人力資源和社會保障部近日印發的《關于深入學習貫徹全國衛生與健康大會精神的通知》透露，人社部將加快推動城鄉基本醫保整合，努力實現今年年底前所有省區市出臺整合方案，明年開始建立統一的城鄉居民醫保制度。
《通知》提出，要以公平可及和群眾受益為目標，在實現覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理、基金管理“六統一”的基礎上，加快整合基本醫保管理機構，著力維護社會公平公正，提升城鄉居民醫療服務利用水平和保障水平，提高群眾的獲得感和幸福感。為此，本報記者圍繞相關問題，采訪了中國人民大學勞動人事學院仇雨臨教授。
記者：仇教授，您認為國家推動建立統一的城鄉居民醫保制度的深層原因是什么？
仇雨臨教授：上世紀90年代末以來，我國逐漸建立了城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療保險（“新農合”）和城鎮居民基本醫療保險制度，形成三險分立的局面。三項制度因城鄉有別、制度分設、管理分割導致覆蓋人群區別對待、保障待遇差別懸殊、管理服務不統一等問題，并由此引起人們對制度公平性不足以及管理服務中存在關系轉續難、重復建設、重復參保等問題的批評。因此，全民醫保制度自建立伊始，就面臨著制度整合與統一管理的問題。自2007年建立城鎮居民基本醫療保險制度起，部分地區就開始了將城鎮居民醫保和新農合整合在一起成為城鄉居民醫保的嘗試。2016年1月12日國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發[2016]3號），就整合兩項醫保制度提出了統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理的“六統一”要求。據人力資源和社會保障部報告，全國已有至少20個省份明確城鄉醫保并軌。而并軌制度落實后，不少地區原有的新農合藥品目錄大幅擴容，城鄉居民的醫保報銷比例也將提高，民眾受益頗多。因此，建立統一的城鄉居民醫保制度的深層原因就是縮小制度之間在保障范圍、保障待遇和就醫便利性等方面的差距，提高制度的公平性和管理效率，進一步完善基本醫療保險制度。
記者：當前建立統一城鄉居民醫保制度有哪些有利條件和不利條件？
仇雨臨教授：有利條件一是有國務院的文件指導，2016年1月12日國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，可以看作是城鄉居民醫保的頂層設計；二是城鄉居民醫保整合已經有成功的實踐經驗，早在國務院發布文件之前就已經有不少地區實現了制度整合，且制度運行平穩；三是有民意支持。2009年我在成都、太倉、東莞和西安進行的調研表明，大部分參保城鄉居民都擁護居民醫保整合政策；四是醫保經辦能力提升，有利于應對參保人群擴大以及政策變化后給管理帶來的挑戰。
不利條件一是管理體制問題仍沒有解決。《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》依然沒有解決多年來僵持不下的經辦管理權爭議問題，未對整合后的醫療保險管理部門進行明確，只是要求各地根據實際進行整合，實質是強調政策性整合，即主要推動城鎮居民醫療保險制度與新農合制度在籌資標準、藥品目錄、支付水平等方面的統一。管理體制不統一會帶來制度運行的混亂局面，增加管理協調成本和參保人員流動的障礙，甚至降低管理經辦效率，加大各地區制度之間的差異性。二是醫保基金的承受能力問題。按照現行政策，城鎮居民與農民醫保制度整合后，在目錄上是就寬不就窄，在待遇上是就高不就低，因此會加大醫保基金的支出，對于基金結余不足或籌資困難的地區可能帶來基金的壓力。三是思想認識和經辦能力的問題。兩個制度整合后參保人員擴大了，業務量增加了，對管理經辦能力要求更高了，因此不能有怕麻煩的思想，同時也要提高經辦管理能力。
記者：我們知道，在推進建立統一城鄉居民醫保的過程中，注意兼顧不同地區的差異性和不同群體的需求比如異地就醫、醫保聯網、報銷結算等問題，一直是社會呼吁的焦點。那么，怎樣才能做到兼顧公平？
