——以汕頭市濠江區(qū)行政體制改革為例
層級政府間的職能配置和權(quán)責(zé)關(guān)系劃分是完善政府組織體系的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。長期以來，學(xué)界關(guān)于政府職責(zé)體系的研究主要集中于中央和地方關(guān)系，對地方各層級政府之間的職責(zé)關(guān)系研究較少;在研究地方政府行政行為時，對地方各層級政府間的縱向關(guān)系也缺乏足夠重視。市縣兩級政府處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，也是本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的組織領(lǐng)導(dǎo)者，在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位。研究分析市縣政府職責(zé)體系等相關(guān)問題，有助于科學(xué)構(gòu)建層級政府職責(zé)體系，深化地方政府行政體制改革，推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、政府職責(zé)體系及行政管理活動“碎片化”問題
政府職責(zé)體系的內(nèi)涵十分豐富，橫向上包括：各級政府的職責(zé)體系及其與所屬部門的職責(zé)關(guān)系，各個部門的職責(zé)體系及相互間的職責(zé)關(guān)系等;縱向上包括：中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分和職責(zé)關(guān)系，地方各級政府之間的事權(quán)劃分和職責(zé)關(guān)系等。[1]十一屆三中全會以來，與改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進(jìn)程相適應(yīng)，我國在中央與地方關(guān)系的諸多方面進(jìn)行了積極探索，為建立新型中央與地方關(guān)系體制奠定了初步基礎(chǔ)，地方政府職責(zé)體系也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，促進(jìn)了經(jīng)濟社會發(fā)展。但由于職責(zé)同構(gòu)、層級節(jié)制和協(xié)調(diào)配合不足等原因，市縣政府職責(zé)體系出現(xiàn)“碎片化”傾向，影響了行政管理和公共服務(wù)的效果，體現(xiàn)在以下方面。
(一)“職責(zé)同構(gòu)”和層級節(jié)制的雙重疊加導(dǎo)致層級管理“碎片化”傾向
從法治化、制度化角度考察，對比《憲法》第89條關(guān)于中央政府職責(zé)的規(guī)定和第107條縣級以上地方政府的職責(zé)范圍可以發(fā)現(xiàn)，二者除了行政職權(quán)發(fā)揮作用的區(qū)域范圍不同之外，在職責(zé)領(lǐng)域和事項方面基本重合。《地方政府組織法》也沒有對地方各級政府的履職重點進(jìn)行區(qū)分。從地方政府職責(zé)體系來看，下級政府的事權(quán)多是上級政府事權(quán)的延伸，導(dǎo)致層級政府結(jié)構(gòu)“上下一般粗”的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。由于法律法規(guī)未從根本上劃清層級政府間職責(zé)關(guān)系，共同管理的事項過多很容易導(dǎo)致“幾個和尚抬水吃”，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下。[2]同時，由于層級節(jié)制關(guān)系，越靠近基層的地方政府權(quán)力越小，形成“權(quán)責(zé)倒掛”現(xiàn)象。例如，很多關(guān)系地方經(jīng)濟社會發(fā)展的行政審批事項，縣級政府僅具有初審權(quán)，市級政府、省級政府甚至國務(wù)院才能完成最終的審批。這些審批事項照章辦理、層層報批，由于層級多、環(huán)節(jié)多、流程長，審批流程經(jīng)被分割為分屬不同層級政府的多個部分，各級各管一塊。這種“分段管理”、“切塊管理”弊端的暴露，“審批當(dāng)關(guān)”、“公章旅行”、“公文長征”等現(xiàn)象的存在，正是管理“碎片化”的集中反映，也是權(quán)責(zé)不清、關(guān)系不順和職責(zé)交叉問題的主要原因。[3]
(二)簡政放權(quán)的“變形走樣”一定程度上加劇了“碎片化”問題
近些年來，從中央到地方大力推動簡政放權(quán)，推進(jìn)行政審批制度改革，將部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放，有效提升了行政效率和服務(wù)水平。但由于地方政府層級間權(quán)責(zé)關(guān)系尚未厘清，事權(quán)調(diào)整機制還不完善，一定程度上影響了簡政放權(quán)效果。一是由于層級政府間的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級政府對事項調(diào)整具有最終決定權(quán)，有的上級政府選擇性放權(quán)，“放小不放大”、“放虛不放實”、“放責(zé)不放權(quán)”，含金量高的事項不肯下放，有責(zé)無利或責(zé)大利小的事項卻層層下放，導(dǎo)致事權(quán)調(diào)整“走形變樣”。