1998年《土地管理法》修訂，首次明確規定農村一戶只能擁有一處宅基地。時至今日，“一戶一宅”制度已實施18年，但其落實情況令人擔憂。在農村，“一戶多宅”、“違規擴建”、“空心村”等現象普遍存在，到底是法不責眾還是法律尚待完善？筆者經過對一些省份農村的實地調研，試圖對“一戶一宅”政策的實施困境和解決思路進行思考和分析。
“一戶一宅”制度面臨的實施困境
《土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。這一制度設計的初衷是，既保證每戶農民都能得到一塊安身之地，同時又限制了對土地資源的濫用，確保宅基地利用的節制。然而，“一戶一宅”制度在農村實施的十幾年間，各種問題層出不窮。以江西省吉安縣為例，筆者實地調研的梅塘鎮和萬福鎮的數據顯示，“一戶一宅”制度在當地農村的實施情況很不理想，符合標準的農戶甚至不足30%，其中有一村的“一戶多宅”比例高達90%，建新不拆舊的情況十分普遍，占用一般耕地的現象也時有發生。
除此之外，每戶宅基地面積超標的現象也不在少數。大部分農戶都會建筑圍墻進行圈地，加上飼養牲畜或作為單獨廚房、廁所的附屬房，宅基地實際面積遠遠超出標準。針對這種現象，當地國土部門普遍做法是，在農戶建房前就向鎮國土所繳納一定數額的保證金，房屋建成后經過測量面積符合標準的，退回保證金；若超標，保證金即轉化為罰金不予退還。就目前來看，此法效果一般，多數農戶寧愿繳納罰款以獲取面積更大的宅基地。
一戶多宅、宅基地面積超標給當地農村所帶來的影響是深遠的。
人地矛盾凸顯。隨著村鎮人口的增長，越來越大的住房需求與有限的土地資源形成的矛盾日益突出。為此，縣政府對每年審批通過的宅基地數量進行限定，但許多農戶采取“先建后批”的方法違規建房，使本來就很有限的宅基地資源更加緊缺。另一方面，大部分擁有多處宅基地的村民只居住在其中一處，其他用來存放物品、飼養牲畜或甚至廢棄不用，造成土地資源的極大浪費。這種“一邊占用、一邊浪費”的情形，加劇了宅基地的管理難度。
侵蝕耕地面積。由于可用土地有限，農戶建房時占用耕地的現象時有發生，導致耕地面積不斷縮小。對于已經形成的既定事實，當一般耕地被占用后，當地國土部門一般都會按照“占一補一”的原則重新開墾，但實際上占優補劣、占近補遠的現象比較普遍。
“空心村”泛濫。“空心村”整治一直是近年來農村工作的重點，它的形成與“一戶多宅”有著密切的聯系。隨著城鎮化的推進，已經有不少農民舉家進城，但出于傳統思想或利益考慮，幾乎沒有幾個農民會把老宅拆除。而且即使在村里建了新房，建新不拆舊的現象也很普遍，由此一來，廢棄老宅不斷增加，“空心村”現象越加嚴重。
“一戶一宅”實施困境的原因
相關法律條文的矛盾。《土地管理法》不僅規定了農村居民要實行“一戶一宅”，同時也規定了已擁有一處宅基地使用權的人，可因買賣、出租、贈與和繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權。實際上，通過買賣、出租獲得宅基地的情形在農村只是個別案例，當前主要獲得宅基地的方式是申請和繼承。一方面，農村宅基地申請過程中審查把關難度大；另一方面，村民繼承老宅后不愿退出。這兩者都是“一戶多宅”現象形成的重要原因。
“戶”的概念無嚴格界定。法律規定宅基地使用權的取得以戶為單位，但是并沒有一部法律或政策性文件明確闡述了“戶”的內涵，這給基層執法造成難度。筆者調研發現，當前較為統一的認知是以“獨立的戶口本”為考察標準，但個別村鎮干部執法辦事時不講求形式上的合法，而側重于觀念上的合情合理。只要農戶家中子女成年或結婚后，無論他們是否辦理了法律要求的分戶手續，村鎮干部都認為該子女理應獲得一份宅基地使用權，這也反映了基層干部的法律意識淡薄。
無償分配制度促使了“一戶多宅”的發生。宅基地使用權行政配置、無償使用的制度助長了宅基地規模失控和亂占濫用耕地的現象。由于宅基地的分配具有人身屬性，使用權取得與保有均具有無償性，村民出于利益本能，力求使自己宅基地面積最大化。正是這種零成本的驅動力，導致農村宅基地超標現象異常嚴重。
宅基地數據庫尚未完善，信息系統不健全。雖然目前農村宅基地登記已基本完成，但是宅基地信息的系統化尚不完善，個別地區還存在審批過程中無法調取查閱基礎數據的情況。即使進行實地走訪，如果農戶本人或村民不配合，也很難了解到真實情況。而掌握信息最為容易的村小組及村委會進行表決時，缺乏法律意識或有時礙于情面，容易形成“只要有需求就批準”的風氣，把關力度甚微。由下自上存在的多層問題使得宅基地審批工作困難重重。
