比如針對婚喪嫁娶的鋪張浪費和攀比問題，桐鄉(xiāng)市推出了“文明評判+村規(guī)民約”組合拳，讓群眾自己制定、評判酒席標(biāo)準，解綁了群眾的“面子債”，剎住了鄉(xiāng)里攀比之風(fēng)，形成了良好的治理秩序
以村民（居民）自治為內(nèi)容的基層群眾自治制度是中國一項基本政治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫劝l(fā)端于城市，經(jīng)過艱難且曲折的探索后，于1982年被寫入憲法，成為國家根本大法規(guī)定的正式制度。1998年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，標(biāo)志著中國基層群眾自治制度正式建立。但在村民（居民）自治制度的具體實施中，過去我們多將之理解為民主選舉，而較少關(guān)注民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。就此而論，村民（居民）自治制度存在較多不足、有較大的提升空間。
中共十九大針對基層社會治理，在報告中首次提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這三種治理方式的內(nèi)涵和相互關(guān)系是什么，值得仔細探討。回答了這個問題，就可以將三者更好地結(jié)合以提升基層社會治理的有效性。
基層自治的邊界
基層自治指基層社會的大部分公共事務(wù)依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等組織形式，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，坐實民眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。
這是國家法定的、以村民權(quán)利為本位的基本政治制度，是基層社會治理的根本目標(biāo)和“源頭活水”?；鶎蛹仁钱a(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的“茬口”，社會問題復(fù)雜多變，因此，處理基層公共事務(wù)主要靠基層自治，這是憲法規(guī)定，也是基層社會的現(xiàn)實要求。
當(dāng)前，我們迫切需要擴大基層群眾自治的范圍，不僅要民主選舉，而且包括民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，以及群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高。如此，才能實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的基層自治。
比如從2013年起就開始進行自治、法治、德治“三治合一”建設(shè)實踐的浙江桐鄉(xiāng)市，就按照“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的36項事項”和“需協(xié)助政府工作的40項事項”兩份清單，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，推動了基層自治組織職能回歸。
要注意的是，基層社會自治必須要有邊界，其一是接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，其二必須在法治框架內(nèi)進行。
自治與法治、德治相互貫通
法治之于基層社會治理的意義，不僅僅是指依據(jù)法律條文調(diào)節(jié)社會關(guān)系，更重要的是指法的精神，是包括村規(guī)民約在內(nèi)的一整套規(guī)則體系。
孟德斯鳩在《論法的精神》里說，并非所有的風(fēng)俗習(xí)慣都需要法定化。人類受多種事務(wù)的支配，包括氣候、宗教、法律、施政原則、先例、習(xí)俗習(xí)慣等，這些社會規(guī)范就形成了一種“一般精神”。正是這種一般精神形成了一個民族的內(nèi)在性格和文化傳統(tǒng)，它往往可以左右成文法的實施效果。風(fēng)俗和習(xí)慣是民族一般精神的重要載體，法律是立法者創(chuàng)立的特殊、精密的制度，兩者共同對人們的日常生活產(chǎn)生直接而重要的影響。孟德斯鳩說，法律是制定的，而風(fēng)俗則出于人們的感悟。風(fēng)俗以人民的“一般精神”為淵源；法律則來自“特殊的制度”。推翻“一般的精神”和變更“特殊的制度”是同樣危險的，甚至是更為危險的。在這個意義上，法治與自治、德治相互貫通。