二是各地大多是以紅頭文件形式對事權(quán)調(diào)整的結(jié)果予以確認(rèn)，缺乏剛性制度約束，事權(quán)調(diào)整的權(quán)威性和穩(wěn)定性不足，強調(diào)簡政放權(quán)時，就下放一些權(quán)力，強調(diào)加強某項工作時，又將權(quán)力上收，部分事權(quán)頻繁調(diào)整，缺乏穩(wěn)定性。三是在社會管理領(lǐng)域，特別是行政執(zhí)法領(lǐng)域，一些部門在省、市、縣三級都設(shè)有執(zhí)法隊伍;或是在同一城區(qū)，市、區(qū)、街道三級都有各自的執(zhí)法隊伍，有利的事項爭著管，有責(zé)無利的事項都不管，造成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民，應(yīng)該由上級政府統(tǒng)籌的領(lǐng)域沒有全盤統(tǒng)起來，適合由基層政府管理的事項沒有完全放下去，因而權(quán)責(zé)脫節(jié)，運行低效，“監(jiān)管真空”和“監(jiān)管重復(fù)”并存。
(三)財力和支出責(zé)任不匹配，轉(zhuǎn)移支付體系不完善導(dǎo)致財政支出“碎片化”問題
分稅制改革初步確定了中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，但由于中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項較多，事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在較多不清晰、不合理、不規(guī)范的地方。一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%，[4]財力相對集中在中央、省級，事權(quán)分散在基層，大量具體支出責(zé)任主要落在市縣兩級政府，基層政府普遍出現(xiàn)財政困難。[5]另一方面，中央通過大量專項轉(zhuǎn)移支付補助地方，但由于轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項目過多，規(guī)模過大，資金分散等原因，在建設(shè)財力與事權(quán)相匹配的財政體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面難以滿足基層政府的實際需要。轉(zhuǎn)移支付主要由各個部門按條歸口掌握，各個部門都強調(diào)自己的工作重要，突出自己部門的履職要求，大量轉(zhuǎn)移支付以科技專項、農(nóng)業(yè)專項等專項轉(zhuǎn)移形式分配下去，經(jīng)常出現(xiàn)“買油的錢不能買鹽、買鹽的錢不能買醬油”等現(xiàn)象。過多的專項轉(zhuǎn)移支付項目實際是以“條”為單位，分割了中央轉(zhuǎn)移支付資金，客觀上導(dǎo)致了財政支出的“碎片化”，影響了轉(zhuǎn)移支付制度整體效用的充分發(fā)揮，市縣兩級政府在提供公共服務(wù)方面缺乏有效的財力保障，制約和影響著改善民生、為民服務(wù)的效果。
(四)社會力量參與不足，政社協(xié)同不夠，造成公眾參與和社會治理體系的“碎片化”
社會組織是推動經(jīng)濟發(fā)展、提供社會公共服務(wù)、促進(jìn)社會建設(shè)與和諧穩(wěn)定的重要力量，還是政府職能轉(zhuǎn)移的重要承接者。[6]鼓勵社會力量參與公共事務(wù)管理也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。但由于長期以來對社會發(fā)展的相對忽視，社會組織發(fā)育不夠健全，影響到承接簡政放權(quán)改革中政府轉(zhuǎn)移的職能和事項;同時，在各級政府推進(jìn)政策民主化、專業(yè)化、規(guī)范化和合理化進(jìn)程中，政府與社會的協(xié)作渠道不夠暢通、體制機制存在諸多限制、參與流于形式等現(xiàn)象還比較普遍，社會力量未能真正發(fā)揮其政策倡導(dǎo)、協(xié)商合作的作用。政府行政管理和公眾參與、社會組織自律及基層群眾自治等未能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致治理體系的各個部分仍處于探索磨合階段，“碎片化”問題仍然普遍存在。
二、汕頭市濠江區(qū)的改革探索：基于整體性政府理論視角的分析
基于對層級節(jié)制、功能分割為特征的官僚制的反思，以及對由此而產(chǎn)生的政府職責(zé)體系及行政管理活動“碎片化”問題的分析，20世紀(jì)90年代中后期，西方國家繼新公共管理改革之后進(jìn)行了第二輪政府改革運動，“整體性政府”開始成為一種新的改革趨勢和動向。[7]整體性政府展現(xiàn)的是一種通過縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這種治理模式運用于公共管理和服務(wù)領(lǐng)域的要點是：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使風(fēng)險管理者在特殊的政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中一起工作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng);為公眾提供無縫隙的服務(wù)。[8]在實踐中，整體性政府要求政府和社會之間、層級政府之間以及政府各部門之間劃清職能邊界、完善職責(zé)體系、健全銜接配合機制，推進(jìn)機構(gòu)整合和工作協(xié)同，為社會公眾提供方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。2011年以來，汕頭市抓住其下轄的濠江區(qū)被列為廣東省深化縣級行政體制改革試點地區(qū)的重大契機，結(jié)合簡政放權(quán)改革，大力推進(jìn)行政體制綜合改革，在改革思路和具體操作的方式方法等方面與“整體性政府”理念不謀而合，在構(gòu)建市縣職責(zé)體系、探索破解“碎片化”問題等方面進(jìn)行了有益嘗試，取得了較好效果，積累了寶貴經(jīng)驗。
