“今年我準備提關于完善物權法的議案。物權法制定之時受到一些因素影響而導致立法質量下降,這是我多年的一塊心病。隨著改革實踐的發展,在我看來,物權法已到了急需修改的時刻,在農村經濟體制改革中這一點非常明顯。”全國人大代表、中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠在近日接受《法制日報》記者采訪時說。
中共中央、國務院近日印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,看到其中有關“加強法治建設”的表述后,孫憲忠呼吁修訂相關法律的緊迫感增強了。
意見明確,抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律,賦予農村集體經濟組織法人資格,明確權利義務關系,依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益,保證農村集體經濟組織平等使用生產要素,公平參與市場競爭,同等受到法律保護。
“從2015年開始,我國在33個縣(市、區)試點農村土地制度改革。為什么全國人大常委會當時會授權國務院進行試點?就是因為物權法的規定已經滯后,需要改革來進行探索新的發展。目前來看,一些試點地區的經驗值得肯定,我們要進行總結這些經驗,進而對物權法、土地管理法等法律的相關內容進行修改。”孫憲忠說。
核心問題是明確農村集體經濟組織形態
在孫憲忠看來,農村集體經濟組織改革的核心問題,是對農村集體經濟組織的法律組織形態依據民法的主體規則予以明確。
“新中國建立農民集體所有權,是為了其所有成員的生存和發展既能夠得到保障也能夠比較平等地獲得保障,而這一保障的來源是農業和集體這兩個因素的結合。我國憲法、物權法都規定了集體所有權,并將其規定為社會主義的基本權利制度之一。”孫憲忠在接受記者采訪時指出。
孫憲忠介紹,法律規定的“農村集體經濟組織形態”,簡單來說,就是在農村中建立“共同勞動共同分配的農村勞動群眾集體經濟組織”,并把土地的所有權交給這個組織。
從法律上看,這種集體形態有兩個特點:
一是1962年“集體”按照居民村落確定,并不是民法上財產的組合,也不是上個世紀50年代按照民法規則形成的合作社。這個“集體”被刻意地建設成為不具有法人特點的組織體。集體中的成員不按照財產股份享有權利,而是依據是否為成員來享有集體中的權利。
二是集體之中的成員權至今不明確。按照馬克思主義原理,集體應該建立在成員資格之上,但是我國的農村集體,成員資格不清楚,集體之中有多少成員、具體的成員資格怎樣,法律上是模糊的。甚至成員在集體之中有什么權利,法律到現在沒有明確規則。至于成員加入或者退出集體,更是沒有規則?，F在很多人進城居住生活多年,還是集體成員；而真正從事農業的人,很多不是法律意義上的農民。
一個必須正視的現象是,隨著時間的推移,農村集體經濟組織形態已經發生了很大變化。為了作出準確分析,孫憲忠在近些年多次去上海、陜西、山西、吉林等地進行調研。
“我在調研后發現,法律規定的‘不區分財產支配關系、不確定具體成員和財產支配份額的集體’在現實生活中并不存在了,它們在不同的地方已經被不同的‘集體組織’所替代。在經濟欠發達地區,它被農村的村民自治組織取代。在東部經濟發達地區,被新興發展的農業公司、鄉鎮合作社、鄉鎮聯社所取代。”孫憲忠說。
也就是說,時至今日,法律規定和現實之間已經產生了很大的差距。
“改革開放后,農村集體經濟組織發生了變化,許多地方建立了經濟合作社。但與此同時,相關法律并未有很大變化,在這方面依然是個空白。目前,還沒有法律具體規定農村集體經濟組織的法律形態。”孫憲忠說。
農村集體經濟組織法人資格仍需細化
值得注意的是,民法總則草案三審稿在法人一章中增加第四節特別法人,其中明確規定,農村集體經濟組織依法取得法人資格。
“當前在民法上給予其法人地位,符合實際、時機成熟。否則作為一個經濟組織,誰來訂立合同,有無侵權問題,財產如何處置等很多問題在法律上沒有保障。”孫憲忠對此予以贊賞。
即使這樣,農村集體經濟組織形態在法律上的確立,仍然不夠。
“目前來看,大多數農村集體經濟組織雖然有營利活動,但形式仍然單一,在清算破產、治理結構等方面,不能完全套用公司法。與此同時,相關的法律對此又沒有明確規定。”中國社會科學院法學研究所研究員、民法研究室主任謝鴻飛對記者說。
“目前,大多數農村集體經濟組織在總體上還是松散的,有的就是人力集合,沒有財產屬性,這個治理機構就不能按照公司來處理。民法總則草案雖然明確了它的法人地位,但這種框架性的規定針對性不強。因此,還是需要法律對這些集體經濟組織的類型進行區分和明確,哪些是以營利為目的、哪些是人力集合等等。”中國社會科學院法學研究所研究員、民法研究室副主任朱廣新在接受記者采訪時同樣認為。
要想對癥下藥的解決問題,農村土地制度改革試點的經驗就顯得尤為重要。
2015年2月27日,全國人大常委會決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。上述調整在2017年12月31日前試行,對實踐證明可行的,修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的,恢復施行有關法律規定。
孫憲忠在去多地調研之后認為,一些試點地區已經顯示出改革的優勢。
“盡管這些試點地區在具體做法上仍然有所區別,但從大部分地區的經驗來看,改革的大方向就是對當前農村集體組織進行重新改造。具體來講,就是把集體組織改造成以成員權作為基礎的新的法人形態,在這個基礎上明確成員的權利、集體的權利、財產的權利等。”孫憲忠指出。
“下一步,我們要總結這些經驗,進而對物權法、土地管理法等法律的相關內容進行修改完善,為以后的改革鋪平道路。”孫憲忠說。
對于小產權房應區別對待
意見明確,改革要以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的。
“要明晰產權與維護成員財產,首先要明確現有的財產歸屬。”孫憲忠說。
中國社會科學院法學所副研究員姚佳指出,農民的財產權利包括個人財產權利和基于集體成員權所享有的相關財產權利。
“物權法對集體財產有明確規定。除物權法的相關規定外,隨著經濟社會的發展,集體財產還包括農村集體發展、經營取得的各種收益,比如集體企業財產、股權、商標和專利等。但最基本、最核心、最重要的仍是土地權利,包括土地承包經營權、宅基地使用權、鄉鎮建設用地使用權等。”姚佳說。
當下,實踐的發展對確保這些權利的實現提出了新要求,而其中最突出的問題就是建設用地爭議的產物——小產權房。
所謂小產權房,是一種約定俗稱的稱呼,通常是指在農民集體所有土地上建設的、向本集體經濟組織以外居民銷售的住宅。孫憲忠認為,對于小產權房應當區別對待:一方面,針對私下在耕地、侵犯土地紅線上建設的小產權房,應當堅決予以取締；另一方面,已經在被劃為建設用地上修建的小產權房,建議進行轉正,希望未來在對法律進行修訂時留個口子。
“地方政府作為土地一級市場壟斷的供給者,通過低價征收農村集體所有土地,再高價轉讓給房地產開發商,從中獲取大量高額壟斷利益。然而,農民卻從中幾乎得不到利益,因此不愿讓利益被地方政府壟斷,這種做法可以理解。”孫憲忠說。
“固有權利更新與制度建設中,遇到的問題很多,建設用地雖然是其中爭議最大的問題,但也是最容易取得突破的地方。因此,借助農村土地制度改革試點的契機,總結一些地區在小產權房方面的成功經驗,在法律修訂時能夠有條件地對小產權房予以‘轉正’。”孫憲忠說。
中國鄉村發現網轉自：法制網（記者/蒲曉磊）
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