道德是具體個體性的，對應(yīng)著一個人的權(quán)利和義務(wù)，是一個內(nèi)化和成人的過程。德治即是以道德規(guī)范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德規(guī)范約束是一種非正式制度約束。從德治的概念不難得出德治的三層內(nèi)涵。第一，道德是一個權(quán)利和義務(wù)對等的概念，很多道德標(biāo)準就是權(quán)責(zé)對等式表述，比如我們文化中父慈子孝、尊老愛幼、相親相愛，體現(xiàn)了父子雙方、人與人之間同時性的權(quán)利和義務(wù)；第二，當(dāng)代德治的目標(biāo)是形成現(xiàn)代社會秩序，因此當(dāng)代德治所憑依的道德應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代性的、與法治精神相契合的新道德，而不能以“三從四德”“二十四孝”等舊道德來規(guī)限人們的行為；第三，道德不是先驗的，不是人生而具有道德，因此德治建設(shè)的載體必須是實踐的，其過程需要長期的教育與內(nèi)化，讓公民在參與道德實踐中成長，不能一蹴而就。
可以看到，基層社會治理中的自治、法治、德治之間是可以貫通、結(jié)合的。基層群眾自治制度是國家法律正式規(guī)定的基本政治制度，由此我們可以將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治看成是基層社會治理的根本目標(biāo)，是基層民主生活、落實人民當(dāng)家作主的主要手段和內(nèi)容。
基層的主要公共事務(wù)，都應(yīng)該由村民（居民）通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來完成，這是基層社會自治的內(nèi)涵?；鶎由鐣械姆ㄖ伟ǔ晌姆ê头ㄖ尉瘢@種法治精神就是以自治為基礎(chǔ)的基層共識。同時，基層自治必須在法治允許的框架內(nèi)開展，換言之，法治是自治的邊界和保障。沒有法治的自治不會形成自組織的規(guī)則，也談不上集體行動。
高質(zhì)量的基層社會自治保障村民（居民）民主權(quán)利的實現(xiàn)，這是善治。但民主同時意味著多數(shù)人決策，少數(shù)人對多數(shù)人的服從。在這個意義上，如果沒有法治作為自治的邊界和保障，恣意妄為的自治可能導(dǎo)致民粹主義熾盛，甚至出現(xiàn)多數(shù)人對少數(shù)人實施“暴政”。當(dāng)代德治所憑依的道德強調(diào)權(quán)責(zé)對等，這也正是現(xiàn)代法治精神的要求。法治是人為地強制調(diào)整社會秩序，德治則通過人的內(nèi)心自覺和社會輿論自發(fā)調(diào)整社會秩序。法治是法律主治，但我們必須看到法律的限度，法律鞭長莫及之處，正是道德的用武之地。同時，法治的前提是良法之治，其效果是普遍服從。良法之治是一個以自治為基礎(chǔ)的普遍共識過程，而所謂“良法”則是要體現(xiàn)良好道德價值。因此，法治是有目的性的，法治承載著良好道德的價值觀念，也正因如此，法治才具有普遍服從的權(quán)威基礎(chǔ)。同時，德治必須以自治和法治為基礎(chǔ)。道德是個體性的，德治則建立在普遍道德共識基礎(chǔ)上，這個建立普遍道德共識的過程，必須以自治為基礎(chǔ)，以達成人們心中認可的現(xiàn)代性道德為目標(biāo)，而不是通過外在權(quán)力將某種道德強加給自治共同體。德治也必須有相應(yīng)的章程和規(guī)范，在基層社會治理中，這種章程和規(guī)范包含成文法，但更重要的是體現(xiàn)在村規(guī)民約等形式中的法治精神。如果沒有現(xiàn)代性的法治精神作為約束，基層社會治理中的德治很容易淪為人治，即魯迅先生所謂“禮教吃人”。
在基層社會治理中，德治是“先發(fā)機制”，在矛盾尚未出現(xiàn)或萌芽的時候發(fā)揮作用，預(yù)防矛盾。自治是“常態(tài)機制”，在任何基層社會事務(wù)治理中都發(fā)揮作用。法治是自治和德治的全程“保障機制”。同時，德治并非只在事前起預(yù)防作用，還作為自治和法治的補充和“潤滑”。自治是按自組織規(guī)則的治理，在這個意義上，自治和法治都比較“剛性”，當(dāng)“剛性”在面對復(fù)雜的基層社會治理時，往往需要德治的“潤滑”作用。“三治”結(jié)合乃至融合，就會降低基層社會事務(wù)的治理成本，提高治理效率，實現(xiàn)有效治理目標(biāo)。因此，基層社會治理中的自治、法治、德治是可以結(jié)合而且必須結(jié)合的。
桐鄉(xiāng)實驗要義
浙江桐鄉(xiāng)市從2013年開始的自治、法治、德治“三治合一”建設(shè)實踐在較短時間內(nèi)擴展到全省，并至2017年寫入中共十九大報告，其所形成的經(jīng)驗，核心在于多元主體的協(xié)同共治，具體分為三點。
首先是提升基層自治水平。在黨建引領(lǐng)下，桐鄉(xiāng)厘清了基層自治組織職責(zé)，推動自治組織職能歸位。同時，構(gòu)筑百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會、陽光議事廳、房間論壇等群眾議事平臺，讓老百姓參與村級事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，推動協(xié)商民主；通過扶持基金和市、鎮(zhèn)兩級社會組織服務(wù)中心，培育百事服務(wù)團等村級社會組織，有效發(fā)揮社會組織、社會力量在公共服務(wù)和社會治理中的作用。