(一)深化簡政放權(quán)，優(yōu)化市區(qū)兩級職責(zé)體系，突出職責(zé)重點
2003年1月，汕頭市調(diào)整行政區(qū)劃，撤銷原達(dá)濠區(qū)、河浦區(qū)，設(shè)立濠江區(qū)。濠江區(qū)距離城市核心區(qū)域較遠(yuǎn)，在行政體制方面按照區(qū)級政府模式運行，同時根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H有所調(diào)整，兼具縣區(qū)政府特征，具有一定的代表性和典型性。幾年來，濠江區(qū)大力推進(jìn)簡政放權(quán)，對內(nèi)放寬、對外開放、對下放權(quán)，深化行政審批制度改革。
為克服簡政放權(quán)中的“變形走樣”問題，汕頭市拿出“自我革命”的勇氣，以經(jīng)濟社會發(fā)展需要為導(dǎo)向，著力破除“放權(quán)怪圈”。除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院、公安、統(tǒng)計系統(tǒng)、社保基金及住房公積金等各項市級統(tǒng)籌基金現(xiàn)行管理體制和汕頭市城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃維持不變外，汕頭市向濠江區(qū)下放事權(quán)共計485項，濠江區(qū)獲得了相當(dāng)于地級市的經(jīng)濟社會管理和行政執(zhí)法權(quán)限。此外，區(qū)政府采取“有放有收”的聯(lián)動方式，區(qū)政府將街道承擔(dān)的經(jīng)濟管理等領(lǐng)域的行政審批類事項上收由區(qū)集中實施，將社會管理和服務(wù)事項共55項下放，加強街道普法宣教、社會維穩(wěn)、社會服務(wù)、基層建設(shè)等職責(zé)，實現(xiàn)了職能事項的“雙轉(zhuǎn)移”。
(二)充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，為科學(xué)構(gòu)建職責(zé)體系提供堅實法治保障
汕頭市充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)，以市人大立法形式確定市區(qū)兩級政府的事權(quán)調(diào)整和職責(zé)劃分。2011年6月，汕頭市人大出臺《汕頭市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革的決定》。《決定》明確汕頭市政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)按照責(zé)權(quán)一致、重心下移、減少層次、分步實施、能放則放的原則，通過規(guī)范和完善行政管理職權(quán)下放的程序以及調(diào)整管理權(quán)限、授權(quán)、委托等方式最大限度向濠江區(qū)下放行政管理職權(quán)，落實濠江區(qū)行政體制綜合改革的各項政策措施;全市各級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法支持和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革各項政策措施的有效實施，任何單位和個人非經(jīng)法定程序，不得干預(yù)、上收已經(jīng)下放到濠江區(qū)的行政管理職權(quán);濠江區(qū)政府為探索大部門體制的多種實現(xiàn)形式，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政管理職權(quán);濠江區(qū)政府及其工作部門合理調(diào)整與街道辦事處的事權(quán)關(guān)系，依法向街道辦事處下放社會管理和服務(wù)事項，推進(jìn)服務(wù)前移，提升管理效能。該《決定》以地方立法的形式正式確立了市區(qū)兩級政府職責(zé)劃分，以制度化、規(guī)范化、法治化的方式將改革推向縱深，是我國層級政府間職責(zé)關(guān)系法定化的有益探索。
(三)優(yōu)化市區(qū)兩級財力配置，推進(jìn)財力與事權(quán)相匹配，著力提高公共服務(wù)水平
