我國城鎮化發展讓農民進城，享受發展成果的同時，如何讓他們找到歸屬感卻是一個令人頭疼的問題。重慶市大足縣三驅鎮新民村徐懷金和妻子常年在縣城做小生意，雖然收入增加了，但心中始終有塊“石頭”，“女兒在本村讀書，由年邁的父母照顧，而且多年無人居住的農村房屋也早就破舊不堪了”。
忍受子女分別之苦，心掛老宅安危，怎么辦?想通過轉戶口把女兒接到城里，但手頭資金有限，又該如何是好?此時他聽說了地票制度，“農村的房子處置后既可以拿錢，又打消了進城后的顧慮，何樂而不為呢?”經過詳細咨詢后，2011年3月，他與妻子先到三驅派出所辦理了整戶農轉城轉戶手續，而后向大足縣國土房管局三驅管理所提出了宅基地退出申請。
后來經過縣國土部門實地測量，共退出宅基地及附屬設施用地1畝多，經過復墾，他們獲得了地票價款13萬余元。“如果沒有地票，按當時行情，農村的老房子只能賣一萬多元。” 徐懷金感嘆道。有了這筆錢，徐懷金再填上一點積蓄，在縣城購買了一套120余平米的商品房，如今不僅女兒到了縣城龍崗小學上學，徐懷金和妻子也在縣城各謀得了一份穩定的工作。
在幫助徐懷金進城過程中，地票起到了非常重要的作用，小小一張地票又是如何讓徐懷金的老房子升值十多倍呢?
土地如何變地票
在城鄉發展過程中，隨著農民進城務工，城鎮建設用地指標不斷增加，與此同時，由于農村土地財產權缺乏市場化的流轉渠道，很多農民的宅基地無法變現只能長期閑置，造成了城鄉建設用地雙增長的問題。“農村建設用地點多、面廣、量大，這個問題不解決，隨著城鎮化、工業化的提速，守住耕地紅線的壓力會日益增加，既要保發展，又要保耕地的‘兩難’局面會更加嚴峻。”西南政法大學教授劉俊分析道。
我國是農業大國，保護耕地是基本國策。針對該問題國家從1986年開始就要求地方政府對耕地予以保護;1998年進一步實行耕地補償機制，要求占補平衡;十六大還提出了以工補農、城市帶動農村的理念。盡管如此，我國耕地保護仍面臨著嚴峻的挑戰，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，年內凈減少耕地面積99萬畝。
在此背景下，重慶市作為直轄市，也在積極探尋解決之道，它們將制度設計聚焦于盤活農村閑置、廢棄、低效利用的建設用地，并于2008年起，創建了重慶農村土地交易所(以下簡稱“交易所”)，開展地票改革試驗。“我們的主要思路是，以耕地保護和實現農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地。”交易所有關負責人說道。
有了思路，重點從六方面推進。首先是確權頒證，明晰土地權屬。從2010年到2012年，重慶市完成了新一輪登記并向村集體和農戶下發了集體土地所有權證、宅基地使用權證和農村住房所有權證，從而為農村建設用地復墾和地票交易創造了條件。
地票的來源是農村建設用地復墾后結余的指標用地，因此復墾是地票來源的關鍵，為此重慶市還于2010年8月組建了重慶市農村土地整治中心(以下簡稱“整治中心”)專門負責土地的復墾驗收。在此基礎上進一步建章立制，先后出臺了包括規范交易所、復墾項目等方面管理內容的60個政策性文件和12個技術性文件。
有了制度和載體，交易所對地票采取掛牌、拍賣等公開交易方式，并建立了管理、咨詢及網上查詢系統以保障地票生產、交易、使用三大環節的陽光操作，同時接受各方監督。從2014年建立地票價款網上查詢和短信通道以來，截至目前，網絡查詢已達1.6萬人次，向農戶發送相關信息近10萬條。
土地牽一發而動全身，最后重慶市還注重與戶籍改革、新農村建設、農村金融改革、農村產業化等改革系統聯動，形成了多方協調，統籌推進的格局。徐懷金正是得益于這樣的嘗試順利進城落了戶。
“地票制度引入了市場機制，雖然是一種指標，但與普通的建設用地指標不同，它進一步把價值和實物分離，抽象成為一種有價票券。”劉俊分析道，“這樣它就能在市場上計算、流通、交易，使用面就大大提升了，有非常重要的市場價值。”
這一套做法運行下來，老百姓認可程度怎么樣呢?
