2015年1月，中辦、國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地“入市”、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村集體經營性建設用地“入市”（以下簡稱“入市”）制度建設提出了明確要求。實踐中，在中央提出“入市”之前，部分地區以及綜合改革試點地區，已針對農村集體建設用地使用權流轉的具體操作模式做出了積極探索。但調研發現，這些做法對“入市”與村鎮轉型及統籌區域發展的關系認識，“入市”前的制度準備，入市利益相關方的收益分配以及“入市”后的政策保障等，離常態的“入市”規范管理尚有一定差距。筆者立足現實做法，對規范入市做出如下思考：
認清地塊形態與產業業態，發揮“入市”對村鎮轉型的引領作用
由于分布零散、地塊細碎、不規則以及工業、商業與居住用地穿插布局，農村集體經營性建設用地往往難以通過區域整片開發獲取規模效益。這就要求在供地時嚴格審查用地需求、用地方式與地塊規模的符合性，保證用地單位對地塊實行整體開發經營，避免地塊切割供應、使用或用地規模頻繁調整。
農村集體經營性建設用地承載的產業大多層次低、規模有限，例如集貿市場、批發零售、產品初級加工制造、低端倉儲物流等。這既有地塊形態限制的原因，也有村鎮發展滯后的原因。“入市”應著力促進村鎮轉型，用地供應應當嚴格審查產業發展規劃，地塊開發使用中應當加強產業監管與績效評估。
區分用地增量與存量，發揮“入市”對統籌區域發展的杠桿作用
農村集體經營性建設用地普遍集中在經濟先發地區的村鎮、城鄉接合部和城中村。 “入市”必然吸引大量資本涌入這些地區，勢必造成新一輪的區域不平衡。應當充分考慮地區發展的公平性和協調性，發揮“入市”對區域統籌發展的杠桿作用。
嚴格審批新增農村集體經營性建設用地，堅持“存量優先、掛鉤新增、優化布局”的原則，將農村集體經營性建設用地新增途徑限定在農村建設用地增減掛鉤，也就是將存在利用限制條件的存量地塊（即拆舊地塊）與擬用于經營性建設的地塊（建新地塊）進行掛鉤。其中，建新地塊應當滿足產業集中布局要求。鼓勵先發區域與中等、落后區域，以及城鄉接合部、城中村與農村腹地的鄉村集體經營性建設用地增減掛鉤，促進先發地區的產業轉移及中等、落后區域的產業轉型。對于存量農村集體經營性建設用地，不分規劃圈內圈外，一律平等“入市”，切實縮小征地范圍，促進圈內圈外土地平衡增值。
嚴格用地清查與規劃賦權，做好“入市”前的制度準備
第一，完善權能結構。明確農村集體經濟組織主體地位，賦予農村集體經營性建設用地的出讓權、租賃權與抵押權。
第二，明確權益主體。針對農村人口流動性強、“兩棲人口”龐大等問題，構建農村集體經濟組織成員權退出機制，將確立成員權的權利下放給農村集體經濟組織，由村民民主決策，明確“入市”收益的村內受益主體。
第三，嚴格用地清查。鑒于農村集體經營性建設用地內涵不明，從地類歸屬與實際用途兩方面開展用地清查，掌握合法與“隱性”的農村集體經營性建設用地數量、分布、區位、產權、開發強度與產業發展等。
第四，明確價格體系。針對農村集體經營性建設用地價格體系缺失，在嚴格用地清查基礎上，推進定級估價工作，制定農村集體經營性建設用地使用權權益價、出讓價、基準地價等。
第五，落實規劃管控。健全城鄉規劃體系，在鄉鎮土地利用總體規劃、小城鎮規劃控制下，由農村集體經濟組織主導編制農村建設用地開發規劃，重點明確農村經營性建設用地內涵、類型、邊界、增減掛鉤范圍以及入市的時序安排等，并因地制宜適度推進“入市”由合法農村集體經營性建設用地向“隱性”農村集體經營性建設用地范圍有序拓展。
明確土地價值來源與需求，規范“入市”后的收益分配
