。“居者有其屋”一直都是宅基地使用權設立的目標，也是宅基地使用權保障性、福利性的意義所在。盡管農民是弱者并不一定是弱智[1]，但面對強大的市場，農民這個弱勢群體必然處于劣勢地位，如果放開宅基地使用權流轉市場，必將出現大量資本、城市人等強勢群體進入農村購地置房，擠壓農民原本已經微小的生存空間和生存資源。一旦保障性的宅基地使用權或房屋出售，進城失敗的農民將無家可回，必然導致城市貧民窟的出現，影響城市的穩定和發展，中國城市化和經濟發展也極可能陷入“拉美化的泥沼”[23]之中。我們應當清醒的意識到，當前農地和宅基地制度的最大收益是穩定，收益者是國家和社會。
溫鐵軍[24]早在1999年提出，在人地關系高度緊張，且人口不斷增長的條件下，農地（包括宅基地）逐漸福利化，對農民的保障功能日益加強并遠大于其商品生產功能。那么，原本設定為保障功能的宅基地就更加不具有經濟功能，也就更加不應商品化和市場化。保證農村宅基地使用權的保障功能，給進城失敗農民返鄉的退路，就保證了中國基層的穩定，這樣，中國現代化才有出路。
宅基地作為農民的最基本生活保障，根本不能用來交易，宅基地帶來的一些福利能夠讓農民生活更美好。何況農村宅基地是國家為農民所投的保障，在多重屬性規約之下，農村宅基地更不可自由流轉。宅基地使用權的定位是保障性權利，而非財產性權利是農民的選擇，也是中國制度的必然選擇。
五、結論與討論
宅基地的多重屬性決定了它不可能是完全性商品，再加之人地關系高度緊張的基本國情和社會主義的國家性質，國家對宅基地的管制是題中之義。不搞土地私有化是中國特設社會主義法律體系的底線，也是宅基地政策討論的底線，當前學界極力推進宅基地使用權自由流轉或土地私有化[25]，既有悖于保障農民權利、增加農民財產性收入的目標，又對法律和政策形成了“倒逼”形勢，不利于國家慎重穩妥地推進改革。
通過實地調查研究可以發現“宅基地自由流轉釋放巨量財富價值，增加農民財產性收入”不過是不切實際的夢想。農村宅基地的使用價值低于耕地價值，95%的農村宅基地由于區位、市場和商品化程度等劣勢，根本不具備市場化的機會，不具有交換價值。增減掛鉤或者地票交易中體現出來的宅基地交換價值，不過是一種虛幻價值，蘊含財富的是宅基地指標而非宅基地本身。因而，只有5%的城郊村農民的宅基地具有交換價值，資本和市民也更愿意到城郊村購地置房，因而就出現了當前頗為棘手的“小產權房”問題。根據《憲法》和《土地管理法》規定，農村土地集體所有，城市土地國家所有，農村土地變為城市土地必須經過國家征收變為國家建設用地，土地增值理應“歸公”。由此可知，5%的城郊村宅基地的增值部分并不屬于宅基地使用權人，這就更不應該允許宅基地自由流轉和買賣了。
宅基地自由流轉不過是少數城郊農民、資本家和市民的愿望，前者為了獲得不屬于自己的巨額土地增值，后者則希望到農村買地進行投資、保值或者增值。主張宅基地自由流轉的學者單純地從私法權利、經濟價值層面思考問題，忽視了問題的本質，即宅基地并非單純的經濟和私權問題，而是涉及國家性質，農民長遠生計保障以及國家穩定的公共問題。學者期待增加農民財產性收入的愿望也許是真切的，但忽視了95%的普通農村農民的現實狀況、想法和選擇。基于多方面考慮，中央當下采取的限制宅基地自由流轉的法律和政策，無疑是明智、穩妥之舉。
[基金項目]中國博士后科學基金一等資助項目：公共品供給與“美麗鄉村”建設研究(2013M540585)。
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（作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《山西農業大學學報（社科版）》
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