地票：改善生活有助經營
墊江縣曹回鎮石鼓村村民盧家友兒子和兒媳常年在外打工，他和老伴就帶著孫子和孫女在老家讀書，平時干點農活，每當他看到自己住的一層平房，心中總是嘀咕，“什么時候能改善改善生存條件就好了”。但不足2萬元的年收入讓他只能望而興嘆。因此，當他聽說地票改革后，和家里一合計，馬上就行動起來了，申請將自己的舊宅基地復墾。
2011年10月，他們一家搬到了兒子家，復墾項目開工建設。2012年6月1日經市級部門驗收合格，最終認定他申請復墾的宅基地及附屬設施用地面積為866平方米，得到地票價款18萬余元。2013年8月該筆款項撥付到位。
“有了這筆錢，我的很多想法都能實現了。”拿到錢后，盧家友很快就對自己居住的平房進行了裝修，加蓋了一層，裝起了門框，鋪起了地磚。不僅如此，他還購置了烤鴨箱、烤鴨架、電冰箱等設施，辦起了烤鴨店。“現在年收入達到了4萬元左右，生活水平大大提高了。”盧家友感嘆道。
地票不僅能幫助農民改善生活，還對農村經營有幫助。長期以來，農村的融資途徑主要依靠小額信用貸款支持，但當合作社處于規模發展階段時，小額信用貸款往往不能滿足需求。黔江區苗家水寨畜禽養殖專業合作社就遇到了該問題，他們有社員56戶，其中養殖規模超過1000只以上的達20戶，這該怎么辦?
2011年6月，合作社理事長周建偉聽說農村宅基地及房屋可以抵押貸款，就抱著試一試的態度找到了農商行，最終申請到了10萬元貸款。他用這筆錢將養殖規模擴大到了6萬只，年增收5萬元。如今，他還積極幫助合作社其他成員申請抵押貸款呢。
好處看得到，制度有保障，經過多年實踐，重慶逐漸形成了一套“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”的制度體。
在廣泛地宣傳復墾和地票政策在住有所居的前提下，農戶或農村集體經濟組織自愿申請復墾，嚴禁被復墾、被上樓等“扭曲行為”。在復墾前，重慶市還會就復墾意愿、復墾方式、是否參與復墾施工以及是否接受現行價款分配方式征求農民“四個愿不愿意”。農民自愿，交易還要公開，所有的地票交易統一在交易所以掛牌、拍賣等方式進行，形成了一套市場化的價格形成機制。如今，地票成交單價已經由首場的8萬元/畝逐步提升并穩定為20萬元/畝左右。
交易達成后，農民拿到收益是關鍵。在扣除復墾成本后，全部收益歸“三農”所有，其中，農戶和集體經濟組織按85∶15比例分享宅基地收益。此外，還設定了最低交易保護價，保障農戶收益不低于12萬元/畝，集體經濟組織收益不低于2.1萬元/畝。不僅如此，交易所還建立了地票價款直撥制度，由其委托銀行，直接將款項打入農戶和集體經濟組織賬戶。最后為了保障地票合理使用和交易，重慶堅持規劃龍頭控制，嚴格依規實施復墾和使用地票，嚴格執行新增經營性用地使用地票的規定。
在這樣一套制度體系下，重慶地票制度多年來平穩運營。根據相關數據統計，截至2016年8月中旬，重慶已累計交易地票18.31萬畝、365.13億元，截至2015年底累計使用地票11.75萬畝，實際占用耕地7.32萬畝。今年9月，在交易所大廳，記者看到一塊巨大的LED電子屏上滾動播放著地票價格信息，柜臺工作人員熱情地解答咨詢人員的問題。
“在市場機制下，由供求關系影響著價格，這是浮動的，有一定的彈性，因此，供應略大于需求是一種健康的市場狀態。”劉俊分析道，“而且使用地票少于交易地票，實際上更有利于耕地的保護。”