施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)理論認(rèn)為，分權(quán)可以提高資源配置效率，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。[9]因為地方政府和居民對地方情況擁有比較完備的信息，可確保知識在特定的時間、地點被充分加以利用，從而做出更好的決策，因而地方政府能更有效地提供公共服務(wù)。[10]簡政放權(quán)過程中，下級政府反映最多的問題是事權(quán)下放財權(quán)不放，辦理事項增加但人手和經(jīng)費沒有增加，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)級政府無人干事、無錢辦事，基層政府難以承接上級政府下放的職能事項。濠江區(qū)原本屬于汕頭市相對落后地區(qū)，財力有限，市級事權(quán)下放后必然出現(xiàn)上述問題。因此，為保障濠江區(qū)基本公共服務(wù)能力，確保事權(quán)與財權(quán)相互匹配，汕頭市將市、區(qū)兩級的財稅分成比例從6∶4調(diào)整為4∶6，探索市縣政府間財權(quán)與事權(quán)的優(yōu)化配置。在充足財力保障的條件下，濠江區(qū)首先加大投入提高社會保障水平，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，全面推進(jìn)“全員培訓(xùn)、全民醫(yī)保、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點”等民生工作，并且大力加強宜居城鄉(xiāng)建設(shè)，累計建成361項社區(qū)公共設(shè)施，民生服務(wù)進(jìn)一步優(yōu)化。從實際效果來看，調(diào)整市縣兩級政府的財稅分成比例，有效避免了專項轉(zhuǎn)移支付過多帶來的財政支出“碎片化”問題，縣級政府可以根據(jù)實際情況調(diào)整各項公共服務(wù)支出比重，也有助于形成財權(quán)與事權(quán)相匹配、統(tǒng)籌有力、調(diào)控有效、均衡公平的市縣兩級財政管理體制，從而激活區(qū)域發(fā)展動力。
(四)優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和行政流程，克服政府職責(zé)體系和行政管理的“碎片化”傾向
針對長期存在的“上下一般粗”、“職責(zé)同構(gòu)”等問題，濠江區(qū)按照職能有機統(tǒng)一的要求，對政府職能進(jìn)行優(yōu)化重組，不要求機構(gòu)設(shè)置上下完全對應(yīng)，著力構(gòu)建大規(guī)劃、大經(jīng)濟、大建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大監(jiān)管、大執(zhí)法格局，將原來22個政府部門精簡整合為15個，精簡近1/3。如新組建的區(qū)發(fā)展規(guī)劃局整合了原來分散在各部門的規(guī)劃職能，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，為全區(qū)的科學(xué)規(guī)劃和加快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。新組建的區(qū)城市綜合執(zhí)法和安監(jiān)局，將原來分散在各部門的12項執(zhí)法職能和相關(guān)執(zhí)法隊伍整合起來，增強了執(zhí)法力量，節(jié)約了執(zhí)法成本。另一方面，優(yōu)化行政流程，簡化行政審批，對重復(fù)、相近的審批事項進(jìn)行整合歸并，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門審批的，明確牽頭部門，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機制，如在投資立項和城鄉(xiāng)規(guī)劃審批上實行全方位并聯(lián)審批，企業(yè)只要提出立項申請，就能進(jìn)入規(guī)劃審批程序，同時審核、同步公示，從項目立項、辦理規(guī)劃用地手續(xù)最短在10個工作日內(nèi)就能辦結(jié)，比原來的審批時限至少縮短近2/3。完善政務(wù)服務(wù)載體，全面提供便民服務(wù)。按照一窗式受理、一站式辦結(jié)、一條龍服務(wù)的要求，建設(shè)區(qū)綜合政務(wù)服務(wù)平臺，集中受理和辦理各類事項，最大限度方便企業(yè)和群眾辦事，有效提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率。
(五)加強信息公開和監(jiān)督問責(zé)，鼓勵社會公眾參與
按照黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的要求，濠江區(qū)堅持加強監(jiān)督與擴大公開并重，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第一，完善決策機制，確保公眾參與權(quán)利。探索建立公共決策咨詢制度，出臺《濠江區(qū)公共決策咨詢委員會工作制度(暫行)》，成立了由區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、“兩代表一委員”、公眾代表等組成的公共決策咨詢委員會，擴大黨委政府決策的公眾參與度。第二，加大信息公開力度，讓權(quán)力在陽光下運行。出臺《濠江區(qū)預(yù)決算網(wǎng)上公開工作方案》，選擇部分單位為試點，實行預(yù)決算和日常開支上網(wǎng)公開，推進(jìn)“檢務(wù)公開”等政務(wù)公開重點項目，推動行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明轉(zhuǎn)變。第三，健全問責(zé)考核制度，推動政府依法行政。健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，出臺《罷免或撤換區(qū)委委員、區(qū)紀(jì)委委員實施辦法(試行)》等規(guī)范性文件，建立科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系和評估機制，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度。