違法成本低，執法手段少，監管難度大。《刑法》規定，違反土地管理法規，非法占用5畝以上基本農田或者非法占用10畝以上基本農田以外的耕地改作他用，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役。但實際上，一般農村建房極少會占用10畝以上耕地的，因為無法達到處罰標準，違法成本低，讓農戶有恃無恐，隨意占用耕地現象愈加嚴重。而基層國土部門即使采用強拆手段制止了這類違法行為，一旦個別村民以“上訪”相要挾，政府部門的執法效果也要大打折扣。目前，可行性高的處罰手段只有罰款，但這種較為溫和的處理方式無法起到有效的預防及整治效果。
缺乏合理退出機制。《土地管理法》規定宅基地使用權的收回有3種情況：一是為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；二是不按照批準的用途使用土地的；三是因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。除第一種情況土地使用權人能得到適當的補償，其他情形法律沒有做出是否或如何進行補償的明確規定。目前，鄉鎮里宅基地回收的普遍采用無償退出機制，這一定會打擊農民退回宅基地的主動性。
“一戶一宅”制度的改革方向
建立無償、有償相結合的宅基地取得和退出機制。當農民依法向有關部門申請唯一宅基地且面積符合當地標準時，應無償取得。在此情形中，農民申請宅基地仍須依法申請，遵循“一戶一宅”的原則。而根據調查原有宅基地確實不夠使用的情況下，當農民向有關部門申請規定面積以外的宅基地時，應適用有償取得機制。使用主體仍應限制為本村集體經濟組織成員。申請者須根據超出面積，按年度繳納使用費，具體數額可根據本地區情況酌情確定。有償取得的超出面積的宅基地，還應當限定使用期限和轉讓條件。
除去取得機制外，筆者建議還可探索建立有償退出和無償退出相結合的宅基地退出機制。除《土地管理法》已經規定的，可獲得價格補償的情況外，筆者認為還有兩種情況可以納入有償退出的范疇：一是農民通過購買、贈與、繼承等合法方式取得一處以上宅基地使用權的（繼承或轉讓所得的房屋仍適宜居住且未超過20年），其戶籍已經遷離本集體的，本著自愿平等原則，村集體對于宅基地上的附著物應給予合理的經濟補償。二是對于農民只有一處宅基地，但其面積超過當地規定標準，且超出部分無法單獨拆除或拆除將造成較大損失的，可不做收回處理，可按超出面積計算繳納罰金，具體數額可參考當地地價。
此外，筆者認為應該納入無償退出范疇的包括：一是不按照批準用途使用土地，經兩次書面警告仍不改正的。二是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用宅基地的。三是農民戶口遷出該集體經濟組織超過20年，原住宅未被轉讓、繼承的。四是因繼承或轉讓原因，一戶擁有兩處以上住宅，或取得住宅已損毀不宜居住，或取得住宅超過20年的。
村民自治或許是最有效的治理方式。筆者調查的梅塘鎮中板村是當地空心村整治示范村，據了解該村閑置房屋的拆除并非由政府部門強制執行，而是一直由村民理事會進行主導。理事會一共有6名成員，由全體村民選舉產生，一般都是村中較有威望的村民。理事會先請規劃局或其他專業人員對全村進行一個科學的規劃，向全體村民公示，得到2/3以上村民同意后即進入執行階段。無論是房屋拆除過程中的協商調解還是新房建設的招標問題，都由理事會直接執行并進行監督，政府只負責指導。所以，相比于政府工作人員，理事會做村民思想工作難度更小，被拆戶的抵觸心理沒有那么強烈，矛盾也比較小。
完善行政執法機關的硬件與軟件。首先，健全宅基地信息系統。在農戶申請宅基地時，一些資料無法調取或查閱難度較大，不僅降低了信息審查效率，還可能使一些心存僥幸的農戶因系統漏洞而獲得了批準。所以，當地國土部門應加快建立起一個完善的宅基地信息系統，嚴明審查，讓非法進行申請的農戶無機可乘。其次，強化行政機關的管理職能。其中包括：分片區組成工作小組，明確單位、成員職責；制定考評工作方案，明確嚴格的獎懲制度；由鄉鎮政府與各村干部簽署責任狀考核，將宅基地管理作為村干部年終考核內容。
（作者就讀于中國政法大學）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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