復墾是個技術活
“地票制度是重慶的創新之舉、務實之舉、民生之舉。”重慶農村土地整治中心副主任莫建兵說道，“復墾工作則是地票的基礎。” 別小看這兩個字，背后可是十足的技術活。
為了把復墾工作落到實處，整治中心采取兩手抓的方式，既管項目又管技術。復墾土地不僅具有“點多、面廣、分散”的特點，而且涉及部門多，利益攸關方也多，單靠一家之力難以完成，經過不斷探索與實踐，整治中心建立起一套“以農民和集體經濟組織為主體，政府負責，國土牽頭，部門配合，鄉鎮實施，中介參與，社會監督”的工作機制。
而這套機制的核心關鍵就是標準體系與技術流程。“沒有規矩不成方圓。”莫建兵說道，“這8年來，我們摸著石頭過河，圍繞復墾工作出臺了64個政策性文件和12個技術標準。”這些文件不僅涵蓋了全工作流程，還包括測繪技術、規劃設計、工程驗收、協議簽訂等多方面的技術標準，其中一些指標還細化到土壤厚度大于40厘米、耕地平均臺面坡度小于15度等。
有了這一套標準，整治中心還采取“二驗一收”制度。在驗收過程中先由工程實施組織單位進行初驗，合格后由區縣國土管理部門聯合有關部門進行綜合驗收，合格的出具竣工驗收意見并核發建設用地整個合格證，不合格的則要進行整改。最后，重慶市國土房管局還會會同整治中心對區縣的發證項目按不低于5%-10%的比例隨機抽取復墾點進行復核。“我們復核的重點是復墾點面積是否準確、地類是否真實、耕地質量是否達到耕種要求、工程布局是否滿足農民生產生活需要等。”莫建兵介紹道。
為了保證整套制度的有序運行，整治中心還按3%-5%的比例隨機抽取項目，進行過程監管，重點考察其實施操作的規范性、管理手續的完善性、資料編制的完整性等等。除此以外，整治中心還嚴格對測繪進行審查，在操作階段通過項目管理系統實時跟蹤測繪成果報送并審查進展情況，測繪成果出來后還會根據內業(證照)、外業(地質考察)復核相結合的方式進行隨機抽查。“只有經過這樣‘三合一’的復墾項目才能被稱為合格的。”莫建兵說道。
為維持這樣一套龐大體系的運轉，整治中心還借助了外腦。《小康》記者在整治中心官網上看到，在2013年公布的專家庫成員就有近500名，領域涵蓋了科研、管理、企業、技術等多方面。“我們也在組建自己的隊伍，目前，在全市以及各區縣整治中心的工作人員有1000人左右。”莫建兵介紹道，“我們對他們的管理非常嚴格，不僅業績和績效掛鉤，但凡出現權錢交易等腐敗事件，一律拉進黑名單。”此外，未了保證隊伍的專業素養，整治中心特意編寫了教材，每年都會組織多次培訓，并進行資格考試。
“復墾土地的驗收非常關鍵。”劉俊分析道，“要有嚴格的程序、核證追究、處罰及監督制度，這樣才能為市場發展提供保障。”
“干了這么多年，苦過、累過，也辛苦過。”莫建兵感慨道，“但我是來自于農村的，對土地有深厚的感情，既然這件事對老百姓有益，我就一定要把它做好。”他表示，未來整治中心還將加強項目的精細化管理，進一步與市場接軌，做精做細復墾工作。
成效與挑戰并舉
地票改革在重慶實行的這幾年來不僅交易量大，還取得了諸多成效。最主要的一點就是守住了耕地保護紅線，主要體現在三個方面，第一，地票制度迎合了國家增減掛鉤的政策要求，在城鎮建設用地剛性增加的同時，相應收縮農村建設空間和規模，為退出農村建設用地提供了有效途徑，扭轉了“兩頭占”、“雙增長”的局面。第二，地票改革實行“先造地、后用地”模式，而且地票落地使用的耕地占征地范圍的60%左右，積極落實了耕地平衡制度。第三，高標準的復墾驗收制度更進一步深化完善了耕地保護制度。