仇雨臨教授：不同地區由于社會經濟發展水平不同，確實存在制度差異性問題。不同地區醫療保障制度之間的差異隨著經濟社會發展程度的提高而逐漸縮小，以及隨著醫保制度統籌層次提高而縮小。不同群體醫療需求的滿足，需要靠建立多層次的醫療保障制度實現，城鄉居民醫保只能滿足基本醫療保障需求。城鄉居民醫保制度整合有利于推動異地結算、醫保聯網、報銷結算等的實現。總之，制度整合不僅會提高制度的公平性，同時也會提高制度的便利性和管理效率。
記者：截至目前，已有2/3的省份對建立統一的城鄉居民醫保制度進行了總體規劃部署或已全面實現整合，據您的了解，有哪些地方的做法值得推廣和學習？
仇雨臨教授：在《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》頒布之前，有9個省（區、市）在國務院出臺文件前已經全面實現制度整合，包括天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海和新疆建設兵團。這些地區中既有經濟發達地區，也有經濟不發達地區。在經濟發達地區，相對而言，整合程度更高。城鄉居民基本醫保具體制度設計又分為“一制一檔”型、“一制兩檔”型和“一制三檔”型等多種模式。其中“一制兩檔”一般分別對應著原來的“新農合”和“城鎮居民”的制度籌資及待遇保障水平，基金池有的合并在一起，有的分開核算。“一制多檔”的制度安排，一般允許城鄉居民可以在各標準（檔次）間自主選擇，不同的籌資水平對應不同的待遇保障標準，高繳費對應高待遇，低繳費對應低待遇。也有個別地方突破的更加徹底，如廣東省東莞市將職工醫保、新農合和城鎮居民醫保三制合一，在統一的經辦管理服務機構下，實行根據收入能力繳費、財政補貼以及基金池的合并，參保人待遇相同，形成了高度整合的統一制度。因此，各地需要根據本地實際，選擇適合當地經濟社會發展程度的制度模式。
記者：按照國務院意見要求，整合后的醫保基金原則上實行市(地)級統籌，有條件的地區實行省級統籌。如何打破原有的資金統籌利益格局，建立更合理更適合的醫保基金統籌管理體系？
仇雨臨教授：根據《社會保險法》，基本醫療保險基金要逐步實現省級統籌，所以整合后的醫保基金實現省級統籌是未來發展的方向。打破原有基金的利益格局，在更大范圍統一醫保基金，既需要各級政府轉變觀念，統一認識；也需要中央政府適時的“頂層設計”；還要考慮醫保基金的規模和支付能力等，不能一蹴而就。
記者：城鄉居民醫保統一是“就高不就低”，是要將新農合醫保待遇拉高到城鎮水平，是否會增加參保人的負擔？中央和地方財政應怎樣調整財政補貼政策？
仇雨臨教授：城鄉居民醫保統一，在就醫目錄上“就寬不就窄”，在醫保待遇上“就高不就低”，實際上是提高過去相對保障水平低的群體的保障水平。所發生的醫保基金支出的擴大，主要由整合后的醫保統籌基金解決。至于是否增加參保人負擔，一方面，隨著個人收入水平的提高，政府對居民財政補貼的增加（2015年每人每年380元），個人繳費也應隨之提高。《人力資源社會保障部財政部關于做好2016年城鎮居民基本醫療保險工作的通知》明確要建立穩定可持續的籌資機制，提出2016年各級財政對居民醫保的補助標準達到每人每年420元，居民個人繳費達到人均不低于150元；另一方面，如前所述，不同地區有不同的制度模式，經濟發達地區已經實現城鄉居民按照統一標準繳費（財政給予適當補貼），不發達地區可以按照“一制二擋”或“一制多檔”繳費，收入水平低的居民可以選擇低檔繳費，盡量不增加參保人繳費負擔。
記者：目前，學界對城鄉醫保整合在哪些方面仍存在爭議和分歧？
仇雨臨教授：比較大的爭議和分歧就是整合后的城鄉居民醫保管理體制問題，即歸屬人力資源和社會保障部門來管，還是歸屬衛生計劃生育部門來管。現實中，目前已經整合的大部分地區都是歸屬到人社部門管理，但也有少數地區（如陜西省）歸屬到衛計部門管理。還有，設立第三方綜合醫改機構來推動制度整合，如福建省。其他意見還包括制度整合對象和路徑的分歧，對于政策的各個環節也有不同的認識和建議。
中國鄉村發現網轉自：《社會科學報》總第1533期4版
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