其次是在鄉(xiāng)村重塑法的精神，注重依法辦事，發(fā)揮法治保障作用。桐鄉(xiāng)注意到法治建設(shè)并不在于創(chuàng)建“法條”，而在于引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，推進正式法律和村規(guī)民約等“軟法”成為群眾心中至高無上的權(quán)威。因此建立了法律顧問制度，對部門和基層出臺的重大決策實行“法律體檢”；整合法學(xué)專家、律師、政法干警等資源，建立一百多個市、鎮(zhèn)、村三級法律服務(wù)團，形成惠及全民的基本公共法律服務(wù)體系。同時，桐鄉(xiāng)通過組建“法治驛站”“義工法律診所”等社區(qū)組織，增強全民法治觀念，引導(dǎo)群眾自覺把法律作為心中律令。
第三是發(fā)揮德治引領(lǐng)作用，用崇德向善力量預(yù)防和減少社會矛盾。桐鄉(xiāng)市通過吸收社會賢達、德高望重老人、口碑良好的企業(yè)家等人士組成市、鎮(zhèn)、村三級道德評議團，通過道德模范評選表彰等方式樹立典型，激勵人們向上向善。同時，通過建設(shè)文化禮堂、道德講堂、德孝主題公園、文化活動中心等設(shè)施豐富群眾業(yè)余生活；引導(dǎo)和激發(fā)群眾道德情懷，將德治正氣內(nèi)化為自覺的行為規(guī)范，對自治和法治形成有力補充。
經(jīng)過五年探索與實踐，桐鄉(xiāng)市已基本形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理格局，在解決集體事務(wù)、化解村里矛盾，強化法治意識、弘揚社會正氣方面取得了顯著成效。比如，以“三治”為抓手解決了梧桐街道新老居民矛盾問題、新星村安全生產(chǎn)問題、越豐村環(huán)境美化問題、企業(yè)社會責(zé)任問題、婚喪酒宴攀比問題、出租房安全隱患問題，等等。2013年，全市發(fā)生勞資糾紛101起，分管政法領(lǐng)導(dǎo)大部分精力都牽扯在調(diào)解糾紛上，但之后99%以上勞資糾紛都在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部得到就地化解，到2017年只發(fā)生23起糾紛。2017年，全市176個行政村中，連續(xù)五年“零上訪”“零訴訟”“零矛盾上交”的占總數(shù)61%，其中高橋街道更是高達82%。此外，通過村規(guī)民約的規(guī)制，紅白喜事大操大辦和封建迷信盛行現(xiàn)象已得到明顯遏制；通過道德教化和榜樣力量、新鄉(xiāng)賢文化的傳播和志愿服務(wù)的倡導(dǎo)，村民文明素質(zhì)大大提升。
政府如何引導(dǎo)和增強基層自治
如何進一步提高基層治理水平，從“三治結(jié)合”走向“三治融合”，政府還有很多工作要做。
首先，摒棄還原論，堅持整體論。就浙江而言，目前黨委政府的多個部門在抓“三治”工作。民政部門主抓自治，政法部門負責(zé)法治，教育和宣傳部門負責(zé)德治，道德評議團、法律服務(wù)團、百事服務(wù)團、鄉(xiāng)賢參事會等亦由不同部門負責(zé)，還有一些碎片化的職能分散在發(fā)改委、財政、住建、人社等幾十個部門，基層社會治理存在缺乏頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難的“九龍治水”問題，這種組織形式是典型的還原論表現(xiàn)。
作為在組織和機構(gòu)設(shè)置上的一個解決方案，或可考慮類似于以往“省委省政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作辦公室”這樣的設(shè)置，建立“省委省政府基層社會治理部（或辦公室）”，賦予該機構(gòu)在基層社會事務(wù)上統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、協(xié)調(diào)推進、督促落實的權(quán)力和職責(zé)，負責(zé)“三治融合”建設(shè)工作。具體而言，可以仿照中央新一輪機構(gòu)改革中組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的做法，將原本分散在民政部門“指導(dǎo)城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾自治組織建設(shè)工作；社區(qū)服務(wù)管理和村務(wù)公開民主管理工作，推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)等工作”、司法部門“社區(qū)矯正、社區(qū)治安綜合治理、基層法治宣傳等工作”、宣傳部門“基層文明建設(shè)”、組織部門“基層黨建等工作”，以及政法、教育、發(fā)改委、財政等部門有關(guān)基層社會治理的職責(zé)全部劃入省委省政府基層社會治理部（或辦公室），讓一個部門統(tǒng)籌“三治”工作的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評估。
其次，創(chuàng)新“三治融合”建設(shè)的有效載體。浙江各地的基層社會治理創(chuàng)新實踐很多，需要進一步總結(jié)、提升和推廣。比如弘揚道德力量方面可借鑒德清的民間設(shè)獎實踐。德清縣自1997年頒發(fā)第一個民間設(shè)獎“孝敬父母獎”，二十余年來，已陸續(xù)出現(xiàn)54個由普通百姓自己創(chuàng)設(shè)、自己評選、自己發(fā)獎的“草根道德獎”。