除了保護耕地外，通過地票獲得的收益也幫助重慶脫貧增收并助推了新農村建設。農民不僅可以通過地票交易獲得收益，而且復墾形成的耕地所有權和使用權不變，仍歸集體所有，仍交由農民耕種。而村集體獲得的集體經濟收益則通過村集體組織和村民代表商議用于村基礎設施的建設。宋農鎮就將8年來獲得的2000余萬元地票收益用于下屬5個村的道路、環境衛生、飲水設施、水利農田、文化娛樂建設，不僅改善了過去臟亂差的環境，也提升了生產經營條件，讓農民享受了發展帶來的實惠。此外，復墾后的農田相較于過往也更加集中連片，提高了農地規模化利用水平。
通過地票的市場化交易，也建立了統籌城鄉發展的市場化通道。不僅建立了大范圍、遠距離的城市反哺農村的通道，探索建立了用地指標市場化配置機制，更統籌優化了城鄉和區域發展結構。“在已交易的地票中，有70%以上來自于渝東北、渝東南地區。”交易所相關負責人介紹道，“這兩個區域在全市發展中承擔著生態涵養和生態保護功能，發展導向是引導超載人口轉移，通過地票實現了‘面上保護、點上開發’的格局。”此外，對地票的使用，95%以上落在了承擔人口、產業集聚功能的都市功能區及城市發展新區，這樣更符合“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走。”
最后，地票制度還與相關改革配套形成改革綜合效應，不僅發揮著價格發現功能，帶動金融下鄉和農房價值提升，還為進城落戶農民處置農村財產提供了路徑，更為農村產權改革奠定了基礎。
盡管，重慶地票制度的改革成效多多，但它也面臨巨大的挑戰，其中最核心的問題之一便是地票究竟買賣的是什么?
“地票制度背后還是有很強的行政因素，怎么讓這一項制度完全按照市場機制的原理和規則運營是一個重大的理論難點。” 劉俊分析道，“另外地票交易還涉及到私法領域，這方面的私法構建如何與公法權力相得益彰也是值得研究的課題。”
不過劉俊對地票制度寄予厚望。“地票制度的終極目標是耕地保護，”他說道，“可以把地票制度進一步擴展，嘗試異地代耕、代保。地票制度不應是地域性的，而應是全國性的制度。”
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。11月3日，農業部部長韓長賦在解讀“三權分置”的時候就曾強調：“‘三農’問題的核心是農民問題，農民問題現階段的核心仍是土地問題。處理好農民與土地的關系，很重要的方面就是處理好土地流轉中承包農戶和經營主體的關系。‘三權分置’指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權’分置并行。”在這一全國范圍的頂層設計下，重慶地票還有很大的發展空間。
在耕地保護的基礎上，劉俊還希望能進一步用制度性手段保障糧食安全，“地票制度是對耕地量的保護，未來還要對其進行質的補償，引入市場機制，將閑置資金投入高水平農業區，提高產量，保障糧食安全。”劉俊說道，“在中國特色市場經濟下，要在市場的框架下解決糧食安全的問題。”
中國鄉村發現網轉自：中國小康網
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