第一，“入市”收益優先用于增加農民財產性收入。由于承載的產業懸殊，農村集體經營性建設用地價值明顯低于國有土地。例如：廣州農村集體建設用地流轉收益僅相當于國有建設用地的30%～60%。由于農村集體經營性建設用地主要擔負著農村集體成員的社會保障功能，因此， “入市”收益應優先用于增加農村集體成員財產性收入。
第二， “入市”土地價值增值用于補償一定的城市維護建設支出。“入市”后價值增值的根源在于，城市化拉動的建設用地總體需求增長，以及國家土地用途管制帶來的建設用地稀缺，即“入市”的價值增值具有公共性。同時，“入市”將使得征地范圍明顯收窄，削弱國有土地市場需求，降低政府土地出讓收入以及國有土地增值稅收等，從而限制城市維護建設支出。因此，“入市”土地價值增值應當用于補償一定的城市維護建設支出。
具體來說，因地區城市化帶來的價值增值應當由地方政府收取，用于補償農村集體經營性建設用地所在地區的城市維護建設支出。因國家土地用途管制帶來的價值增值應當由中央收取，用于補償中等、落后地區的城市維護建設支出，以發揮“入市”對區域統籌發展的杠桿作用。需要強調的是，這種補償支出占價值增值的比例，要根據地區經濟發展水平和存量農村集體經營性建設用地規模而定，應當實行區域差別化的補償比例。例如：先發地區的補償比例應當高于中等、落后地區。
第三， “入市”后再次流轉的價值增值優先用于村鎮維護建設支出。如同政府征收國有土地流轉產生的土地增值稅，農村集體作為農村集體經營性建設用地的所有權人，應當征收農村集體經營性建設用地再次流轉所產生的價值增值稅。但這一部分收入屬于農村集體成員公共財產，應當經農村集體成員民主表決同意后優先用于村鎮建設維護支出。
第四，村內部分配“入市”土地收益應當尊重農民自主意愿。村內部分配“入市”土地收益不能一味追求制度頂層設計，不能搞制度“一刀切”。否則，將大大增加交易成本。以廣州為例，村內部收益分配包括“一級核算”、“二級核算”和“一事一議”三種形式。目前，這三種方式都運行良好。因此，村內部分配“入市”土地收益應當在依法、自愿、平等原則下提倡村民自治。
加強租賃監管，從景觀可持續性角度規避“入市”隱患
第一，嚴格監管短期租賃。推行短期租賃制尤其是年租制是各地探索農村集體經營性建設用地流轉的普遍做法，但實踐中也存在不少問題。例如：江蘇宜興市年租制的實踐，以其靈活性大大激發了村集體經濟組織與中小企業參與流轉的積極性。但由于用地成本推高，企業通過壓縮綠化和道路面積提高土地開發強度。這勢必降低土地的生態與公共服務功能，導致建筑過密，大大制約村鎮、城市景觀可持續性。同時，年租制增強了村集體經濟組織變更租賃的意愿，引發租賃雙方矛盾，企業資產流失風險增強。廣州市的短期租賃制也取得了顯著成效，但上述隱患也導致當前城市治理與村鎮轉型的困難重重。針對這些問題，應當嚴格審查對承租方的用地開發方案，根據企業生命周期設立最低租賃年限。同時，加強土地開發監管，嚴格落實相關控制性規劃對綠化率、公共服務用地率等指標的要求。
第二，存量農村集體經營性建設用地“入市”應當尊重歷史。當前，相當部分存量農村集體經營性建設用地已出租給企業。企業通過對農村集體經營性建設用地開發建設，基礎設施配套明顯改善，產業發展已成規模。此外，部分地區的農村集體為獲得長期而穩定的租金收益，大多實行使用權份額流轉。因此，存量農村集體經營性建設用地“入市”，應當尊重開發歷史，按照租賃合同約定，做好農村集體與原企業的資產與使用權收益分割，優先將其供應給原企業，確保原企業權益不受損失。
(作者供職于廣州大學地理科學學院)
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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