政府不再需要在道德建設(shè)上大包大攬，而是扮演有推有退的角色，把原來政府的事變成群眾“自治”和民間設(shè)獎協(xié)會依“法”治理。再比如針對過去較多出現(xiàn)的村委會賄選和腐敗、村里宗族派系斗爭、婚喪嫁娶的鋪張浪費、婚姻和鄰里矛盾、村容村貌、道德滑坡等問題，除了涉嫌違法的行為要加以懲處外，還可通過村規(guī)民約，列舉負面清單，限制村民行為，規(guī)定哪些事項不能做（比如賭博、鋪張浪費等）。讓村民基于本村發(fā)展水平和主要社會矛盾因地制宜地制定本村的“法律”，這樣不僅可以避免政策“一刀切”問題，還讓村民廣泛參與，提高村民守法積極性，讓村規(guī)民約等基層“軟法”和成文法一起，真正成為基層社會至高無上的權(quán)威。
比如針對婚喪嫁娶的鋪張浪費和攀比問題，桐鄉(xiāng)市推出了“文明評判+村規(guī)民約”組合拳，讓群眾自己制定、評判酒席標(biāo)準，解綁了群眾的“面子債”，剎住了鄉(xiāng)里攀比之風(fēng)，形成了良好的治理秩序。
在經(jīng)濟社會建設(shè)、弘揚鄉(xiāng)里優(yōu)良文化、維護公序良俗方面，也可設(shè)置鄉(xiāng)賢參事會等載體。鄉(xiāng)賢參事會不僅要包括離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)偶爾衣錦還鄉(xiāng)的成功人士，更重要的是通過吸納本地具有榜樣意義的社會賢達參加，發(fā)揮他們在決策咨詢、經(jīng)濟社會發(fā)展、弘揚優(yōu)秀文化，促進獎教助學(xué)和鄉(xiāng)風(fēng)文明上的重要作用。再比如管理市場主體，可借鑒烏鎮(zhèn)“民宿協(xié)會”，讓企業(yè)經(jīng)營者自行制定協(xié)會章程和管理辦法，通過收取押金、檢查、罰款等方式管理民宿等行業(yè)，這是自治載體，又彰顯法治精神。
上述基層社會事務(wù)和治理載體，決不是只和某個部門有關(guān)的工作，而是與黨建、民政、政法、宣傳、教育、綜治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門都有關(guān)系，正是這種工作關(guān)系上的相互勾連、融合，在“三治”工作的組織架構(gòu)上才需要突破以前那種由某一部門負責(zé)一塊的還原主義。
再者，要擴大社會力量有序參與自治，讓社會運轉(zhuǎn)起來。實現(xiàn)基層社會的有效治理是“三治”工作的根本目標(biāo)。自治、法治、德治能否相互融合的關(guān)鍵在于能否發(fā)揮社會力量的“鯰魚效應(yīng)”，激活基層社會治理活力，讓社會運轉(zhuǎn)起來，這是基層社會治理的靈魂。在這個意義上，實現(xiàn)基層社會治理中的“三治融合”，關(guān)鍵在于創(chuàng)新一整套讓社會力量參與的體制機制。
桐鄉(xiāng)市自治、法治、德治建設(shè)的關(guān)鍵在于廣泛激發(fā)群眾參與、依靠群眾辦事。自治的核心和靈魂，就是廣泛的群眾參與。實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理是根本目標(biāo)，而自治、法治、德治只是實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段。在公共事務(wù)治理中，三個手段并非獨立作用，而是互相貫通，形成以自治為基礎(chǔ)，“自治+法治”“自治+德治”“自治+法治和德治”等多種社會治理形態(tài)。比如，桐鄉(xiāng)市按照“事前防范、事中控制、事后補救”原則完善了大調(diào)解工作體系，充分調(diào)動人民群眾參與法治建設(shè)、就地解決矛盾，這是“自治+法治”；再比如成立了道德評判團，以法律法規(guī)、社會公德和村規(guī)民約、社區(qū)公約、市民公約為準則，有效發(fā)揮道德評議和社會輿論的力量來革除陋習(xí)，褒揚真善美，促進文明和諧社會風(fēng)尚的形成，這一過程是群眾廣泛參與、將個體性道德轉(zhuǎn)化為德治的過程，更是以法治手段為基礎(chǔ)、避免舊社會“禮教吃人”的過程，這是“自治+德治和法治”，等等。
綜上所述，自治、法治、德治融合建設(shè)的核心在于組織架構(gòu)上堅持整體論，尋找有效載體，激發(fā)群眾廣泛參與，讓社會運轉(zhuǎn)起來。對政府而言，要扮演有推有退的角色，引導(dǎo)和增強基層群眾自治，減少政府對基層社會事務(wù)的直接干預(yù)，降低政府社會管理成本。同時，強化法治保障，弘揚德治正氣，提高基層群眾自治的質(zhì)量，從而形成一個既規(guī)范有序又充滿活力的基層社會治理新形態(tài)。
作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、社會治理研究院院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南方周末》2018年8月23日
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