三、以“整體型政府”思維破除“碎片化”問題，以科學(xué)構(gòu)建市縣政府職責(zé)體系為核心進(jìn)一步深化改革
濠江區(qū)改革成效顯著，但仍存在一些問題有待進(jìn)一步研究，例如市縣政府職責(zé)體系構(gòu)建缺乏更高位階法律法規(guī)予以保障，多方聯(lián)動協(xié)調(diào)推進(jìn)的機制有待完善，調(diào)整市縣兩級政府財稅分成比例、探索大部門制等都還有較長的路要走，財政經(jīng)費、人員編制等后續(xù)問題還需要通盤解決。按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會確立的改革方向，借鑒“整體性政府”理論和實踐的有益成分，深化改革，破解“碎片化”問題，科學(xué)構(gòu)建市縣政府職責(zé)體系可從以下幾方面著手。
(一)加強法治建設(shè)，為科學(xué)構(gòu)建政府職責(zé)體系提供堅實法治基礎(chǔ)
十八屆四中全會指出：“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，“強化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。汕頭市可以在深入推進(jìn)簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索完善市縣政府職責(zé)體系，為下一步整體推進(jìn)科學(xué)構(gòu)建政府職責(zé)體系準(zhǔn)備條件。待時機成熟，出臺省級政府規(guī)章或地方性法規(guī)對省以下地方政府改革加以確認(rèn)。由此，采取從下而上的方式，待條件具備和取得廣泛共識以后，以更高位階的法律法規(guī)對政府職責(zé)體系加以明確規(guī)范，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個別博弈、討價還價，以法律的權(quán)威性保證政府間事權(quán)劃分穩(wěn)定性和連續(xù)性，逐步推進(jìn)各級政府事權(quán)的規(guī)范化、法律化。
(二)明確市縣政府的履職重點，形成相對科學(xué)合理的職責(zé)分工體系
市縣政府是確保中央政策方針貫徹執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)，一是合理分工。在尚未完全確定市縣事權(quán)邊界的情況下，通過劃分職責(zé)重點來探索最佳分工方案。市政府側(cè)重于城市的總體規(guī)劃、政策制定和依法監(jiān)管，重點搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場體系培育以及國土資源、環(huán)境保護(hù)等重要事項的管理，從具體性、事務(wù)性的工作中解放出來。縣區(qū)一級政府側(cè)重執(zhí)行性和服務(wù)性的事務(wù)管理，發(fā)揮貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。二是減少層級。為避免重復(fù)管理、推諉扯皮就必須精簡層級，某一級政府可以獨立負(fù)責(zé)的事情，就不沿襲分級管理、層層報批的做法;確需分級管理的，將工作機制具體化，做到責(zé)任明確。例如，為避免城市交通、路政等因為行政區(qū)劃而分割，由市級政府部門統(tǒng)籌管理;而園林綠化、清潔衛(wèi)生等屬于執(zhí)行性、服務(wù)性的工作，由區(qū)政府管理更為有效;城市建設(shè)工作，由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在明確項目審批和監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上實行市區(qū)分級管理。三是利益兼顧。科學(xué)構(gòu)建市縣職責(zé)體系應(yīng)結(jié)合省直管縣、強縣擴權(quán)等改革同步推進(jìn)，充分調(diào)動和發(fā)揮縣區(qū)政府的主動性和積極性。
(三)整合相關(guān)職能和執(zhí)法資源，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革
按照中央關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的相關(guān)精神，重點在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域，如食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、商務(wù)等領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。同時，理順層級政府行政執(zhí)法職責(zé)關(guān)系，合理確定市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街的管理職責(zé)和執(zhí)法權(quán)限，科學(xué)配置執(zhí)法力量。按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，整合市縣兩級行政執(zhí)法力量，推動執(zhí)法重心下移，行政執(zhí)法以縣區(qū)一級為主。縣區(qū)設(shè)立執(zhí)法隊伍的，市級相應(yīng)部門不再直接從事相關(guān)執(zhí)法活動，主要履行執(zhí)法監(jiān)督職能;市級原有執(zhí)法人員和執(zhí)法資源適當(dāng)下沉，充實基層和一線力量。確需由市級設(shè)立執(zhí)法隊伍統(tǒng)籌實施的行政執(zhí)法事項，所轄區(qū)不再重復(fù)設(shè)置執(zhí)法隊伍，以便集中力量、統(tǒng)一執(zhí)法。整合各部門基層派駐執(zhí)法力量，將綜合行政執(zhí)法向鎮(zhèn)街延伸，對一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高的鎮(zhèn)街，可通過法定程序賦予或委托其行使部分行政執(zhí)法職能。
(四)深化財稅體制改革，確保各級政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)
深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是建立健全現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。第一，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸并重復(fù)交叉的項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，對保留專項進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。[11]第二，確立市縣鎮(zhèn)各級政府事權(quán)和支出責(zé)任的總體框架，彌補基層政府財力不足，明確省對市縣級政府轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重和規(guī)模，優(yōu)先保證縣鄉(xiāng)兩級政府一般性轉(zhuǎn)移支付的資金需求，建立財力困難縣鎮(zhèn)級政府的財政保底機制。第三，省級政府承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責(zé)任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。省級政府統(tǒng)籌考慮本地人口、自然條件、發(fā)展水平等因素，加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，合理減輕基層政府的支出責(zé)任和負(fù)擔(dān)。
(五)鼓勵社會公眾參與，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理
社會治理是全社會的共同行為，要加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，努力在實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動上取得成效。一是完善公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證制度，健全民主決策程序，暢通利益訴求表達(dá)機制，凡是與群眾切身利益密切相關(guān)、影響面廣或容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的重大決策事項，都要充分聽取群眾意見。二是建立健全社會組織發(fā)揮作用的機制和制度化渠道，完善社會組織管理相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)新社會組織培育扶持機制，建立健全政府購買服務(wù)機制，把適合社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，鼓勵和引導(dǎo)社會組織積極承接政府轉(zhuǎn)移的職能事項，發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、預(yù)防違法犯罪等。三是深入推進(jìn)基層組織和部門、行業(yè)等多領(lǐng)域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。健全完善村(居)群眾組織，使廣大基層群眾在自我管理、自我服務(wù)中提高依法管理社會事務(wù)的意識和能力。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡介：丁煌,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長、“珞珈學(xué)者”特聘教授、博士生導(dǎo)師；陳曉方，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2017年第8期
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